“五种思维”视阈下国家粮食安全治理现代化研究

余 佶

(中国浦东干部学院 经济与工商管理教研部， 上海 201204)

民以食为天。吃饭问题，始终是古往今来人类最直接的利益关切。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，首次明确“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。全国粮食产量从2012年的61,223万吨提高到2019年的66,384万吨，人均粮食占有量为474.9公斤，连续多年超过人均400公斤的国际粮食安全标准线，达到了近代以来国家粮食安全的最高水平。

面向未来，中国致力于建成社会主义现代化强国。粮食安全不仅事关14亿人的口粮，更是战略资源领域全局安全、系统安全的集中反映，是国家安全的基石。因此，为确保国家长治久安，运用习近平总书记倡导的战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维(1)《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》(2017年10月18日)，见《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社，2020年，第53页。等“五种思维”方式来推进新时代国家粮食安全治理现代化，具有十分重要的理论价值和实践意义。

一、 坚定“中国碗装中国粮”的战略定位，牢牢掌握粮食安全主动权

读史明智，鉴往知来。我国古代统治者就有“洪范八政，食为政首”(《汉书·食货志》)的执政意识。然而，囿于生产力水平难以满足人口增长的矛盾，历史上曾发生过多次大饥荒，饿殍遍野、惨绝人寰的人间悲剧殷鉴不远。当今中国粮食产能稳定，供给宽裕，市场平稳，粮食安全形势总体向好。我国用占全球不到10%的耕地、6.5%的淡水资源生产的粮食，养活了近20%的世界人口，回应了“谁来养活中国”的质疑。这是历史性的巨大成就，对世界也是一个重大贡献。今后随着人口增加、城镇化推进、人民生活水平提高，粮食需求量还将呈刚性增长趋势。因此，习近平总书记反复强调，粮食安全是头等大事，“保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松”(2)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第660页。。他高屋建瓴地指出：“对粮食问题，要从战略上看，看得深一点、远一点”(3)《走中国特色社会主义乡村振兴道路》(2017年12月28日)，见《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年，第400页。，“只要粮食不出大问题，中国的事就稳得住”(4)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第659页；第661页；第661页；第661页；第659页。，“中国人的饭碗要牢牢端在自己手里，而且里面应该主要装中国粮。这是从战略上考虑的”(5)《关于深化供给侧结构性改革》(2016年12月14日)，见《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年，第305页。。

如何做到“手中有粮、心中不慌”？如果按照相关专家研究的实现国家粮食安全的三种模式即“自给安全”“自立安全”和“合作安全”(6)叶兴庆：《把提高国家治理能力作为粮食安全保障的基础》，载《农村工作通讯》，2020年第13期，第52页。来划分，那么中国是坚定选择走“自给安全”的道路。因为，“靠别人解决吃饭问题是靠不住的。如果口粮依赖进口，我们就会被别人牵着鼻子走”(7)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第659页；第661页；第661页；第661页；第659页。。从数量上看，全球每年粮食贸易量约3亿吨，仅相当于我国粮食需求量的一半；其中大米贸易量为0.35亿～0.4亿吨，仅相当于我国大米消费量的1/4。从出口来源地看，俄罗斯、欧盟、美国分别位列全球小麦出口方前三位，印度、泰国、越南、巴基斯坦则是主要的大米出口国。放眼全球，美国前国务卿基辛格在20世纪70年代展望美国地缘政治的长期目标时，将粮食、石油、货币(美元)作为三件控制全球的经贸武器。习近平总书记更是一针见血地指出：“看看世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。美国是世界第一粮食出口国、农业最强国，俄罗斯、加拿大和欧盟的大国也是粮食强国。”(8)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第659页；第661页；第661页；第661页；第659页。由此可知，粮食安全不仅是经济问题，也是政治问题。靠国际市场买饭吃、讨饭吃，既不现实也不安全。所以，“在粮食问题上不能侥幸、不能折腾，一旦出了大问题，多少年都会被动，到那时谁也救不了我们”(9)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第659页；第661页；第661页；第661页；第659页。。

