创新监管模式 提升服务效能

文｜车黎刚

在产业数字化变革的大趋势下，《中国建筑业信息化发展报告 (2020)》全面、客观、系统地分析和阐述了我国建筑行业应用数字化技术进行行业监管与服务的现状和发展趋势。从 《报告》中可以看到，建筑业行业监管与服务的数字化是推动行业监管向行业治理转变的驱动力。建筑业行业监管与服务全过程、多环节的数字化和智能化技术应用，必将提升市场整体运行效率和政府的决策水平，加速建筑业改革创新，推动建筑业转型升级，但在数据驱动行业治理升级的过程中，也面临各种挑战：

一是弄虚作假的情况。工程建设中部分建设单位并不依照工程建设程序办事，招标阶段弄虚作假，要求施工单位奠定“阴阳合同”；部分建筑企业采取不正当方式承揽工程，或依托“挂靠”方式，层层转包，拒不履行合同。这些行为存在一定隐蔽性，监管部门虽然知道其中存在问题，但无法抓到证据进而处罚相关单位。

二是监管体制落后。建筑市场监管力量不足，普遍存在人员、经费不足的问题；监管方式较为落后，依旧存在重事前审批轻过程监管的情况。未采取现代化技术，不能做到及时采集相关信息 ；政府投资工程建设组织实施方式不到位，尚未形成完整的管理机制。

三是社会依赖过重。社会过多依赖工程质量安全监督核验，客观上把工程质量安全监督机构视为工程质量的责任者。政府建筑市场监督机构变相成为工程质量的责任者，而直接参加工程建设的各方责任主体，反而“袖手旁观”，进而颠倒了市场经济活动中产品的制造者以产品直接负责的规律，而质量安全监督机构的行为是政府授权的，质量安全监督是政府管理行为的延伸，政府同样也成为工程质量的责任者。客观上造成了从微观管理向宏观管理、从直接管理向间接管理转变的政府管理体制改革与现行三部到位等级核定的工程质量安全监督运行方式的矛盾与不和谐。单一的实物质量安全监督，无法实现质量安全监督机构对工程建设参与各方质量行为的全面监控。

建筑市场监管与服务数字化转型势在必行

建筑市场监管与服务数字化转型已成为建筑产业变革的主旋律，数字化转型已经不是可选项，而是产业发展的唯一出路。

当前，我国经济正处于"增长速度换挡期，结构调整阵痛期，前期刺激政策消化期"的"三期叠加阶段"的"新常态"。经济放缓倒逼建筑业不断调整和转型，生产方式正在变革，新型建筑工业化逐步兴起，建筑业产业结构将加快优化升级；受劳动力、资源、环境等成本上升影响，依赖低要素成本驱动的发展方式已难以为继，技术创新将是建筑业发展的动力，建筑业已逐步开始从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。因此，随着建筑业数字化转型不断推进，相配套的建筑市场监管与服务数字化转型也是势在必行。

随着“互联网+”以及“大数据”概念的深入人心，建筑市场监管与服务数字化转型已迫在眉睫，利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与建筑市场监管与服务进行深度融合，创造新的发展生态。即充分发挥互联网在社会资源配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于建筑市场监管与服务之中，又大大提升政府部门的创新力和生产力。

为了保证政府监督的有效性和权威性，提高监督队伍的素质和监督工作水平。建筑市场监督机构除了必须加强质量管理、质量控制的学习，提高监督队伍的业务素质。还应不断完善质量监督手段，利用先进的技术加强建筑市场监督与服务的信息化建设，促进建筑市场监管与服务数字化转型。

通过对安全数据的全量采集和灵活组合，构建不同分析模型，从微观和宏观两个层面，为一线工作人员和领导提供监督管理与分析决策支撑。

场景一：通过对整改、停工、不合格报告以及事故分析报告等各类问题的结果数据进行组合分析，可以有效判断问题发生的原因（是现场施工专业人员安全意识不够，还是法律意识淡薄，或者技能水平不过关，还是未按现场规章进行操作而导致安全事故的发生？），进而相关住建主管部门可以更加有针对性的组织开展建筑施工企业安管人员或者其他专业人员的培训考核工作，就和学校复习刷题一样，对薄弱项强化学习、强化训练、强化教育、精准考核，“以人为本”向安全管理满分靠拢（因为安全管理的核心在于人）。

场景二：上面提到的数据，再加上项目分布数据、巡查人员数量和定位信息（含监理）、企业数据信息、时间轴等数据进行二次组合分析，可以有效分析出在哪个时间段、容易发生什么样的安全问题（事故类别），哪个类型的企业容易发生问题（具体到某个企业），并且可预测未来一段时间内问题的数量。从而让主管部门更加精准的将有限人力，在某个重要时间段，投入到重点关注的工地上，尤其是在当下地方工地数量往往两三百个，安全巡管人员仅个位数的情况下，实现有限的资源下，管好更多项目。同时一旦发生重要安全问题预警，可以通过人员定位信息数据，安排安全事项重要程度优先级，快速调配人员赶赴现场处置，甚至可以联动现场监理人员进行安全问题的快速应对处置。

