城镇化背景下农民养老保障问题研究

陈乔

（烟台大学经济管理学院，山东烟台264005）

1 城镇化概述

1.1 城镇化概念

城镇化，是指非城镇人口逐渐转化为城镇人口的过程。社会发展使以农业为主的传统型社会向以工业和服务业等非农产业为主的现代城市型社会转变。城镇化有利于城乡二元结构的消除，但生产要素流向城镇对农村发展有所限制，尤其是对农村养老问题的解决产生了制约作用。

1.2 城镇化对农民养老的影响

1.2.1 农村劳动力外出打工。随着城镇化进程的不断加深，家庭养老保障在农村养老体系中的作用逐渐弱化。这主要是因为农民在城镇化进程中失去了自己赖以生存的土地，产生了劳动力过剩现象，农村中年轻人外出打工，老人留守。外出子女大部分会给予老人一定的经济支持，但家中老人的生活得不到照顾、精神得不到慰藉，没有很好地保障留守老人的养老质量。

1.2.2 家庭内部利益结构变化。农村中老人在城镇化进程中成为失地农民，因为其年龄偏大，从事除农业生产以外的产业能力偏弱，失去了经济作用，在农村的社会地位降低，变成了“无用”的弱势群体［1］。

1.2.3 孝道观念淡化。传统观念的固定思维使得我国一直以家庭养老为主要养老模式。1978年改革开放以来，年轻一代前往城市务工赚钱和实现个人价值，家庭养老的固定观念有所淡化，社会新闻频繁曝出在家庭养老过程中歧老、虐老的事件，老人基本生活权益得不到保障。

2 城镇化背景下农村养老保障现状

2.1 老龄化现状

人口老龄化是社会人口年龄结构中老年人口在总人口中所占比例不断上升的过程。国际规定，人口老龄化是60岁以上老年人口与总人口的比例超过10%或者65岁以上老年人口与总人口的比例超过7%。而我国早在1999年进入了老龄化社会。

数据统计显示，2016年我国65岁及以上人口为15 003万，近10年65岁及以上人口逐年增加；截至2016年年底，我国60岁及以上老年人口超过2.3亿，占总人口的16.7%；65岁及以上老年人口超过1.5亿，占总人口的10.8%（见图1和图2）。人口红利逐步减少，说明人口老龄化即将达到峰值，青壮年劳动力资源数量下降，医疗成本上升，给社会带来多方面的挑战。

2.2 城镇化背景下农村养老保障现状

2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，全国各个省市县乡开始新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点工作，由个人缴费、集体补助、政府补贴，其具有的特点为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。缴费方式更规范，缴费档次和年限较规范且有弹性；待遇计算更科学，采取基础养老金和个人账户养老金相结合的计算方式，并建立了增长机制；记账方式更灵活，在建立个人账户的同时，还建立了统筹账户，实行统筹账户与个人账户相结合；基金管理层次更高，设立了基金财政专户，实行收支两条线管理，个人账户实行省级管理，确保了基金安全运行。我国逐渐将农村社会养老保险与城镇社会养老保险从“差异化”推向“一体化”。

3 城镇化背景下农村养老保障问题的成因

3.1 老年农民经济基础薄弱

在我国城镇化进程中，农民土地被征用，年轻劳动力流向城市，虽然农村区域的居民财产收入有所增加，但是因为需要承担房屋、医疗、教育的支出，同时受到通货膨胀的影响，农村居民收入明增实降，导致农民经济基础薄弱。

3.2 家庭养老模式不稳固

家庭养老在我国养老模式中依旧占据重要地位，但家庭养老结构发生变化、青年人流向城市、老年人疾病负担加重、家庭思想观念变化和生活成本增加使家庭养老模式不稳固。

3.3 社会养老保障制度不健全

新型农村社会养老保险的实施在一定程度上解决了农村养老困境，但是其依旧存在一定的问题。第一，没有相应的法律监管养老保险制度的实施，养老保险实施过程中的监管力度不够。第二，激励作用不够。就农民养老金的发放标准而言，政府是根据老年人口数进行补贴的，这影响了农民缴纳保险金的热情，导致参保比重较低。第三，政府给予农民集体的补贴较少。获得补贴的农民群体主要包括入城农民工、留乡农民，其集体补贴资金无法保证基本生活，降低了参保率。