综合国际政治外交贸易环境、国内资源条件、粮食供求格局，我国坚持依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，统筹国际贸易调余缺。在全面考量国内环境资源承载能力的约束下，合理配置资源，集中力量把粮食中最基本最重要的口粮(主要指小麦、稻谷)和谷物(主要指小麦、稻谷、玉米)保住。经过多年努力，我国粮食安全保障能力大幅提升(见表1)，谷物产量在粮食中占92%以上，谷物自给率超过97%，口粮自给率超过100%，确保了“谷物基本自给、口粮绝对安全”。

表1 2013—2019年我国粮食产量及人均粮食产量

然而，即便国内粮食生产形势大好，我们也要时刻保持清醒头脑。习近平总书记谆谆告诫：“尽管我国粮食生产连年丰收，对粮食安全还是始终要有危机意识”(10)《习近平作出重要指示强调：坚决制止餐饮浪费行为切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻节约为荣的氛围》，载《人民日报》，2020年8月12日，第1版。，“在实际工作中，特别是农业形势好的时候，往往容易麻痹松懈”(11)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第659页；第661页；第661页；第661页；第659页。，“决不能因为连年丰收而对农业有丝毫忽视和放松”(12)《在中央经济工作会议上的讲话》(2012年12月15日)，见《习近平关于“三农”工作论述摘编》，中央文献出版社，2019年，第67页。。2020年新冠肺炎疫情全球蔓延，使粮食问题受到全球关注，也是检验我国粮食安全的一场大考。联合国粮农组织(FAO)等五家机构发布的2020年《世界粮食安全和营养状况》报告显示：当前全球有6.9亿人处于饥饿状态，占世界总人口8.9%；受新冠疫情影响，2020年全世界饥饿人口将新增8,300万至1.32亿，预警世界濒临至少50年来最严重的粮食危机。(13)该报告由联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金、联合国儿童基金会、联合国世界粮食计划署和世界卫生组织联手编写，于2020年7月13日在罗马发布。具体内容参见：http://www.fao.org/3/ca9692en/ca9692en.pdf。2020年2月，习近平总书记对全国春季农业生产工作作出重要指示，果断指出“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全”(14)《习近平对全国春季农业生产工作作出重要指示强调：把农业基础打得更牢，把“三农”领域短板补得更实，为打赢疫情防控阻击战，实现全年经济社会发展目标任务提供有力支撑》，载《人民日报》，2020年2月26日，第1版。。4月，中央政治局召开会议明确提出“六保”任务，其中一条就是“保粮食能源安全”(15)《中共中央政治局召开会议，分析国内外新冠肺炎疫情防控形势，研究部署抓紧抓实抓细常态化疫情防控工作，分析研究当前经济形势和经济工作，中共中央总书记习近平主持会议》，载《人民日报》，2020年4月18日，第1版。，始终“做到粮食生产稳字当头”(16)《习近平在看望参加政协会议的经济界委员时强调：坚持用全面辩证长远眼光分析经济形势，努力在危机中育新机于变局中开新局》，载《人民日报》，2020年5月24日，第1版。。目前，全国小麦、稻谷库存量大体相当于全国居民一年的消费量，谷物库存消费比远高于FAO提出的17%～18%的安全水平。(17)韩长赋：《坚决扛稳国家粮食安全重任》，载《人民日报》，2020年8月7日，第9版。事实表明：新冠肺炎疫情全球大流行，一些国家出台限制粮食出口措施，造成国际农产品市场剧烈波动；但我国粮食等重要农产品供给充裕、价格稳定，疫情之年夏粮再创历史新高为全年粮食丰收奠定良好基础，中国人真正把饭碗牢牢端在了自己手中。

“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”(《寤言二·迁都建藩议》)在粮食安全治理上，我们必须坚持战略思维，做到高瞻远瞩，才能牢牢掌握粮食安全主动权，牢牢掌握国家发展主动权。

