论肯尼迪政府对以色列政策的转变

摘要：为对抗苏联，杜鲁门与艾森豪威尔政府在中东实行拉拢阿拉伯国家的政策，与以色列关系冷淡。随着冷战的加剧，以苏交恶，以色列全面倒向西方尤其是美国。同时，苏联加紧在中东扩张，赢得阿拉伯国家的好感，美国拉拢阿拉伯国家的政策失败。鉴于中东局势的变化，与美国犹太人有着密切联系的肯尼迪政府改变对以色列的传统政策，尤其是军售政策，向其出售霍克防空导弹并主动为它提供安全保证。这是美国和以色列在冷战背景下相互选择、相互倚重的结果，构成美以关系的巨大转变，两国关系取得实质性进展。

关键词：肯尼迪政府;以色列;霍克导弹;冷战

中图分类号：D83/87文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）23-0063-03

1948年5月14日，临时政府总理戴维·本-古里安（DAVID BEN-GURION）宣告以色列成立。十几分钟后，美国给予以色列事实上的承认，并向它提供1亿美元的援助。这使得英国不无醋意地认为：“以色列这个国家……可以说，是在纽约诞生的”。[1]诚然，在国际政治中，美以关系异乎寻常。人们常用“特殊”二字形容美以关系，更有甚者，认为美以结成了“婚姻关系” [2]。然而，这种特殊关系不是从以色列建国就形成了，其发展也并非一帆风顺。其中，肯尼迪政府时期是美以特殊关系形成的关键时期。肯尼迪率先改变美国对以色列的传统政策，尤其是军售政策，于1962年9月26日向其出售霍克导弹（Hawk Missiles）①，并主动承诺会保证以色列的生存与安全。此举是美国对以色列政策的重大转变，也是美以关系从冷淡走向亲密的开端。

鉴于肯尼迪政府在美以关系发展史上的重要作用，国内外学者对此时期的美以关系研究较多。其中，国外学者多以时间为序，重在考察美以关系在肯尼迪政府时期的演变过程②。国内学者在论述美以关系时对此时期也多有涉及，但缺乏专著③。鉴于国内外学者对以色列向美国求取武器与美国的回应缺乏系统性研究，而此研究又能从某一角度展示美以关系的演变及实质，因此本文以此为线索，在回顾以色列建国以来美以关系发展历程的基础上，论述肯尼迪政府对以色列政策转变的原因、过程和表现，以期达到揭示美以关系实质的目的。

一、转变基础：杜鲁门政府与艾森豪威尔政府时期的美以关系

杜鲁门执政时，美苏冷战刚刚拉开帷幕。美国在处理中东事务时延续了对石油能源的关注，不愿向以色列提供武器和安全保证，以免激怒阿拉伯国家。1947年12月，杜鲁门宣布对阿以实施严格的武器禁运。1950年5月，美、英、法发表三方声明，称以色列和阿拉伯国家具有同等购买武器的权利。以色列对此提出抗议，因它未能像阿拉伯国家一样获得美国武器。甚至，美国未邀请以色列参加1951年的“中东司令部”计划。

艾森豪威尔基本继承了杜鲁门政府的中东政策，多次拒绝了以色列求取武器的要求。1955年4月12日，以色列总理兼外交部长摩西·夏里特（MOSHE SHARETT）致信美国国务卿约翰·杜勒斯（JOHN FOSTER DULLES）说：“我们希望同美国签订防御协定……获得与阿拉伯国家同等的武器供应。”[3]149-151因以色列不愿答应美国出售武器的附加条件——在阿以冲突中让步，艾森豪威尔政府拒绝了其要求。9月27日，苏联向埃及出售价值约2亿美元的武器，以色列向美国要求无条件的安全保证。杜勒斯仅回复说：“美国只能保证以色列不被摧毁。”[4]12月6日，夏里特再次向美国求取武器。而美国以以色列在武器上处于优势为由，拒绝了其请求[3]825-832。 1956年1月29日、3月16日，以色列两度要求艾森豪威尔政府向其出售武器。美国却答复说：“不向以色列出售武器才能保障世界和平与安定。”[5]面对阿拉伯世界先进武器的威胁，以色列在向美国多次求取武器遭到冷遇后，被迫與英、法结盟发动苏伊士运河战争，美以关系降到历史最低点。