4 国外养老保险制度经验借鉴

4.1 国外农村社会养老保障制度

4.1.1 英国国家福利型农村社会养老保险制度。随着《国民保险法案》的发布实施，政府、国民有机融合的社会养老保险制度的法律地位确立。英国将老年人的养老制度分出层次，对于根据职业划分的养老保险制度不含低收入群体做了补充，保障了低收入群体尤其是老年人的生活质量。很多英国农民被雇佣在农业生产活动中，他们不仅享受了国家养老金的保障，而且加入了雇主所建立的养老金计划，可以使农民在晚年享受到国家发放的社会养老金，而且可以得到雇主建立的养老金计划中的养老保障。

4.1.2 智利强制储蓄型农村社会养老保险制度。智利的强制储蓄型养老保险制度开始于19世纪中叶，《养老保障法》需要投保人以月收入的10%作为养老保障资金，资金运营公司可以将投保人的养老保障资金进行增值，退休后可以领取到的养老金是由养老保障资金总数决定的。因为完全积累的养老保险制度缺少横向的再分配机制，对于没有投保的工资低的老年农民政府会给予定期的定额补贴。

4.2 国外成功养老经验的启示

4.2.1 坚持公民权利平等理念。在制度设计过程中，要维护每一个公民的权利，尽力保障全体老年群体的生活权益得到保障。英国在20世纪末期因为减少了政府支出的养老金制度，而产生了贫困人口比例上升的负面影响，使得政府立即做出调整，通过与个人收入挂钩的累进缴费形式，保障了低收入群体尤其是老年人的生活质量；对于没有投保的工资低的老年农民，智利政府会给予定期的定额补贴，维护了公民权利平等。

4.2.2 完善养老保险法律体系。法律是农民社会养老保障体系建立与实施的前提、基础，有利于确保农民的各项权益得以实现。英国发布了《国民保险法案》等，为英国社会养老制度的确立打下了坚实基础；智利发布了《养老保障法》，形成较完善的养老保障体系，有利于维护被雇佣农民的合法权益。

4.2.3 资金管理运作科学有效。在农村社会养老保险制度运行中，只有让保险资金能保值增值，才能使参保人员年老时生活有保障。英国农民养老保障资金全部购买政府债券，成立资金运行的监督管理部门来保障养老保险资金的收益性；智利政府将权力授予基金投资公司，完成养老资金的征收、发放及管理工作，并且建立了公共机构监管局监管基金投资公司资金的运营是否合法合规。

5 解决城镇化背景下农民养老保障问题的对策

5.1 以乡村振兴战略推动农民增收

2018年政府工作报告中要求政府着力实施乡村振兴战略，健全城乡一体化融合发展体制机制。一是加强职业培训。农民群体受教育层次低，没有掌握其他产业的专业技能，适应能力弱，参加职业培训有助于农民更好地适应初级专业技能岗位［2］。二是要给农民提供合适的就业岗位，加强城乡一体化建设，完善农村基础设施。

5.2 健全农民社会养老保险制度

5.2.1 健全农民社会养老保险法律体系。第一，通过立法规定养老保险制度的实施程序和方式，对于相关执行人员、机构和部门不合乎法律规定的行为给予处罚，以法律为准绳让不法分子悬崖勒马。第二，法律对于居民养老保险和其他形式养老保险之间的转接条件及程序应做出明确规定，避免养老资金的多次配置［3］。第三，需要将养老保险可能发生的纠纷的适用调解与适用简易程序以法律条文形式进行规定，在保证公平正义的同时更高效地解决问题。

5.2.2 政府加大对农民养老的补贴力度。政府需要扩大农民养老补贴范围，并对每个补贴层次增加补贴金额，既能减轻个人缴费压力，又可以激励农民积极缴费，并降低政府征收养老金的难度。

5.2.3 提升养老资金保值增值能力。提升养老资金保值增值能力是需要在保障国家养老金资金安全性之上获取更高的收益。第一，国家养老金流动性强，其资金的累积作用弱，国家养老保险资金管理部门可以买入短期债券或者存入银行，赚取短期利润。第二，养老金缴费期限长，时间跨度大，应将资金交由专业的投资机构进行投资，多渠道运营养老金资金，分散风险，提高收益［4］。

5.2.4 构建科学的管理与监督系统。建立专门的养老资金管理和监督机构，健全多层级农民养老保险经办机构，提高农民养老保险服务水平，以此来保证农民社会养老保险制度顺利实施。

5.3 孝道观念助力农民养老

通过宣传标语、田间广播和座谈会，开展评选“优秀儿女”“模范家庭”等活动，加强孝道观念宣传教育，深化孝道观念，对于满足农村老年人经济需求和慰藉老年人精神作用重大。