二、 贯彻“藏粮于地、藏粮于技”的创新方略，强化粮食安全源头治理

粮食安全既要保障当代人吃饭，也要为子孙后代着想；既要实现眼前的粮食产量稳定，又要注重可持续性。2012年以来，我国粮食生产连续稳定在6亿吨以上，近5年连续稳定在6.5亿吨以上，人均粮食占有量充裕。农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，表现为一些品种供需错位，如玉米和稻谷阶段性过剩、小麦优质专用品种供给不足、大豆产需缺口大等。在此情形下如果一味地追求高产基础上的不断增产，竭泽而渔、焚薮而田，不仅会使边际效益连续递减，粮食库存积压带来高额仓储费用，加重财政负担，影响其他作物发展和农民收入增加，而且会对资源环境造成更大压力。因此，需要创新粮食安全治理思路，从强调保产量转向重视保产能。关键是保粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上。

2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上提出落实“藏粮于地、藏粮于技”战略。2014年，他在地方考察时指出：粮食生产根本在耕地，命脉在水利，出路在科技，动力在政策。(18)《习近平在河南考察时强调：深化改革发挥优势创新思路统筹兼顾，确保经济持续健康发展社会和谐稳定》，载《人民日报》，2014年5月11日，第1版。2015年底，我国开始进行农业供给侧结构性改革，把资金和政策重点用在保护和提高农业综合生产能力以及农产品质量、效益上(19)《在中央经济工作会议上的讲话》(2015年12月18日)，见《习近平关于“三农”工作论述摘编》，中央文献出版社，2019年，第85页。，引导粮食生产由增产导向转向数量质量效益并重的保能提质增效导向。相比传统的增产方式，“藏粮于地、藏粮于技”是更积极、更长远、更主动的粮食安全治理方略，是从源头建立国家粮食安全健康可持续发展的逻辑起点。

首先，针对我国人多地少以及耕地质量偏低、污染损毁严重的问题，实施“藏粮于地”战略，采取一系列创新型保护措施。一是实施最严格的耕地保护制度，对《全国规划调整方案》确定的15.46亿亩永久基本农田实行特殊保护。防止耕地“非粮化”倾向，对耕地占补不平衡以及乱占耕地建房等改变农地农用性质问题进行严格整治，确保耕地数量不减少。(20)国务院办公厅：《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(2020年11月4日)，中华人民共和国中央人民政府网站，2020年11月17日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-11/17/content_5562053.htm。二是实施高标准农田建设，提高耕地质量。在永久基本农田保护区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区集中力量建设高标准农田。粮食主产区立足打造粮食生产核心区，加快区域化整体推进高标准农田建设。粮食主销区和产销平衡区也要加快建设一批高标准农田，保持粮食自给率。优先支持革命老区、贫困地区以及工作基础好的地区建设高标准农田。到2020年，全国建成8亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田；到2022年，建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障5亿吨以上粮食产能；到2035年，通过持续改造提升，全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础。(21)国务院办公厅：《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》(2019年11月13日)，中华人民共和国中央人民政府网站，2019年11月21日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-11/21/content_5454205.htm。三是实行耕地轮作休耕制度，坚持轮作为主、休耕为辅。轮作主要在东北冷凉区、北方农牧交错区、黄淮海地区和长江流域的大豆、花生、油菜产区实施；休耕主要在地下水超采区、重金属污染区、西南石漠化区、西北生态严重退化地区实施。休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急需之时能够迅速投入使用、实现产出。(22)农业部等十部委：《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》(2016年6月24日)，中华人民共和国农业农村部网站，2016年6月29日，http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201606/t20160629_5190955.htm。

