奋力推进煤矿安全治理体系和治理能力现代化为全面建成小康社会创造良好安全环境

黄玉治

今年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，做好煤矿安全生产工作意义重大。煤矿安全生产工作总体要求是：

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照应急管理部统筹安排，坚持生命至上、安全第一，坚持全面从严治党和监管监察业务“一起抓”，以防范化解重大风险为“先手棋”，以遏制重特大事故为“牛鼻子”，以打非治违为着力点，以煤矿“一通三防”全覆盖监察和“学法规、抓落实、强管理”活动为抓手，标本兼治、攻坚克难，扎实推进煤矿安全治理体系和治理能力现代化，力争实现煤矿事故总量、较大以上事故和百万吨死亡率“三个下降”，全面完成煤矿安全生产“十三五”目标任务，为夺取全面建成小康社会伟大胜利创造良好安全环境。

围绕上述思路，今年要重点做好以下六个方面工作：

01 FIRST

坚持安全发展，推动习近平总书记关于应急管理、安全生产和防范化解风险重要论述落地见效

党的十八大以来，习近平总书记对应急管理、安全生产和防范化解风险作出了一系列重要论述，系统回答了如何认识安全生产工作、如何做好安全生产工作等重大理论和现实问题，为我们做好工作指明了方向、提供了遵循。我们要从以下三个方面抓好贯彻落实。

一要坚持用习近平总书记重要论述指导煤矿安全生产工作。要强化使命担当，向习近平总书记看齐，怀着对人民群众真挚的情怀，自觉把煤矿安全生产放在全面建成小康社会的大局中来谋划、来推进，做到守土有责、守土负责、守土尽责，不断增强煤矿工人的获得感、幸福感、安全感。要强化红线意识，正确处理好安全与发展、安全与生产、安全与效益的关系，做到不安全不审批、不安全不许可、不安全不准生产，坚决守住安全底线。要强化对标对表，对标总书记关于煤矿安全重要指示精神，特别是对辽宁万达煤矿“10·18”事故和山东龙郓煤矿“10·20”事故重要批示精神，自觉查缺补漏，逐项整改销号。要举一反三落实总书记关于其他行业领域安全生产重要批示精神，特别是对江苏响水“3·21”事故重要批示精神，从认识、态度、作风、能力等方面找差距、抓落实、补短板。

国家局将建立督办问责机制，通过巡视考核、综合督查、联系指导、第三方评估等方式，推动习近平总书记重要指示批示精神和中央决策部署落实到基层、落实到一线。

二要强化煤矿安全风险意识。各地、各有关部门和煤矿企业要树立“看不到风险、想不到风险就是最大风险”的理念，用大概率思维应对小概率事件，宁肯信其有不可信其无，宁防十次空不放一次松，牢牢守住不发生重大安全风险的底线。要严防“黑天鹅”风险，特别是一些低瓦斯矿井，思想上要重视，管理上要严格，措施上要落实，基础上要夯实，着力解决想不到、管不到、看不到的问题。要严防“灰犀牛”风险，特别是一些灾害严重矿井，决不能疲沓厌战、讳疾忌医、弄虚作假，该鉴定的必须鉴定、该“戴帽”的必须“戴帽”，尊重客观规律，弘扬科学精神和实事求是的作风，坚决驯服“灰犀牛”问题。

三要提升煤矿应急救援水平。要健全事故响应机制，建立地方应急部门牵头，监管、气象、煤监等部门参与的应急响应机制，提升预警信息发布的时效性和精准性，遇到暴雨等极端情况，必须及时组织撤人。发生事故后，要按规定及时如实上报，不能贻误最佳救援时机。要推进救援装备建设，确保水管、通讯线路、压风管三条生命线畅通可靠，大力发展适合井下作业的各类设备装置，严防救护装备带病使用、超期服役。要加强应急能力建设，定期组织应急演练，提升从业人员自救互救能力，赋予井下班组长、调度员等紧急情况撤人权力，一旦发现事故征兆，第一时间组织人员按照避灾路线安全撤离。