为填补苏伊士运河战争后英法留下的“政治真空”， 1957年1月5日，艾森豪威尔提出被称为“艾森豪威尔主义”的中东政策特别咨文，第一次将以色列纳入地区性安全安排，但它仍不愿对以售武。同年夏天，叙利亚从苏联购得武器，以色列担心受到攻击，要求美国提供保护，遭到拒绝。8月10日，以色列提出向美国“购买直升机、C-82飞机、机枪、半履带装甲车、弹药和其它配件的请求” [6]712-713，遭拒。虽然艾森豪威尔政府拒绝向以售武，但由于以色列积极配合美国的中东政策，它终于收到美国含蓄欢迎其存在于中东的信号。9月12日，杜勒斯表示，美国不会在以色列遭遇攻击时袖手旁观。11月12日，杜勒斯致信本-古里安，再次强调美国维护中东国家，包括以色列的独立和领土完整[6]792-793。1958年约旦发生危机，以色列允许美英飞机越过其领空进入约旦，被美国视为重要贡献。作为允许美英飞机越过领空的报偿，美国向以色列“出售了100架无后坐力炮，以及一些弹药和配件” [7]。10月2日，以色列外长果尔达·梅厄（GOLDA MEIR）希望美国发表捍卫中东任何国家领土完整的声明，同时提出武器要求，再次被美国拒绝[8]95-97。

二十世纪五十年代，法国是以色列最重要的武器来源，但法国于六十年代改变扶持以色列的政策，转而拉拢阿拉伯国家，以色列更加需要美国的武器支持。1960年3月10日，本-古里安在与美方的会谈中指出，埃及从苏联获得的新式战斗机能毫不费力地毁灭特拉维夫，因此，以色列迫切需要防空导弹[8] 289-290。3月13日，在与美国副总统尼克松的的会谈中，本-古里安再次提出购买防空导弹的要求[8]295-296。而美国认为，尽管霍克导弹是防御性系统，也会促使苏联进一步支持埃及总统纳赛尔，加剧军备竞赛，并于8月4 日拒绝了其请求[8]358-361。由此可见，在艾森豪威尔第二任期内，尤其是约旦危机后，美以关系稍有缓和，但美国未明确为以色列提供安全保证，在售武问题上也没有更多让步。

二、转变原因：美以双方相互选择相互倚重

美國总统肯尼迪打破常规，改变前两任政府的对以政策，尤其是军售政策，向其出售霍克导弹并主动为它提供安全保证，使美以关系开始转变。此转变既与当时国际背景相关，又是美以双方相互选择、相互倚重的结果。

为获得最大利益，以色列立国之初选择在美苏竞争中保持中立。但随着冷战的加剧，以色列的中立政策破产。1953年2月，苏联驻以色列使馆被炸，苏以断交。国际局势的变化，加之以苏交恶，以色列逐渐转向“一个大国理论”，即为确保自身安全，以色列必须至少同一个大国保持特殊联系。最终，它决定紧紧依靠美国。

美国笼络阿拉伯国家的政策并不成功。早在1955年，美国致力于组建巴格达条约组织时，埃及总统纳赛尔就提出反对。他不仅阻止其他阿拉伯国家加入该条约，还积极筹建阿拉伯集体安全防卫组织，中东民族解放运动也因纳赛尔民族主义的影响发展日盛。1958年，伊拉克发生军事政变，宣布拒绝美国的军事援助，次年退出巴格达条约组织，导致该组织解散，黎巴嫩和约旦也出现动荡。与此同时，苏联打着支持民族解放运动的幌子，以经济援助和军事援助为手段向阿拉伯世界渗透，逐步控制了埃及、叙利亚、伊拉克等国。

