NGO参与农村居家养老服务供给策略探究——基于SWOT-AHP模型分析

□王晓亚

（河北工程大学管理工程与商学院 河北 邯郸 056038）

截至2016年底，中国60周岁及以上的人口达到23 086万人，占总人口的比例为16.7%；到2019年底，中国60岁及以上老年人口已达2.54亿人，占总人口比例为18.1%。由此可见，我国老龄化程度呈逐年加剧态势，尤其是农村人口老龄化超过了全国水平，这不仅挑战了农村传统的家庭养老、机构养老模式，还催生了农村居家养老模式[1]。

1 非政府组织参与农村居家养老服务的政策背景

农村居家养老的核心是发展居家养老服务，即为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等社会服务。2013年8月16日，国务院总理李克强在国务院常务会议上确定了深化改革，加快发展养老服务业的任务措施：在老龄化迅速发展的形势下，财政性资金应重点向农村养老服务业倾斜，并推动社会力量成为发展农村养老服务业的“主角”。

2012年7月，民政部出台的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》也为非政府组织以各种方式参与农村居家养老服务提供了政策指导。2016年国务院办公厅出台了国办发〔2016〕91号文件，要求全面放开养老服务市场，通过提供高质量的养老服务，来满足当前的养老需求。非政府组织作为发展养老服务业的第三方主导力量，在参与农村居家养老服务过程中面临哪些机遇和挑战，是值得研究的问题[2]。

2 非政府组织参与农村居家养老服务的SWOT分析

通过SWOT分析法客观描述非政府组织（NGO）参与农村居家养老服务的优势、劣势、机会和威胁，不仅可以使复杂信息清晰化、明朗化，也能促进决策者清楚地认识非政府组织参与农村居家养老服务所处的内外部环境并加以分析，从而进一步提高决策的准确性。

2.1 优势因素（Strengths）

2.1.1 整合社会资源（S1）

非政府组织在政府与市场之间起协调沟通作用，即通过优化整合不同部门间的资金、人才等社会资源，来提高农村居家养老服务的供给效率。资源整合不仅拓展了非政府组织的资金来源渠道，也为农村剩余劳动力提供了参与当地居家养老服务的就业机会。

2.1.2 增强需求表达力（S2）

非政府组织成员大部分来自民间，具有天然的“草根性”，更容易与基层群众沟通，汇集民意。非政府组织作为政府体制外制约力量的组织者，以组织的共同力量影响政府决策。这不仅改变了农民个人“原子化”状态的利益诉求困境，也保障了农民养老需求的有效传递。

2.1.3 高效率低成本服务（S3）

非政府组织的“自治性”特征说明其独立于政府，而“非营利性”特征说明其独立于市场，因此，非政府组织参与农村居家养老服务能够较好地将政府机制与市场机制结合起来，不仅克服了市场失灵和政府失灵问题，还引入了竞争机制，而这一竞争机制的引入不仅提高了农村居家养老服务的供给效率，也降低了成本[3]。

2.1.4 满足多元化需求（S4）

随着农村经济的多元化发展，农村老年人对居家养老服务的需求也呈现出多元化趋势。与政府相比，非政府组织能够在较小范围内灵活开展服务。非政府组织所追求的“按需服务”目标，不仅缓解了农村养老服务供求的结构性失衡问题，也满足了农民对养老服务的差异化需求。

2.2 劣势因素（Weaknesses）

2.2.1 人才短缺（W1）

农村居家养老服务业需要大量专业人才，但是非政府组织从业人员社会地位不高、社会保障政策缺失、待遇水平较低，致使其难以吸引高水平的专业人员。同时，由于农村的生活条件较差，城市人不愿意到农村工作和生活，而当地村民普遍存在文化程度低、技术差的问题，极大地制约了非政府组织在农村养老保障领域的发展壮大。

