我国行业排污许可技术规范实施现状研究

战友 郭苏宁

（黑龙江科技大学，黑龙江哈尔滨 150000）

1 引言

当前，西方发达国家已经建立起系统、高效的排污许可证制度，形成各自的管理模式，可有效管理企业的污染减排工作，起到改善环境状况的作用，同时也极大地方便了政府和公众的监督。我国的排污许可制度开始于20世纪80年代，从前期试点到大范围推广［1］，已经运行多年，但对点源的连续排放的控制和对环境质量改善的作用一直没有充分发挥出来［2-3］。2013年，党的十八届三中全会明确指出，排污许可证制度改革是我国固定污染源环境管理的核心。2017年年底，《固定污染源排污许可分类管理名录》和《排污许可管理办法（试行）》2项规定的出台，提出了规范排污许可管理的要求［4］。为落实相关治理措施及企业主体责任，完善排污许可技术支撑体系，便于企业进行排污许可证的申请与核发工作，环保部组织制定了《排污许可证申请与核发技术规范总则》［5］。依据总则，目前已发布火电等多个行业的排污许可技术规范，正逐步覆盖到所有行业。本文介绍了我国行业排污许可证技术规范实施现状，并在梳理相关学者对行业排污许可证技术规范研究成果的基础上，指出行业排污许可管理要点及存在的问题，为完善行业排污许可技术规范体系提供参考。

2 我国行业排污许可证技术规范实施现状

为了推进排污许可证在全国的实施，2016年11月，国务院办公厅印发通知［6］，提出要在2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作［7］，进而形成综合有效、运用灵活的“一证式”管理［6］。为加快排污许可证申请的速度，生态环境部建立了全国统一的排污许可管理信息平台［6］，为排污企业在线注册和填写申请信息提供了一个便捷的途径，提高了企业申领的效率。同时，环保部门也可通过此平台对排污单位提交的申请进行审核，并对申领完成的企业进行监督管理，实现了对排污许可的全过程管理。

2.1 行业排污许可技术规范研究进展

为保障排污许可证在全国范围内有效实施，采取了先行业试点，再全国普及的方式。首先，选取污染量较大、具有典型污染物排放特征并且环境管理基础相对较好的行业［8］进行试点，以便形成可扩展和复制的行业经验［9］，为在全国范围内实行排污许可证制度奠定坚实的基础。基于此，我国先选取了火电和造纸2个行业作为试点行业［9］，以总结其中的经验。其次，生态环境部又规划了“总则＋分行业”形式的排污许可技术规范总体框架［10］，在2017—2020年分批完成行业的申请与核发技术规范，2017—2018年完成《排污许可证申请与核发技术规范 总则》以及钢铁、有色金属等14个行业的申请与核发技术规范［11］，并于2019年全面启动汽车制造行业、锅炉等22个行业的排污许可证的申请与核发［12］。为进一步清理和整治固定污染源，开展2020年的排污许可证发证登记工作，生态环境部印发通知，对于2017—2019年已完成发证工作的火电、造纸等33个行业中未申领或登记的排污单位，应于2020年4月底前完成（即清理整顿工作完成时限）；对于《固定污染源排污许可分类管理名录》（2019年版）规定的除33个行业以外的91个行业所有排污单位，应于2020年9月底基本完成许可证核发或登记［13］。

2.2 行业排污许可技术规范实施现状

截至2020年8月，我国已核发排污许可证34万多张，并已完成2020年前应发证登记的33个污染产业领域共73.8万家企业的清理整顿，建立了一份全国固定污染源清单，发证登记工作完成率达到98.1%［14］，将达到预期的100%。登记注册排污企业超过250万家，管控155.1万个废气排放口、114.8万个废水排放口［14］。并发布了75项排许可证申请与核发技术规范，初步形成了国家排污许可技术支撑体系，已基本覆盖了重点污染行业。