02SECOND

坚持系统治理，健全煤矿安全生产责任体系

我们要学习贯彻习近平总书记的系统思维方法，从以下三个方面织密织牢煤矿安全生产责任网。

一要强化煤矿企业主体责任落实。要健全落实安全生产责任制。国家局将出台煤矿企业落实主体责任指导意见，督促企业落实安全生产法定职责，实施“零死亡”目标管理。监管监察部门要紧盯“关键少数”，建立事故隐患责任倒查常态化机制，发现上级企业违规向煤矿下达超能力生产经营指标的，要按规定严肃问责追责。要推行安全生产扁平化管理。集团公司要加强对下属企业和煤矿的安全监管，国有企业特别是中央企业和跨区域办矿企业，要减少管理层级，着重解决责任层层递减、虚化弱化的问题。要推行安全生产承诺制度。国家局将把煤矿企业安全生产承诺纳入安全生产标准化管理体系，煤矿企业主要负责人既要承诺目标任务、又要承诺保障措施，既要向内部职工承诺、又要向社会公众承诺，既要对实现承诺的予以奖励、又要对未实现承诺的予以惩罚。要完善安全生产诚信体系。监管监察部门要建立信用监管机制，对守信的企业和个人，要适当减少检查次数，并在安全改造、标准化创建等方面给予政策支持；对失信的企业和个人，不仅要依法严厉处理处罚，还要实施联合惩戒，纳入“黑名单”管理。要健全安全生产举报制度。广泛发动群众特别是企业内部职工及家属举报重大隐患和违法行为，对举报有功人员予以重奖和严格保护。国家局将制定出台有关举报奖励办法。

二要强化部门监管监察责任。要健全监管监察联合协作机制，实现违法线索互联、工作信息互通、处理结果互认，协商解决安全生产重大问题，及时向地方党委政府报告，不能只报喜不报忧。要明确属地监管主体，尚未明确每一处煤矿日常监管主体的地区，要按规定尽快明确；中央煤矿企业的安全监管不得下放到县级及以下部门，其他国有企业的监管也要防止责任层层甩锅。要健全落实煤矿重大隐患挂牌督办制度，明确重大隐患整改的责任人和整改时间，跟踪问效、一盯到底。要落实领导干部联系指导制度，明确联系指导的范围和职责，发现重大问题，要立即下达督办函或监察意见书，必要时抄报地方党政主要负责人；省级监管监察部门领导班子成员联系指导情况，要每季度上报国家局。

三要强化地方党委政府领导责任。要贯彻落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，加强地方党委政府对煤矿安全生产工作的组织领导，强化红线意识，担负起“促一方发展，保一方平安”的政治责任。要着力解决监管弱化问题，按照“三个必须”的要求落实各有关部门的煤矿安全监管责任，并用法规和“三定”予以固化；编制监管监察能力建设“十四五”规划，从人员、装备、技术、经费等方面予以保障；加强煤矿安全监管队伍建设，采取增加事业编制、建立执法队伍等方式，把专业人员配齐、监管力量配足；通过聘请行业专家、委托中介服务等方式，为监管执法提供支持。要健全完善煤矿安全生产约谈制度，对事故多发、重大风险隐患整治不力的，要按规定对下级政府及有关单位进行约谈；对突出问题不整改的，要公开曝光，接受社会监督。

03 THIRD

坚持源头治理，建立完善安全预防控制体系

主要从以下四个方面入手，着力构建安全预防控制体系，实现关口前移、防患于未然。

一要完善风险隐患双重预防机制。煤矿风险分级管控和隐患排查治理已经纳入安全生产标准化管理体系，重点是增强矿长、总工程师等管理技术人员和班组长的风险意识，实施重大风险管控，防范重特大事故。煤矿企业要完善风险辨识管控机制，开展重大风险辨识、评估、管控、公示等工作，既要防范采掘失调、“小马拉大车”等重大风险，又要防范石门揭煤、密闭启封等关键环节带来的风险，还要防范新技术、新装备、新材料带来的风险，逐步实现风险全员、全过程、全方位管理；要健全完善隐患自查自改闭环管理机制，借鉴河南“告知式”执法的做法，鼓励引导企业增强隐患排查治理的主动性，做到隐患整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”。监管监察部门要建立重大安全风险预警信息发布制度，借鉴河北的做法，完善重大风险清单，实施重大风险定期分析研判和公示、预警信息会商及分级发布制度。

