解读《关于深入推进重点行业清洁生产审核工作的通知》

郭亚静，周长波，党春阁，方 刚，韩桂梅

（中国环境科学研究院，北京 100012）

清洁生产审核作为工业污染防治的重要手段，有效推动了污染防治从末端治理向全过程控制转变，是落实绿色发展方式的有效途径。为进一步加强清洁生产审核在重点行业节能减排和产业升级改造中的支撑作用，促进形成绿色发展方式，推动经济高质量发展，生态环境部和国家发改委在充分调研和研讨的基础上，制定了《关于深入推进重点行业清洁生产审核工作的通知》（环办科财〔2020〕27号）［1］（《通知》），并于2020年10月印发实施。

本文在分析《通知》出台的背景和意义的基础上，对清洁生产审核工作的顶层设计、模式创新、奖惩措施等方面进行梳理和解读，助力各地方深入理解《通知》精神，推动各项任务有效落实。

1 《通知》出台的背景及必要性

1.1 完善清洁生产审核管理体系的需要

2010年，原环境保护部发布《关于深入推进重点企业清洁生产的通知》（环发〔2010〕54号），有效促进了全国清洁生产审核工作的开展。之后，国家再未出台清洁生产审核的相关政策文件。随着2012年《中华人民共和国清洁生产促进法》（《促进法》）的修订和2016年《清洁生产审核办法》（《审核办法》）的出台，特别是国家对清洁生产管理要求的不断提高，原环发〔2010〕54号文已明显滞后，亟需国家层面完善和优化清洁生产审核推进机制，指导清洁生产工作的开展和推进［2］。

1.2 贯彻落实国家环境管理相关任务的需要

近年来，国家相关政策、规划、计划等文件对清洁生产工作提出了新的任务和要求，如：《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出“在能源、冶金、建材、有色、化工、电镀、造纸、印染、农副食品加工等行业，全面推进清洁生产改造或清洁化改造”［3］；《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出“加大清洁生产推行力度，加强全过程管理，减少污染物排放”［4］；《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》提出“以石化、化工、工业涂装、包装印刷等为重点领域，强化VOCs源头、过程、末端全流程控制”［5］等。为贯彻落实上述政策和规划要求，亟需出台清洁生产审核管理文件，以充分发挥清洁生产在各项任务中的支撑作用。

1.3 清洁生产审核制度自我完善的需要

清洁生产审核推进过程中，也暴露出很多操作层面的问题，如：审核重点不够突出，未充分服务于污染防治攻坚战的核心工作；很多地区清洁生产审核工作缺乏顶层设计，推进过程存在盲目性；清洁生产审核缺乏方法学创新，难以满足不同类型审核主体的差异化需求。还存在其他方面的问题，如：清洁生产审核的奖惩措施操作性不强，技术支撑体系不足，清洁生产审核制度与其他环境管理制度的衔接性不够等［6］。所有这些问题都制约着清洁生产审核工作的深入推进。

2 新时期深入推进清洁生产审核工作的意义

2.1 清洁生产审核是落实精准、科学、依法治污的有效手段之一

2002年《促进法》的颁布标志着我国清洁生产进入法制化的轨道。随后，国家和地方陆续出台了一系列清洁生产相关政策法规，使清洁生产审核工作有法可依、有章可循。清洁生产审核借助物质流分析等技术手段，从企业生产全过程出发，追根溯源，系统分析，全面诊断，提出有针对性、整体性和系统性的解决方案，从而实现科学治污和精准治污。同时，我国近年来一直开展清洁生产标准、审核指南、技术目录等技术体系的研发和清洁生产人才的培养，这些都有助于弥补我国工业源污染预防工作中存在的法律制度不全、行业标准缺乏、治理能力薄弱等问题，有利于提升企业环境治理的科学化和精准化水平。

2.2 清洁生产审核是巩固污染治理效果的可靠保障

在我国环保监督帮扶工作的推动下，大量企业都新建和升级了污染治理设施，取得了显著的治理成效。但这些工作主要集中在末端治理方面。随着环境标准要求的日益严格，仅靠末端治理难以实现进一步的绩效减排，污染防治工作必须从末端向全过程防控转变。清洁生产审核通过对企业生产全过程诊断，挖掘并提出源头削减和过程减排方案，不仅巩固已有污染治理成效，而且大幅减少了末端治理的负担。以河北省廊坊市家具制造业为例，该地区大部分企业采用了浓缩+催化燃烧等先进VOCs治理工艺，取得了很好的治理成效，但要实现进一步减排目标，仅依靠升级末端治理设施收效甚微，而且还会给企业造成极大的经济负担。通过在行业内开展清洁生产审核，发现企业普遍存在产污环节分散、废气收集效率低等问题。为此，清洁生产审核咨询机构提出了原辅材料替代、过程控制和污染物收集等治理方案，如采用水性涂料替代溶剂型涂料可减少50%的VOCs排放、改进集气方式可将废气收集率从60%提升至90%等，大大减少了污染物的排放，保证了末端治理设施的高效运行。清洁生产审核不仅能够帮助企业进一步实现污染减排，还能全面提升行业的清洁生产和污染防控水平。