3 行业排污许可管理要点及实施存在的问题

3.1 许可管理要点

2017年以来，单个行业排污许可证技术规范陆续落地，具体行业排污许可管理探讨也相继出现。吕晓君等探讨了电镀行业在新排污许可证制度下的机遇与挑战，并提出有利于电镀行业可持续发展的对策建议［15-16］；鲁雪燕等介绍了火电业需注意的管理要点［17］；有些学者对于有毒有害化学品物质、海上排污许可管理也提出了建议［15，18-19］，排污许可证将逐步扩展到所有行业。本文从以下几个方面说明行业排污许可管理要点。

3.1.1 适用范围

目前的行业排污许可技术规范多为一类行业的技术规范，但同一类行业的生产工艺、设施及污染物排放标准也存在较大差别，因此要明确规范的适用范围，包括实施重点管理与简化管理的行业［20］、技术规范的适用模式［21］、产品生产工艺等［22］，有利于实现精细化管理。适用范围的确定遵循全覆盖和分类管理2个原则，即技术规范规定的相关企业要全部纳入排污许可证发放，且不同的生产设施按照已有技术规范进行分类适用，体现了排污许可技术规范的一致性和区别性［22］。明确适用范围，可以尽量避免企业在填报信息时出现管理类别、行业类别等错误，提高排污许可证核发质量。

3.1.2 排放口及排放因子

企业中的排放口主要是废水和废气排放口，且数量较多，污染物排放因子因不同的生产工艺及设施也具有很大的差别，对应的排放标准也有所区别。因此，对于排放口的管理，要突出重点，实施差异化管理［2，12］。将排放口划分为主要排放口和一般排放口，主要排放口进行精细化管理［23］，仔细核算污染物许可排放量和许可浓度，确保其符合排放标准，并且要全部安装自动监测措施；而对于一般排放口，实施简化管理，只对其许可污染物排放浓度进行规定，并且对于自动监测措施也不做强制要求［24］。因此，企业在申请排污许可证的过程中，要全面梳理所有的排放口，一方面需要确定排放口的排放标准，另一方面要确定不同排放口的污染物排放因子种类。对于所有具有排放标准的排放口和污染物排放因子，都要纳入排污许可中［24］。同时，行业也要根据生产工艺及技术的变化，适时分析产排污环节，及时调整行业排污许可管理的污染物排放因子。

3.1.3 许可排放限值

许可排放限值通常包含2种限值，即污染物许可排放浓度和许可排放量［21］，而两者的值的确定都根据有关的排放标准和进行总量控制的指标，并结合环评文件的批复要求，严格确定［24］。

（1）许可排放量

企业在核定污染物许可排放量时，应当优先核定主要污染因子，如废气中的SO2，NOX和废水中的COD、氨氮［26］，再逐步许可其他因子。对于主要排放口，需要对照技术规范的方法计算许可排放量［25］。因为一般排放口不许可排放量，企业的许可排放量就是所有主要排放口的许可排放量之和，是企业是否按证排污的凭证。目前对于有组织的排放源的许可量核算已较为成熟，但尚无无组织排放量的核算方法，其已成为很多行业的研究难点与重点。

（2）许可排放浓度

所有被纳入管制的污染物排放因子均须申请浓度许可排放［26］。许可浓度限值由其执行标准确定，混合排放则从严执行排放限值［26］。且部分行业所涉及的生产工艺较复杂，容易造成行业内排放标准执行混乱，因此要明确行业内不同生产工艺的排放标准，使其符合行业内生产设施排放标准执行的一致性和公平性原则［22］。对于没有专门的行业污染物排放标准的单位，可分别根据大气污染物综合排放标准和水污染物综合排放标准进行排放［24］。

3.1.4 许可证载明内容

许可证的载明内容主要分为3个部分。第一，排污单位的基本情况，包括单位名称、住址、地址、法人、组织机构代码、地理位置、所属行业及代码［2］。第二，许可事项，包括排放的污染物种类、排放去向、排放方式、许可限值及排污口的位置和数量［8］，还有法律法规规定的其他许可事项以及需要记载的特殊事项，比如重污染天气应对的特别要求等［8］。第三，相关管理要求，包括企业进行自我监测的方案、运行管理信息的记录及执行报告的上交情况等。