其次，针对我国粗放型的粮食生产发展方式，实施“藏粮于技”战略，依靠科技进步，采取一系列创新型开发措施。诚然，近几十年来的种子革命、化学肥料、农业机械、生物技术、设施大棚等农业科技创新和应用，大大推动了我国农业发展，但在粮食产量持续增长的背后，依赖种植规模确保产量的传统思维仍然根深蒂固，我国在一些基础性、关键技术领域的低效问题依旧存在。要满足我国人民日益增长的粮食需求，在耕地数量既定约束条件下突破生产可能性曲线，唯有依靠技术进步，依靠不断创新的粮食稳产增产技术提高全要素生产率。习近平总书记指出：“农业出路在现代化，农业现代化关键在科技进步。我们必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展道路。”(23)《给农业插上科技的翅膀》(2013年11月28日)中新网，2013年11月28日，http://www.chinanews.com/gn/2013/11-28/5559544.shtml。近年来我国农业科技对粮食增产贡献逐年提高，2019年农业科技进步贡献率达到59.2%，主要农作物耕种收综合机械化率超过70%，(24)数据来源于《乡村振兴战略规划实施报告(2018—2019年)》，该报告由农业农村部、国家发展改革委会同规划实施协调推进机制27个成员单位编写，于2020年6月发布。但与发达国家相比还有较大差距。“藏粮于技”是我国走提高单产的内涵式现代农业发展道路的必然选择。通过涵养土壤，推广优良品种，采取标准化高产高效绿色技术模式，提升农田排灌能力、农机作业能力、耕地生产能力，推进农业信息化和智能化，从而不断提高粮食生产全要素生产率，“不断提高我国农业综合效益和竞争力，实现由农业大国向农业强国的转变”(25)《走中国特色社会主义乡村振兴道路》(2017年12月28日)，见《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年，第400页。。

“明者因时而变，知者随事而制。”(《盐铁论·忧边》)在粮食安全治理上，我们必须坚持创新思维，抓住源头治理这个“牛鼻子”，才能不断解决新问题、新矛盾，夯实粮食安全的根基。

三、 把握“从田间到餐桌”的辩证关系，强化粮食安全系统治理

自20世纪70年代中叶FAO提出“粮食安全”的命题以来，其内涵不断被丰富和延伸：从世界到国家再到家庭粮食安全；从数量到质量再到粮食消费安全、粮食可持续安全。(26)丁声俊：《发展中大国的粮食安全策论——从粮食“喜中有忧”视角探讨“保粮安”之策》，载《粮食问题研究》，2016年第5期，第4-16页。近年来，又从保障粮食充足向改善营养转变，提出实现粮食体系转型，保障人人享有经济型健康膳食。

经过多年的实践探索和经验积累，我国走出了一条中国特色粮食安全之路。习近平总书记强调：“要坚持数量质量并重，在保障数量供给的同时，更加注重农产品质量和食品安全，注重生产源头治理和产销全程监管，让人们吃得饱、吃得好、吃得放心。”(27)《在中央经济工作会议上的讲话》(2013年12月10日)，见《习近平关于“三农”工作论述摘编》，中央文献出版社，2019年，第68页。这为粮食安全系统治理指明了方向。因为粮食安全涵盖“从田间到餐桌”的全过程，所以粮食安全治理应凸显辩证思维，应从重点关注生产拓展到关注生产、流通、分配、消费各环节。

一是在粮食供给上，运用好两个市场两种资源，处理好立足国内和适度进口的关系。由于我国耕地资源有限，为保证主粮生产，不可避免地要从国际市场上进口一些其他品种。中国国务院新闻办公室2019年10月发布的《中国的粮食安全》白皮书显示：在2001—2018年中国年均进口的粮食总量中，稻谷和小麦品种合计占比不足6%，主要用于品种调剂。这一结论可从近年来我国农产品进口数量中得以验证(见表2)。2019年中国谷物进口量占世界贸易量的3.4%，进口较多的是大豆、玉米、大麦、高粱、DDGS(玉米蛋白饲料)、木薯等非口粮品种。其中，大豆进口主要源自美国、巴西；高粱、大麦进口源自美国、澳大利亚；玉米进口源自美国、乌克兰；DDGS进口主要来自美国；木薯来自泰国；油菜籽来自加拿大。在粮食进口品种上，我国要坚持主要进口那些依靠国内资源生产难以满足需求的非主粮产品，把握适当比例。在粮食进口国别上，要做到进口来源地多元化，掌握进口的稳定性和主动权。