2.3 清洁生产审核是推动工业绿色发展的重要方式之一

清洁生产审核能够有效推动企业优化生产工艺、提升技术水平、完善科学管理、提高人员素质，最大限度地提高资源利用率，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的绿色生产方式。以电解锰行业为例：该行业是典型的高物耗、高能耗、高污染行业，十几年前，该行业废水乱排、废渣乱堆，给周边环境带来严重的环境安全隐患，引起了国家高层和社会的普遍关注。为此，该行业开展了多轮次的清洁生产审核，进行了大量清洁生产技术的研发应用，单位产品的原辅材料消耗降低20%～60%，能耗降低20%，废水产生量减少95%［7］，许多企业从落后、脏乱、简陋的污染企业变成了先进、整洁、智能的生态化工厂，绿色发展水平得到了有效提升。

3 《通知》主要内容解读

3.1 充分认识清洁生产审核的重要意义

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。绿色发展解决高质量发展中的人与自然问题，是高质量发展的重要支撑、重要遵循和重要标志。清洁生产是落实绿色发展理念的基础支撑，直接决定绿色发展的成效。作为实施清洁生产实施有效途径的清洁生产审核，通过对生产和服务过程的调查、诊断，提高企业清洁生产水平、促进产业改造升级，能够为我国经济高质量发展提供基础载体和微观动力［8］。

3.2 加强顶层设计，强化清洁生产审核对污染防治攻坚战的技术支撑作用

3.2.1 聚焦污染防治攻坚战涉及的重点行业

调研发现，以往清洁生产审核推进的行业范围较广，没有充分聚焦和服务于污染防治攻坚战的核心工作。为此，《通知》紧密结合《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》、《关于构建现代环境治理体系的指导意见》、《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》等文件要求，将其中涉及的行业，包括能源、冶金、焦化、建材、有色、化工、印染、造纸、原料药、电镀、农副食品加工、工业涂装、包装印刷等，作为当前优先实施清洁生产审核的重点行业，以充分发挥清洁生产审核在污染防治攻坚战中的作用。考虑到地区经济发展不平衡等问题，在重点行业的选择方面，《通知》也提出不搞“一刀切”，各地区也可根据当地行业实际情况适当补充和调整。

3.2.2 强调清洁生产审核工作的顶层设计

《促进法》第八条要求：“县级以上地方人民政府根据国家清洁生产推行规划、有关行业专项清洁生产推行规划，按照本地区节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，确定本地区清洁生产的重点项目，制定推行清洁生产的实施规划并组织落实”。从实地调研情况看，该要求并没有得到很好的落实，很多地方清洁生产审核工作缺少顶层设计，推进过程呈现出一定程度的盲目性。为此，《通知》明确提出：各地方要制定本地区清洁生产审核实施方案，明确拟开展清洁生产审核的行业范围、阶段性目标、主要任务、保障措施及年度实施计划等，从而促进清洁生产审核更好地服务于企业节能减排和产业升级。

3.2.3 加强监督考核

为确保清洁生产审核实施方案的落实，《通知》要求各地区将清洁生产审核方案主要内容纳入本地区节能降耗、污染防治等行动计划中，并依据《促进法》第三十五条和《审核办法》第三十七条规定，提出“加大对清洁生产审核工作情况的日常监督和检查力度，开展清洁生产水平和绩效整体评估”等要求，以监督清洁生产的工作落实，保障清洁生产审核工作推进的实际成效［9］。

3.3 完善清洁生产审核方法学和技术体系，为清洁生产审核提供技术支撑

3.3.1 创新清洁生产审核方法学

传统的清洁生产审核方法学要求按照7个阶段35个步骤实施清洁生产审核，整个审核过程大约需要8个月，甚至1年时间。随着审核工作的深入推进，特别是清洁生产审核工具的不断开发和完善，为快速清洁生产审核提供了技术支撑。很多企业因为生产规模、技术水平和环境影响程度等方面的不同，也提出了差异化的审核需求。在“六保六稳”的形势下，清洁生产审核如何能够切实为企业进行诊断服务，同时又能减轻企业经济负担，针对行业、园区和产业集群的整体审核新模式也急需探索和创新。为此，《通知》提出了探索实施差别化审核模式和整体审核模式。《环境保护部推进绿色制造工程工作方案》（环办科技函〔2016〕2192号）中已提出过开展工业园区清洁生产审核试点示范的要求［10］。实地调研结果显示，我国部分省份已率先开展了相关工作，如广东省研究出台了《广东省快速清洁生产审核报告编制技术指南》、《广东省电镀工业园区清洁生产评价指标体系（试行）》等文件，天津研究出台了《工业园区清洁生产评价规范》，四川省开展了“四川省工业园区推进清洁生产审核试点示范项目”等，为其他地区探索创新清洁生产审核模式提供了借鉴［11-13］。