3.2 存在的问题

3.2.1 技术规范要求急需统一

因为排污许可证在核发的过程中会涉及较多的技术文件，加之不同技术规范并不是同一时间出台的，因此对于同一事项的管理，不同技术规范的要求也不尽相同［27］，如毛鹍等提出了《电镀技术规范》中一些规定欠缺［28］；史雪廷等亦指出我国铸造行业大气污染物排放标准的限值过于宽松和笼统，难以实施有效、准确的管理［29］等，因此需要统一的技术规范。

3.2.2 排污许可限值核算不准确

排污许可限值是排污许可证的关键所在，是检验排污单位是否超标排放的界限。目前我国的排污许可限值的确定依据分别是现状排放量、目标总量、环评中的污染物排放预测量以及现行的排放标准［30］。可以看出，这4种确定方法都比较笼统，会造成与企业的实际排污情况相差较大的结果，不利于实现相关区域的减排目标。

3.2.3 证后监管薄弱

目前排污许可制仍存在“重发放，轻监管”的现象［31］。一方面，许可证核发与证后监管未实现有效联动，执法部门没有过多参与到技术体系建设中，造成核发部门与执法部门之间衔接不畅、管理不力，执法机关对企业是否按照证书排污、是否实行排污许可管理要求，未及时跟踪检查；另一方面，排污许可证核发后执法管理体系欠缺，排污许可证不能全面实施有效的监管［32］。

3.2.4 企业的主体责任意识不强

作为排污许可证的执行主体，一些企业责任意识不强，不够重视。排污许可证填报质量参差不齐，不按时提交执行报告，不能按照许可规范进行台账记录和自行监测［33］，这就直接导致了排污许可证的实施质量不高。

4 结论与建议

目前，我国已发布了多个行业的排污许可技术规范，基本覆盖了重点污染源，未发放行业技术规范的行业按总则执行，形成了“总则＋分行业”的技术规范体系。建成了全国统一的排污许可管理信息平台，实现了污染源全过程［34］、信息化管控。同时，也总结出了成熟的可复制的行业管理经验，对未发放排污许可证的行业具有借鉴意义。针对目前我国行业排污许可技术规范的实施现状，提出以下几点建议。

（1）强化证后管理。我国完成固定污染源覆盖的任务重、时间短，因此排污许可证的核发质量有待查证。我国各省市已积极展开证后信息化监管模式的探索，如山东省采用信息化手段，开展按证监管新模式［33］，陕西省也在创新信息化的监管方式［35］。因此，各地可以因地制宜地创新监管模式，方便执法人员开展监管工作，保证排污许可证的实施质量。同时，对于未执行行业排污许可技术规范的，要加大处罚力度。

（2）完善排污许可证的内容。首先，纳入排污管理的污染物种类有所欠缺。我国目前只把大气和水污染物纳入了行业排污管理，而没有纳入如固体废物、噪声等其他特征污染物，不利于全面地解决环境污染问题。因此，要逐步扩大排污许可的污染物范围，实现覆盖所有特征污染物的综合许可。其次，我国仍然没有形成一套完整的排放许可限值确定方法体系，而西方国家已制定出先进的许可限值核定技术和导则，所以可以借鉴西方国家先进的技术和经验，完善我国的排污许可限值技术和标准。

（3）加快建设第三方单位。由于排污许可证申领是一项专业性较强的工作，很多企业不具备独立申领的能力，需要依靠第三方单位进行填报［31］。而我国目前缺少相关资源，因此，可以加快建设第三方单位，培养专业技术人员，也可以建立第三方单位的信息平台，让企业合理选择第三方单位合作，科学正确地进行排污许可证申领工作，避免企业走弯路，减少环保部门的工作量，提高核发效率。