二要推进重大灾害超前治理。要开展“一通三防”全覆盖专项监察。今年上半年，煤监机构要会同监管部门对全国所有正常生产建设矿井开展“一通三防”专项监察。对煤与瓦斯突出矿井、高瓦斯矿井、瓦斯超限频繁和近两年发生过瓦斯事故的低瓦斯矿井，要优先开展专项监察；对“两节”“两会”期间停产停工的，复产复工后要及时纳入专项监察范围内。典型违法违规行为、重大事故隐患以及共性问题，要向地方党委和政府进行通报或报告，省级煤监局要每月向国家局报送纳入“黑名单”、曝光等典型案例。特别是在瓦斯治理上，要坚持“以区域治理为先导、瓦斯预抽为基础、控制火源为关键”的瓦斯治理思路，实施瓦斯“零超限”、煤层“零突出”目标管理，做到先抽后建、先抽后掘、先抽后采、预抽达标，实现由措施防治向工程治理转变、由被动排放向主动抽采转变、由局部治理向区域治理转变。要开展水害区域性排查和超前防治。各有关部门要会同煤矿企业，通过走访、查找资料、补充勘探等形式，对老空水开展全覆盖排查，特别是兼并重组煤矿要查明矿井及周边老空积水等情况，推行老空水防治“四步工作法”，把“三专两探一撤”措施落实到位；要推广河北冀中能源三维地震精细勘探、微震监测预警等技术，查清承压水、顶板水等各类水患，落实水患区域“四线”管理。要开展典型冲击地压矿井示范会诊检查。加强《防治煤矿冲击地压细则》宣贯落实，做到培训全覆盖；要聘请专家开展示范会诊检查，提高冲击倾向性鉴定和冲击危险性评价的科学性，提升冲击地压监测预警能力，落实“三限三强”等防冲措施。

同时，还要防范罐笼坠罐、斜井人车跑车和溜煤眼等事故，防范皮带、电缆等着火。要汲取山东梁宝寺煤矿“11·19”火灾事故教训，对高分子充填材料使用情况集中清理，严格安全论证、检验和鉴定。国家安标中心要加大对取得矿用安全标志产品的抽查力度，推行产品召回和责任追溯制度，严防假冒伪劣产品入井。

三要协调推动落后产能淘汰退出。重点抓好30万吨/年以下煤矿分类处置，该退出的要坚决退出，不能踩着政策底线走，不能搞低水平重复建设，严禁对列入退出计划的煤矿违规设置“回撤期”。监管监察部门要积极推动，严格安全标准，不具备安全生产条件的煤矿必须停下来，倒逼落后产能淘汰退出。

四要严格煤矿安全准入和产能核增。对采深超千米等4类建设项目停止审核，严格安全准入门槛。严格安全生产许可条件审查，对不具备安全生产条件的煤矿，要依法暂扣或吊销许可证；许可证到期不申请延期的，要依法注销。要规范产能核定工作，新增产能必须实施产能置换，实现机械化开采。对不合规的产能核定要再清理、再纠正，对灾害严重矿井做到只减不增；对通过增加采煤工作面个数的，不予核增产能；对实施机械化改造扩能的予以认可，支持优质产能释放，坚决防止违规核增、盲目扩能。

04 FOURTH

坚持依法治理，健全煤矿安全法治体系

习近平总书记强调，必须强化依法治理，加快安全生产相关法律法规制定修订，加强安全生产监管执法，着力提高安全生产法治化水平。我们要抓好贯彻落实，在以下四个方面下功夫。

一要不断完善法规标准，在宣贯上下功夫。国家局将重点推动矿山安全法、煤矿安全条例、煤炭法等法律法规的制定修订，起草《煤矿防灭火细则》《防治煤矿顶板事故细则》，制定《煤矿标准化管理办法》及实施细则等。各地要认真评估煤矿安全生产“十三五”规划实施情况，谋划编制煤矿安全生产“十四五”规划目标和任务。今年要在全国煤矿企业组织开展“学法规、抓落实、强管理”活动，会后国家局将下发通知专门部署，煤矿企业要以“一规程三细则”和新修订的标准化管理体系为重点，全面对标对表、自查自纠，不断强化法律标准执行力；监管监察部门要对活动开展不认真、自查自纠走过场的，严肃追责问责，下调煤矿监管监察分类等级，增加检查频次，列入重点监管对象，问题严重的要纳入“黑名单”管理，实施联合惩戒。