3.3.2 探索清洁生产审核制度与排污许可制度相衔接

排污许可制度是我国当前固定污染源监管的核心制度。清洁生产审核制度与其衔接，有利于形成合力，压实企业主体责任，有效提高清洁生产审核的效率和针对性［14］。一方面，清洁生产审核制度可支撑排污许可证科学核发。通过清洁生产审核，可全面了解排污单位的原辅材料使用情况、生产工艺、技术装备、污染物产排情况，综合评价排污单位的产污、治污水平，为许可证发放以及许可变更提供依据。另一方面，清洁生产审核制度可有效促进排污许可的规范实施与后续管理。实施清洁生产审核可以对排污单位排污许可证的执行情况进行评价，实现对污染源是否按照许可要求排污的监测与评估，提供监管排污许可实施的手段和平台。

3.3.3 鼓励地方开展清洁生产审核技术支撑体系建设

我国2019 年发布《固定污染源排污许可分类管理名录》，涉及了国民经济行业的200余个中类行业及其下属的小类行业［15］。目前国家层面现行有效的清洁生产标准有38项，清洁生产评价指标体系有45项，距离市场需求有很大的差距。此外，有些行业具有明显的区域集中度和区域特色，开展地方技术工具研究更有针对性和适用性。鉴于国家层面清洁生产审核技术支撑文件制定和出台流程较长，《通知》秉承“放管服”精神，要求各省级主管部门进一步完善清洁生产审核技术咨询服务体系，为清洁生产审核提供专业支撑。要建立清洁生产专家库，并实施动态管理，有条件的地区可根据需要制定地方清洁生产评价指标体系、技术导向目录、审核指南和案例汇编等。这些将对国家清洁生产审核技术与服务支撑体系形成有效补充，有力支撑各地区清洁生产审核工作的开展。

3.4 加强奖惩政策研究和制定，保障清洁生产审核推行效果

3.4.1 强化开展审核工作的资金保障

清洁生产审核工作经费的保障与落实是影响清洁生产审核成效的重要因素。从调研发现，很多地区存在工作经费落实难、额度低等问题，管理部门评估验收工作开展困难、企业清洁化改造积极性不高，限制了清洁生产审核工作的深入推进。为此，《通知》对《促进法》中的相关资金保障要求进行了重申和强调，以引起各级管理部门的重视。

3.4.2 强化开展审核工作的政策支持

近年来，我国环境管理制度不断创新完善，但清洁生产审核政策与改革后的环境管理制度衔接性不足，在一定程度上制约了管理部门和企业推进清洁生产审核工作的主动性。为此，在参照重污染天气重点行业绩效分级相关要求的基础上，《通知》提出，达到国际清洁生产领先水平的企业可纳入监督执法正面清单，在政府绿色采购、企业信贷融资等方面给予优先支持，以实现清洁生产审核政策与监督执法制度的有效衔接，形成制度合力，共同打好污染防治攻坚战。这些措施实际上是为了对清洁生产水平高的企业进行“加杠杆”的鼓励，扩大这些企业市场空间，降低传统产业绿色发展的风险。

3.4.3 细化对违法违规企业的处罚操作

对于违法违规企业的处罚，《促进法》仅做了原则性规定，没有明确具体的处罚操作程序和行使处罚的权力部门分工。《通知》借鉴河北、广东、四川等地的成功经验，结合近年来成熟有效的平台，提出各地区应将企业开展清洁生产审核情况纳入企业环境信用评价体系，对违反《促进法》和《审核办法》相关规定并受到处罚的企业，通过“信用中国”等渠道向社会公布，并记入信用记录，为惩戒措施的落地提供了可操作途径，同时也有利于公众参与，更好发挥公众监督作用。

3.5 推进清洁生产信息系统建设，提升管理工作现代化水平

为贯彻落实《促进法》第十条规定，推进清洁生产工作信息化建设，提升清洁生产对管理决策、公共服务水平的支撑作用，《通知》在调研部分省份清洁生产信息化工作的基础上，提出各地区应组织建立清洁生产信息系统。清洁生产信息系统能够为地方管理部门提供企业清洁生产审核、评估验收专家、清洁生产审核咨询机构和人员的信息化管理服务，提升工作效率，同时，通过大数据共享和应用，实现与其他环境管理工作息交流和衔接，更好地为管理服务。另一方面，清洁生产信息系统也能向社会提供有关清洁生产技术、可再生利用的废物供求以及清洁生产政策等方面的信息和服务，起到宣传引导、服务社会的作用。

4 结语

党的十九大报告提出到2035年基本实现生态环境根本好转美丽中国目标的总体要求。经过全国生态环保工作者的不懈奋战，污染防治攻坚战已取得良好成效，但生态环境改善从量变到质变的拐点还没有到来，需要在“十四五”继续努力。深入落实《通知》任务要求，强化清洁生产审核推行的顶层设计，加大政策支持力度，做好与相关环境管理制度的有效衔接，充分发挥清洁生产审核在重点行业节能减排和产业升级改造中的支撑作用，才能助力打赢“十四五”升级版污染防治攻坚战。