肯尼迪上台后，逐步改变了对以政策。这除了与国际背景与现实需要相关，还深受国内犹太人的影响。1960年的总统选举中，大约80%的犹太人将选票投给了肯尼迪。犹太人的支持也是肯尼迪拿下纽约州和伊利诺伊州的重要因素。美国犹太人的政治倾向，主要表现为坚定地支持以色列。犹太领袖赫什更宣称，对美国犹太人来说，以色列不是对外政策而是国内问题[9]。这必然对肯尼迪政府的对以决策产生影响。

三、转变过程和表现：出售霍克导弹并提供安全保证

肯尼迪当选总统后，执行了更加平衡的中东政策，在承诺保证以色列国家安全方面走得更远。1962年9月26日，肯尼迪同意向以色列出售霍克导弹，并在同年年底主动为它提供安全保证，表明肯尼迪政府对以色列的政策发生重大转变。但这种转变并非一蹴而就，以色列三次求取霍克防空导弹后，肯尼迪政府才应允其要求。

肯尼迪政府时期，以色列第一次求取霍克导弹是在1961年2月16日，以色列驻美大使亚伯拉罕·哈尔曼（AVRAHAM HARMAN）会见美国国家安全事务助理麦克乔治·邦迪（MCGEOGE BUNDY）。他指出，埃及刚从苏联进口的米格-19战斗机能携带空对空导弹，以色列应对突然空袭的能力下降。因而，以色列急需霍克防空导弹防御系统。而邦迪表示，美国不愿将任何一种导弹运往中东[10]26-31。

5月30日，本-古里安在与肯尼迪的会谈中，再次求购霍克导弹。本-古里安表示，以色列与埃及之间的军事实力差距正在拉大，而摧毁以色列是纳赛尔的一贯目标。以色列急需霍克导弹自保，且这种防御性武器不具威胁性。尽管肯尼迪想与以色列建立亲密、和谐的关系，但认为霍克导弹尽管是防御性武器，其引入也会加速中东军备竞赛，从而加以拒绝[10] 134-141。

1962年5月23日，以色列国防部副部长西蒙·佩雷斯（SHIMON PERES）在与邦迪的会谈中，又一次提出求购霍克导弹。他指出，阿拉伯联合共和国拥有众多IL-28轻型轰炸机，又从苏联获得了米格-21战斗机，也许很快将获得SA-2地对空导弹。以色列处于十分危险的境地，随时可能受到埃及的攻击。因此，他请求美国为以色列提供安全保障，允许它与美国或北约建立安全联盟。实在不行，也要向以色列出售诸如霍克导弹等武器[10] 671-674。经过激烈争论，9月26日美国国务院宣布向以色列出售霍克导弹。

肯尼迪不仅作出对以售武的决定，12月27日在与以色列外长果尔达·梅厄（GOLDA MEIR）的谈话中，还公开指出美以之间存在“特殊关系”，并主动为它提供安全保证。肯尼迪指出，美国在中东同以色列所具有的特殊关系，只有同英国在一系列广泛的世界事务上的关系可以相比拟。并表示，若发生侵略以色列的事件，美国会支持以色列[11] 276-283。1963年10月2日，肯尼迪在致以色列总理列维·艾希科尔（LEVI ESHKOL）的信中再次表达，希望在中东看见一个富强、安全存在的以色列[11]720-722。肯尼迪总统亲自以“特殊”二字定义美以关系，向其出售霍克导弹，并多次向它作出安全保证，是美国政府对以色列政策的重大转变。