二要坚持严格规范精准执法，在打非治违上下功夫。

——在严格执法上，要按照国务院安委会部署要求开展好集中整治，核心是打非治违，10个方面打非治违内容要贯穿全年执法工作。国家局已派出6个督导工作组，对重点地区和企业进行为期10个月的督导检查。各地也要对不放心的、事故多发的地区和企业开展督导检查，派出工作组“开小灶”，切实解决突出问题。

——在规范执法上，要科学编制执法计划，制定出台统一规范的监管执法文书样式。要落实行政执法公示、全过程记录和重大执法决定法制审核“三项制度”，将执法信息逐步纳入国家一体化政务服务平台，做到行政执法职责、依据、程序、结果公开。要强化执法分析和监督考核，健全国家局每季度、省局每月、分局每周的执法分析工作机制；国家局将组织省局开展执法规范化互查互检，对省局进行监察执法量化评价，评价结果将作为年度工作目标考核依据，省局也要对分局进行执法量化评价。

——在精准执法上，要实施分类监管监察，落实好煤矿分类监管监察工作指导意见，结合辖区实际，及时调整煤矿分类情况，增加对风险大、灾害重、基础差等煤矿的检查频次，做到分析研判风险“一矿一册”，精准执法“一矿一策”。既要防止以停代改、以罚代改，又要防止一些地方以优化营商环境为名，放松安全监管。要开展靶向异地执法，我们将统筹协调，精准开展异地执法。

三要加快信息化建设，在提高远程监管监察上下功夫。信息化工作很重要，监管监察部门“一把手”要带头抓、亲自用，以用促建。要加快推进煤矿安全风险监测预警系统建设，年底前所有正常生产建设煤矿的安全监控系统、人员位置监测系统、工业视频监测系统和重点省份的冲击地压、水害监测数据，都要接入省级监管监察部门的安全风险监测预警系统。要建设完善煤矿安全监察监管及政务管理系统，为国家一体化政务服务、“互联网+监管”、应急管理部“两项建设”等系统自动推送相关数据，实现监察监管数据的自动对接。要开发建设煤矿安全监察执法智能辅助系统，利用云计算等技术，对监察执法进行深度分析，通过提前预警、监测、研判，及时发现解决执法中的新情况新问题。

四要严格事故调查处理，在用事故教训推动工作上下功夫。要规范事故调查处理工作，重大事故调查组组长由省级煤监局主要负责人担任，对较大事故实行省局提级调查，做到事故原因要“真”，追究责任要“准”，整改措施要“实”。要健全完善反思机制，每起事故都要从法规标准、监管监察执法、企业管理、工作作风等方面反思和改进我们的工作。要落实事故警示、通报、督办、约谈、现场会、联合惩戒、整改与“回头看”七项制度，今后凡发生重大事故的，国务院安委办将公开约谈。今年国家局要组织对2019年发生的重大事故开展评估，省级煤监局也要组织对较大事故开展评估。要改革煤矿伤亡事故统计报告制度，除工亡事故外，还要上报工伤事故和典型非伤亡涉险事故。

05 FIFTH

坚持“管理、装备、素质、系统”四并重，不断夯实煤矿安全生产基础

各地、各企业要固根基、扬优势、补短板、强弱项，持续推进基础建设。

一要推进安全生产标准化纵深发展。目前，标准化工作还存在与现场管理、风险隐患双重预防机制相脱节等问题，下一步要在“有机融合”上见实效，要在“重心下移”上见实效，要在“提档升级”上见实效。煤矿企业要将安全理念、风险意识植根区队、班组，把标准化管理体系建设落实到现场、落实到岗位。国家局将从下半年开始，按照新标准对申报一级标准化煤矿进行现场考核，各省也要对申报二、三级煤矿现场考核，建立标准化等级能上能下的动态管理奖惩制度，提高标准化一、二级矿井的比例。