表2 2013—2019年我国谷物及大豆进口数量 单位：万吨

二是在粮食储备上，建立健全粮食储备体系，处理好“藏粮于地、藏粮于技”和“藏粮于仓”的关系。强调“藏粮于地、藏粮于技”并不意味着粮食储备不重要。“藏粮于仓”是增强防范化解市场风险、服务宏观调控和应对突发事件能力的重要手段。我国长期以来习惯于“藏粮于仓”的策略，应该看到“国家粮食储备适当多储一点、多花一点钱，安全系数高一点是必要的，但也要讲性价比、讲效率效益”(28)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第665页。，粮食“多了是库存压力，是财政压力；少了是社会压力，是整个大局的压力”(29)《走中国特色社会主义乡村振兴道路》(2017年12月28日)，见《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年，第400页。。2019年5月,中央深化改革委员会第八次会议审议并通过《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》，提出要科学确定粮食储备功能和规模，改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制。下一步，在优化储备规模、结构、布局等方面，应加快推动中央储备与地方储备、政府储备与企业储备互为补充、协同发展(30)张务锋：《加快推动国家粮食安全治理体系和治理能力现代化》，载《光明日报》，2020年4月23日，第11版。，确保“大国粮仓”储备粮数量实、质量好、调得动、用得上。

三是在粮食流通上，优化粮食市场规模和布局，处理好主产区和主销区的关系。由于我国粮食生产将继续向核心产区集中，跨区域粮食流通量将进一步增加，粮食市场大幅波动的风险依然存在。因此，有必要更多地运用大数据和物联网等新技术，加强建设设施完备、功能齐全的粮食批发市场；推动形成布局合理、流转顺畅、安全高效的粮食物流体系；构建配送、供应网络功能完备的粮食零售市场网络体系，确保粮油及时投放到终端消费市场。(31)沈洁：《不断推进国家粮食安全治理现代化》，载《中国发展观察》，2020年第9-10期，第29-30、47页。

四是在粮食消费上，减少生产、流通、加工和餐饮环节上的浪费，处理好重农抓粮和开源节流的关系。据央视新闻报道，我国每年被损耗和浪费的粮食约3,500万吨，接近于粮食总产量的6%。近年来，由于技术装备进步，粮食产后损失浪费有所减少，但餐桌的消费环节浪费惊人。《中国城市餐饮食物浪费报告》显示：2015年我国城市餐饮业仅餐桌食物浪费量就有1,700万至1,800万吨，相当于3,000万至5,000万人一年的食物量。(32)该报告由世界自然基金会和中国科学院地理科学与资源研究所于2018年3月联合发布，参见http://www.wwfchina.org/pressdetail.php?id=1810。习近平总书记一直提倡“厉行节约、反对浪费”的社会风尚，多次批评餐饮浪费，强调“要加强立法，强化监管，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为”(33)《习近平作出重要指示强调：坚决制止餐饮浪费行为切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻节约为荣的氛围》，载《人民日报》，2020年8月12日，第1版。，“从餐桌抓起，从大学食堂和各个单位食堂、餐饮业抓起，从幼儿园、托儿所以及各级各类学校抓起，从每个家庭抓起”(34)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第668页。。

“秉纲而目自张，执本而末自从。”(《意林·傅子》)在粮食安全治理上，我们必须坚持辩证思维，把握“两点论”和“重点论”，才能避免顾此失彼，系统妥善处理各环节关系，以粮食产业链、供应链、消费链的全程治理，补上粮食安全工作中的短板。