2.2.2 资金匮乏（W2）

在非政府组织的资金来源中，政府财政拨款有限，社会企业和个人的捐赠又具有不稳定性。尽管政策允许非政府组织在政策范围内收取一些成本、劳务等费用，但由于农民收入相对较低、贫困人口比重较大、老年人消费观念滞后等因素，决定了非政府组织在参与农村居家养老服务中会受到经济实力较差的阻碍。

2.2.3 志愿失灵（W3）

基于经济人的假设，多数人都愿意享受低成本服务而不愿意付出无偿服务，从而导致非政府组织能够提供的服务少于社会所需的最优解。非政府组织作为政府失灵、市场失灵的衍生物，也存在“志愿失灵”问题，因此不能独立完成农村居家养老服务。

2.3 机会因素（Opportunities）

2.3.1 政府的政策支持（O1）

随着社会主义市场经济的完善，全能型政府职能转变为服务型政府，这为非政府组织参与农村居家养老服务扩大了权力范围。同时，政府赋予了非政府组织在所得税、财产税、销售税和捐赠税等方面的优惠政策，为非政府组织的发展创造了良好的政策环境。

2.3.2 市场的局限性（O2）

由于市场具有营利性特征，使得市场供给的养老服务不能满足农村贫困群体的需求，即不能使有限的资源有效地配置到居家养老服务的无限需求上，导致供需的总量失衡。因此，市场失灵为非政府组织参与农村居家养老服务提供了发展契机[4]。

2.3.3 农村养老的需要（O3）

农村老年人的养老资源不容乐观。一方面，年轻劳动力大规模迁移到城市，女性劳动参与率越来越高，使农村的空巢家庭倍增，导致农村传统的家庭养老功能弱化；另一方面，农村老人的收入水平普遍低于城市老人，“未富先老”的情况在农村地区表现的尤为明显。农村养老资源匮乏为非政府组织参与农村居家养老服务提供了动力。

2.4 威胁因素（Threats）

2.4.1 政府监督评估缺位（T1）

在农村居家养老服务的供给过程中，非政府组织的公益性特征使其极易出现效率低下的情况，甚至滋生贪污腐败行为。这不仅需要政府、社会和行业的监督，还需要对非政府组织资质、诚信进行评估。然而，目前我国非政府组织的公益性产权界定不清，也没有建立起行之有效的监督与评估机制，使非政府组织供给的养老服务质量受到影响。

2.4.2 缺乏市场竞争机制（T2）

1998年国务院发布的《社会团体登记管理条例》第十三条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十一条规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，不再批准成立新的社会团体和民办非企业单位”。政府从管理角度来控制非政府组织的总量，但是由于缺乏市场竞争，导致非政府组织供给养老服务的效率较低。

2.4.3 法律法规不健全（T3）

对非政府组织的立法工作不仅滞后于民间组织的发展，而且不适应发展形势。现有的法规重于程序规定，而没有针对具体问题进行规范。到目前为止，还没有一套完整的非政府组织管理条文，法制环境致使非政府组织参与农村居家养老服务时得不到法律保障。

3 非政府组织参与农村居家养老服务的战略选择

3.1 构造判断矩阵

AHP方法使用的是1～9的比例标度，1表示两个元素同等重要；9表示A元素比B元素极端重要，反之，B的重要性是A的1/9。据此判断标准，通过对专家学者进行问卷调查，建立各级判断矩阵。具体见表1到表5。

3.2 层次排序及一致性检验

以上各级判断矩阵的最大特征值所对应的特征向量，为同一层次各要素相对重要性的排序权值，即单层次排序权值。根据各级判断矩阵，分别计算出最大特征值λmax和对应的特征向量wi。根据公式CI=计算一致性指标CI，由判断矩阵阶数n查表得RI值，根据计算一致性比率。CR＜0.1说明通过一致性检验，在单层次排序的基础上，以组内要素权重与各组权重的乘积来计算指标层各要素的总权重，CR总=0.047＜0.1说明通过一致性检验，认为层次总排序的结果具有满意的一致性，因而得出的分析结果是可取的。