把握机遇 迎接挑战

在国家深度推进建筑业“放管服”改革的大背景下，对于行业监管与服务部门而言，数字化应用将为建设行业主管单位带来诸多影响。

一是治理理念转变。将从监管源头打破原有监管壁垒，推动政企互动方式创新，推动行业监管与服务实现从立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、安全生产到竣工验收全过程、全参与方的数字化监管覆盖，推动实现监管标准互通、处理结果互认、违法线索互联、部门区域及中央地方多方网络协同，促进行业共生合作，推动行业治理理念从“单向监管”向“共生治理”转变。

二是监管机制完善。随着建筑业市场主体数据信息的丰富以及云计算、大数据、5G、人工智能等新型基础设施建设的推进，为监管流程再造和治理机制的完善创造了有利条件和扎实基础，为构建基于数据驱动的新型行业监管体系提供有效支撑，建筑产业将形成政府权力运行与行业自治相结合的全新治理机制，开放、扁平化的治理结构。在深化“放管服”改革的大背景下，数字化行业监管体系的建立将促进监管机制从“被动受理”向“主动服务”升级，从“经验决策”向“数据驱动”发展。

三是监管与服务能力提升。一是提升监管效率和行政执行力，通过应用物联网设备、互联网交易平台采集施工现场及交易数据，运用大数据分析技术形成监管依据，将“现场”执法检查的结果实时反馈给“市场”监管和“交易”监管，完善“市场”管理，构建“市场+现场”两场闭合联动机制，静态市场信息转变为动态过程信息，打破线上传递数据与线下实际情况不一致的监管现状，强化市场与现场的实时管理，达到“零时间决策、零距离指挥”的监管效果。二是提升决策水平和协调能力，用数据驱动工程标准应用分析、工程标准实施反馈、工程标准更新决策以及用数据驱动工程争议追溯、工程调解论证、工程事故调查等行业协调能力。三是推进监管模式创新，行业监管部门的各类监管系统及服务系统将走向一体化、平台化、网络化，促进实现规范化、精准化、智能化的行业监管模式创新，提升基于大数据的行业治理水平和服务能力。

2021年是实施“十四五”规划的开局之年，也是现代化建设进程中具有特殊重要性的一年。回顾过去，展望未来。十四五期间，行业监管与服务数字化应用的发展方向将有以下几个特点：

业务流程持续优化

业务流程优化与信息系统相辅相成。业务流程优化通常有两方面的动力。一方面是对业务的持续改进，即在实践过程中，对数字化业务模式有了更进一步的认识，特别是在其中积累经验和教训，在此基础上提出业务流程优化需求，例如，在实践的基础上相关参与方对工程项目审批流程提出优化需求；另一方面是各种变化，包括监管政策和方法的变化、外界环境的变化等，例如，工程全过程咨询的提出，必然对行业监管和服务提出新需求，也就需要对业务流程进行相应的改变以及优化。

信息系统的集成化

实现信息系统集成化的一个较为现实可行的途径是，开发一个平台系统，用于集成现有的各业务板块已有的系统。一方面，各业务板块的信息系统可以通过该平台系统进行数据共享，从而解决“信息孤岛”问题；另一方面，该平台系统也可以用于抽取各业务板块信息系统中的数据，形成统合的大数据，方便数据资源的利用，即大数据分析。实现这一点需要克服的困难是，需要首先建立覆盖全部业务板块的统一数据模型，然后利用它从各业务板块信息系统中提取数据保存在平台系统中，并提供给其他各业务板块信息系统进行数据共享。

信息系统的智能化

实现建筑业行业监管与服务信息系统的智能化不仅需要以相关研究为基础，还需要以满足某些要求为前提。例如，为了实现基于BIM 技术对施工图进行自动审查，不仅需要用于施工图审查的信息系统中包含这样的功能，同时还需要设计单位按一定的内容和格式标准以BIM 模型的形式提交设计成果。在我国已经有个别的商业房地产公司在这方面做了大量工作。他们建立了相关BIM 模型标准，并提供了BIM 建模、BIM 模型审查工具，并要求BIM 模型和施工图必须一致，从而为基于BIM 的施工图审查奠定基础。对于建筑业而言，这是发展方向，但为了实现它，还需要做很多工作，包括形成配套的标准、制度、工具，这些配套应该考虑更多的问题，例如，出于公平，不能规定BIM 建模必须使用哪个厂商的哪个版本的软件，而如果是在某个地产商的范围内，这种规定却是可行的。

与企业信息系统的无缝对接

为了实现与企业系统的无缝对接，关键需要注意两点：一是进行系统开发时，仅开发自用的功能，企业需要的功能让企业自己去开发，不要越俎代庖地在系统中开发企业经营和生产所需的功能。一方面可能开发出的功能不能满足企业的应用需求，因为企业的需求千变万化，另一方面企业往往不得不用，导致企业负担的增加或企业的消极应付。二是针对需要的企业输入或提供的数据留有方便的接口，对于简单的数据，允许企业直接输入，而对于复杂的数据，为企业提供导入接口，允许企业从企业自有信息系统导出后再导入到行业监管与服务部门的系统中，这样就可以杜绝数据的重复录入，从而既可以提高工作效率，也可以减少数据录入错误。

大力采用新兴信息技术

新技术从提出应用到实际应用往往需要经历一个周期，而在这个周期内需要进行充分的研究和试用，才能成功应用。所以，为了在建筑行业监管与服务数字化过程中采用新技术，或者需要与在新技术应用研究方面取得成功的单位合作，或者需要投入人力物力自己开展应用研究，在获得成功的研究成果后，再应用到信息系统中。