四、 秉持“于法有据、依法有序”的法治理念，强化粮食安全依法治理

“经国序民，正其制度。”(《前汉纪·孝武皇帝纪一》)当代许多国家把保障粮食安全纳入宪法，以保障人人都有享受合理粮食消费、保障基本生存的权利。目前，我国在保障粮食安全方面尚存在法律空白。在全面依法治国的新形势下，认真贯彻总体国家安全观，我国亟需一部保障粮食安全的专门法律，以统筹推进粮食安全依法治理工作，保障粮食安全落到实处。

多年来，我国在粮食生产、储备、流通能力建设以及粮食质量和应急管理、粮食产业发展等方面建立了一系列制度政策，为粮食安全保障立法修规奠定了坚实基础。2018年和2019年连续两年中央“一号文件”，都明确提出加快粮食安全保障立法进程。十三届全国人大常委会已将《粮食安全保障法》列入五年立法规划，作为一类项目即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，正在紧锣密鼓进行中。

因此，建议加快推进粮食安全立法，围绕粮食数量、质量和产业安全的核心目标，围绕防风险、化隐患、保基本等关键问题，作出系统性、针对性、集成性制度安排，在粮食生产、收购、储存、运输、加工、消费等各个环节强化管理。

同时，建议完善国家粮食安全保障法律法规体系。加快推动《粮食流通管理条例》修订工作，组织起草《粮食储备安全管理条例》，压实中央储备管理主体责任和区域粮食安全主体责任，以及承储企业主体责任和各方监管责任。制定《加强制止餐饮浪费行为管理条例》等有关条例和决定，厉行节约。

此外，建议在即将出台的《乡村振兴促进法》等相关法律中也列出相应条款，明确“确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务”(35)《习近平、李克强、王沪宁、韩正分别参加全国人大会议一些代表团审议》，载《人民日报》，2019年3月9日，第1版。等，在全社会积极倡导“粮食安全人人有责”的法治观念。

“事必有法，然后可成。”(《孟子集注·告子章句上》)在粮食安全治理上，我们必须坚持法治思维，以良法促善治，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为粮食安全保驾护航。

五、 增强坚守红线的底线意识，强化粮食安全综合治理

“备豫不虞，为国常道。”(《贞观政要·纳谏》)习近平总书记谆谆告诫：“总体看，我国粮食安全基础仍不稳固，粮食安全形势依然严峻，什么时候都不能轻言粮食过关了。”(36)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第661页；第662-663页；第664页；第673页；第667-668页。要坚持底线思维，增强忧患意识，做到居安思危，补短板、堵漏洞、强弱项，加强粮食安全全方位综合治理，着力防范化解重大风险。

首先，坚守耕地红线不能突破，确保农地农用。耕地是我国最为宝贵的资源，是粮食生产的主要载体。没有耕地，就没有口粮。不仅要守住18亿亩耕地的数量红线，还要守好质量底线。要实行最严格的耕地保护制度，坚决防止各种名目下出现耕地占补平衡中的补充数量不到位、质量不到位问题。习近平总书记指出：我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。(37)《习近平就做好耕地保护和农村土地流转工作作出重要指示强调：依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转》，载《人民日报》，2015年5月27日，第1版。保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。(38)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第661页；第662-663页；第664页；第673页；第667-668页。要坚持农地农用，警惕土地流转中部分新型农业经营主体和工商资本下乡改变农地用途的“非粮化”行为对国家粮食安全造成严重影响。

其次，坚守农民利益不能受损，防止谷贱伤农。由于家庭经营在相当时期内仍然是我国农业生产的基本力量，种粮利润低会导致农民增强土地抛荒撂荒意愿，或农地经营“非粮化”倾向突出。习近平总书记指出，农民愿不愿意种粮、愿意种多少粮，关键看种粮能够给农民带来多少收益。(39)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第661页；第662-663页；第664页；第673页；第667-668页。因此，要调动保护好农民种粮积极性，引导农民以市场为导向走质量兴农之路，大力提高组织化和社会化程度，帮助小农和市场对接，突出农业绿色化、优质化、特色化、品牌化，让种粮农民有利可图；积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，以市场定价、价补分离为取向，增强稻谷、小麦最低收购价政策弹性和灵活性，形成价格低时补生产者、价格高时补低收入消费者的机制。