二要推进智能化建设全面铺开。国家局正会同有关部门研究制定加快煤矿智能化发展的指导意见，开展煤矿智能化建设三年行动，在智能打钻、连续化辅助运输、智能掘进上开展科技攻关，今年还将适时召开现场推进会，推动中央企业和国有企业带头上、灾害严重煤矿优先上、高危和繁重岗位尽快上。各地要结合实际制定实施方案，确定目标任务规划，进一步争取相关政策及资金、科技立项支持，特别是山东、河南、安徽、山西等灾害重、人员多的地区，要率先建成一批100人以下无人（少人）智能化矿井。

三要推进安全技能持续提升。国家局正在联合人社部制定进一步规范煤矿劳动用工的指导意见，希望各地、各煤矿企业积极行动，提前谋划，做好井下劳务派遣工的清退、划转等准备。各省煤矿安全监管部门要细化高危行业安全技能提升行动方案，严把新上岗人员培训关，实施班组长安全技能提升专项培训，强化特种作业人员安全技能培训考试，推进逢查必考常态化。煤矿企业要落实《煤矿整体托管安全管理办法》，严禁井下违规承包等。

四要推进“一优三减”措施落地。各省要制定出台“一优三减”实施方案。建设项目设计同时生产的工作面个数，不得超过AQ1055标准规定，否则不予审批；生产矿井要逐步实现“一井一面”“一井两面”；达不到《煤矿井下单班作业人员限员规定》要求的煤矿，不予核增生产能力、不得通过二级及以上标准化考核。煤矿企业要减少井下现场交接班，避免平行交叉作业，实行采区和采掘工作面限员管理，升级改造人员位置监测系统，实现超员监测预警和人员精准定位。

06 SIXTH

坚持全面从严治党，不断提高监管监察能力

坚持以政治建设为统领，全面加强党的各项建设，打造一支忠诚干净担当的高素质专业化监管监察队伍。

一要落实管党治党政治责任。要贯彻落实《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，制定实施方案，开展“让党中央放心、让人民群众满意的模范机关”示范创建活动。要严格贯彻落实《应急管理部系统纪检监察体制改革试点工作实施方案》及相关配套制度，高质量落实“三为主一报告”。要健全内部巡视常态化机制，继续组织对省局党组的政治巡视，省局也要对所属单位开展巡察，持续抓好问题整改落实，推进管党治党“严紧硬”。

二要深化主题教育成果。要对主题教育查摆的问题，强化“一把手”责任和分管责任，对已经完成的，要持续巩固深化，防止反弹回潮；对尚未到期的，要盯住不放，按期销号；对需要长期坚持的，要持之以恒抓实抓好。要把“不忘初心、牢记使命”作为党的建设的永恒课题，作为全体党员干部的终身课题，制定贯彻落实不忘初心、牢记使命制度实施办法，修改完善党的建设、队伍建设和监察执法方面的相关制度，建立健全党组工作制度等，从总体上构建不忘初心、牢记使命的制度。

三要持续正风肃纪。要严格落实中央八项规定及其实施细则精神，执行党风廉政建设“一岗双责”要求，力戒官僚主义、形式主义，切实为基层减负。要汲取本系统纪律作风问题典型案例教训，严格执行“禁酒令”，定期开展警示教育，用身边事教育身边人。要探索纪检组、纪检委员充分发挥“探头”作用制度机制，深化运用监督执纪“四种形态”，做到早发现、早提醒、早纠正。要严格案件查办，发现一起查处一起，绝不姑息迁就。

四要强化担当作为。要坚持好干部标准，健全党选干部、选贤任能制度，树立标杆、鼓励先进，形成重实干重实绩的鲜明导向。要发扬斗争精神，提高斗争本领，培育真抓实干、动真碰硬作风，对重大隐患和问题要盯住不放、严厉处罚、严肃问责；对不担当不作为的干部，根据具体情节该免职的免职、该调整的调整、该降职的降职。要坚持严管和厚爱相结合，监管监察人员也是高负荷、高压力、高风险岗位，各方面要关心他们。国家局将积极沟通有关部门，研究设立符合职业特点的特殊岗位津贴，继续协调驻地煤监机构“同城同待遇”问题，各省级煤监局也要积极向地方党委政府沟通协调，争取支持，进一步增强职业荣誉感。