四、结语

以色列自建国就受到阿拉伯国家的包围，需要在武器上保持优势以保证国家安全，但杜鲁门与艾森豪威尔总统极少向以色列售武。肯尼迪一改美国政府对以色列的传统政策，尤其是军售政策，在以色列三次求取霍克防空导弹后，于1962年9月26日同意向其出售，构成美以关系的巨大转变。

冷战时期，遏制苏联是美国在中东的最大战略利益。苏联拥有与中东相邻的地理优势，美国与中东却相距甚远，阿拉伯国家又都拒绝向美国提供军事基地且相继倒向苏联。而以色列自建国就受到阿拉伯国家的包围又与苏联交恶，在外交上紧紧依靠美国。以色列的存在恰好弥补美国距中东遥远的地缘性缺陷。美以因利益相关而靠近，相互选择相互倚重，逐渐形成一种特殊关系。但肯尼迪政府时期仅是美以特殊关系形成的开端，此时期确立的美以关系经过约翰逊、尼克松和里根总统的发展，变得更加密切，并维持在一个相对稳定的水平上，直到冷战末期。

注释：

①霍克防空导弹是一种中程半主动雷达制导地对空导弹防御系统。该系统在1952年由美国陆军研制，1960年正式投入使用。这种导弹能够对目标进行精确地监测、跟踪和锁定，主要用来拦截并摧毁来袭的飞行器或导弹。

②参见ABRAHAM BEN-ZVI.John F.Kennedy and the Politics of Arms Sales to Israel[M].London：Frank Cass Publishers，2002;HERBERT M.DRUKS.John F.Kennedy and Israel[M].Westport：Praeger Security International，2005;WARREN BASS.Support any Friend：Kennedy’s Middle East and the Making of the U.S.-Israel Alliance[M].Oxford：Oxford University Press，2004.

③參见郭松.略论美以特殊关系的形成（1958-1967）[J].史学月刊，2020（4）;白玉广.美国对以色列政策及美以关系的发展（1948-1980）[D].上海：复旦大学，2003;齐明杰.肯尼迪政府时期美以关系演变进程研究（1961-1963）[D].北京：外交学院，2007.

参考文献：

[1]DAVID BEN-GURION.Israel：A Personal History[M].translated by Nechemia Meyers and Uzi Nystar.New York：Funk & Wagnalls，1971：339.

[2]李伟建，等.以色列与美国关系研究[M].北京：时事出版社，2006：43.

[3]U.S.Department of State.Foreign Relations of the United States（here after cites as FRUS），1955-1957，Volume XIV，Arab-Israeli Dispute[G].Washington：Government Printing Office，1989.

[4]ZACH LEVEY.Israel and the Western Powers，1952-1960[M].Chapel Hill and London：The University of North Carolina Press，1997：26-27.

[5]U.S.Department of State.FRUS，1955-1957，Volume XV，Arab-Israeli Dispute，January 1-July 26，1956[G].Washington：Government Printing Office，1989：589.

[6]U.S.Department of State.FRUS，1955-1957，Volume XVII，Arab-Israeli Dispute，1957[G].Washington：Government Printing Office，1990.

[7]储永正.美国对以色列军援政策的变化及其成因[J].西亚非洲，2011（2）.

[8]U.S.Department of State.FRUS，1958-1960，Volume XIII，Arab-Israeli Dispute;United Arab Republic;North Africa[G].Washington：Government Printing Office，1992.

[9]EDWARD TIVNAN.The Lobby：Jewish Political Power and American Foreign Policy[M].New York：Simon and Schuster，1987：63.

[10]U.S.Department of State.FRUS，1961-1963，Volume XVII，Near East，1961-1962[G].Washington：Government Printing Office，1994.

[11]U.S.Department of State.FRUS，1961-1963，Volume XVIII，Near East，1962-1963[G].Washington：Government Printing Office，1995.

作者简介：陈冬梅（1991—），女，汉族，河南杞县人，历史学博士，单位为浙江中医药大学马克思主义学院，研究方向为美国外交史。

（责任编辑：朱希良）