表1 组群相对于目标层的判断矩阵（A）

表2 优势的判断矩阵（S）

表3 劣势的判断矩阵（W）

表4 机会的判断矩阵（O）

表5 威胁的判断矩阵（T）

3.3 构建SWOT四边形判定战略地位

AHP法为农村居家养老服务的战略选择提供了量化比较的依据，即用数学模型确定SWOT各组战略要素总权重的排序后，根据公式计算得出总优势S总=0.141 4、总劣势W总=0.090 1、总机会O总=0.037 1、总威胁T总=0.052 9，找出其在坐标系中的对应点，并分别将其标注在SWOT坐标系中相应的坐标轴上，然后依次连接构成一个四边形，见图1。

图1 SWOT四边形战略选择示意图

根据图1计算各象限三角形面积如下。

S△SAO=0.141 4×0.037 1×1/2=0.002 6

S△WAO=0.037 1×0.090 1×1/2=0.001 7

S△WAT=0.090 1×0.052 9×1/2=0.002 4

S△SAT=0.052 9×0.141 4×1/2=0.003 7

各象限三角形面积的大小顺序为：S△SAT＞S△SAO＞S△WAT＞S△WAO，因此，非政府组织参与农村居家养老服务的战略选择顺序依次为ST战略、SO战略、WT战略、WO战略。由此可见，ST战略为最优战略，属于第四象限抗争型战略区，也就是说非政府组织具有一定的优势，但是在参与农村居家养老服务过程中受到的外界威胁也不容忽视，需要在政策扶持的前提下发挥需求表达力的优势，争取外部支持。

4 非政府组织参与农村居家养老服务的路径思考

通过对非政府组织参与农村居家养老服务进行SWOT-AHP分析，得出了ST战略选择，在细分S与T各组战略要素的基础上，得出以下基本结论。

4.1 S4与T1的决策——加强NGO与政府的合作

非政府组织能以灵活的方式提供弹性服务，因此具有（S4）满足多元化居家养老服务需求的优势。为了避免（T1）政府监督缺失造成的效率损失，通过NGO与政府间的合作，使政府的监督和评估内部化。在福利多元主义理论的指导下，政府的职能可由居家养老服务的提供者转变为规范者、购买者和监督者；而非政府组织则应弥补政府撤出养老服务领域所留下的真空，以抵挡市场力量的过度膨胀，即通过强化民主参与来满足多元化养老需求。

4.2 S2与T2的决策——保证NGO的独立性

非政府组织具有（S2）增强农民养老服务需求表达力的优势，使得养老服务供给具有针对性，但仍面临（T2）缺乏市场竞争的威胁。根据竞争市场的定义“需求者和消费者都接受不受他们控制的既定价格，这样的市场才是竞争市场”，作为准公共服务的农村居家养老服务，无论是政府供给还是非政府组织供给都存在价格控制现象。只有通过市场的供求关系调节价格，才能把农村居家养老服务的生产推向市场，即引入市场竞争。因此，非政府组织运用其需求表达的优势收集需求信息，为政府供给居家养老服务提供参考，不仅提高了服务的供给效率，也解决了农村居家养老服务的供需结构性失衡问题。

4.3 S1与T3的决策——通过合作整合资源

非政府组织具有（S1）资源整合功能，但是在（T3）非政府组织缺乏法律法规约束的前提下，通过什么方式来有效整合社会资源则是重中之重。首先，与企业合作。从非政府组织与企业的互动关系来看，虽然在价值取向上存在非盈利与盈利的区别，但不影响相互沟通。非政府组织的草根性、亲民化特点是提高企业形象的有效途径，企业为了追求利润最大化，将积极参与非政府组织的养老服务活动。其次，非政府组织间合作。非政府组织间具有相同的价值取向和运营策略，具有合作基础。此外，不同的非政府组织代表着不同的利益群体，通过沟通与合作，使不同群体间的利益博弈达到均衡，并为公共政策的制定提供依据。