再次，坚守“舌尖上的安全”，杜绝“舌尖上的浪费”。一方面，应着力提高农产品质量安全和食品安全水平。习近平总书记强调：“安全农产品和食品，既是产出来的，也是管出来的，但归根到底是产出来的”(40)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第661页；第662-663页；第664页；第673页；第667-668页。，“如果这个起码的底线要求都做不到，老百姓对‘舌尖上的安全’都不放心，还谈什么质量兴农，还谈什么竞争力”(41)《走中国特色社会主义乡村振兴道路》(2017年12月28日)，见《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年，第402页。。因此，在产出环节就要切实确保环境安全，减少不必要的农药化肥使用，提高水资源利用效率，防治重金属污染，扩大轮作休耕制度试点，让受损的耕地和水资源休养生息。另一方面，应坚决贯彻节约粮食要求。“即使生活一天天好了，也没有任何权利浪费！浪费粮食的不良风气必须坚决刹住！”(42)《在中央农村工作会议上的讲话》(2013年12月23日)，见《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社，2014年，第661页；第662-663页；第664页；第673页；第667-668页。通过德治教育和法治实践，让节约粮食在全社会蔚然成风。

最后，坚守进口安全，保护物种安全，严防被“卡脖子”。当今掌握全球粮食运销的是来自欧美的四

家跨国公司，分别是美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚公司，业内称之为“ABCD”四大粮商。它们控制着全世界80%的粮食交易量，形成垄断之势。因此，我国既要大力发展育种制种业，抓紧培育具有自主知识产权的优良品种；也要借鉴国际大粮商做法，去全球各地粮仓建设仓储物流设施，通过掌控粮源掌控贸易和定价权，打造中国的国际大粮商。

粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。从中央到地方，从主产区到主销区，从生产者、经营者到消费者，从政府、市场到社会，都是粮食安全治理主体格局的有机组成。党中央擘画蓝图，做好顶层设计，中央政府制定好粮食价格形成制度、收储制度和补贴制度，强化对主产省和主产县的财政奖补力度，逐步建立健全对主产区的利益补偿机制，保护好地方政府抓粮积极性；各级地方党委政府树立大局意识，担实主体责任，无论是主产区还是主销区，都要坚决贯彻“米袋子”省长负责制，切实保护耕地，守住耕地红线，加强粮食生产能力、储备能力、流通能力和应急加工能力建设；同时，运用法律、市场、行政手段和社会力量，推动种粮农民、家庭农场、专业大户、农业合作社等各类农业经营主体，粮食生产、流通、加工、销售企业等各类市场主体和广大消费者共同担起维护粮食安全的责任和义务。

“凡事预则立，不预则废。”(《礼记·中庸》)在粮食安全治理上，我们必须坚持底线思维，安不忘危，有备无患化解各种风险挑战，粮食安全才能防患于未然。

六、结 语

抚今追昔，从1840年至新中国成立时，我国人均粮食占有量一直在200公斤上下波动，1949年人均仅209公斤(43)何秀荣：《国家粮食安全治理体系和治理能力现代化》，载《中国农村经济》，2020年第6期，第12-15页。，人民缺衣少食、食不果腹。新中国成立后，中国共产党带领人民筚路蓝缕、栉风沐雨，在20世纪80年代基本解决温饱问题，迈向小康生活。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把保障粮食安全放在突出位置，毫不放松抓好粮食生产，部署实施乡村振兴战略，加快转变农业发展方式，不断加大强农惠农富农政策力度，推动农业农村发展取得了历史性成就、发生了历史性变革。农业综合生产能力进一步增强，粮食产能迈上6.5亿吨新台阶。以习近平同志为核心的党中央在粮食安全治理上，闪耀着战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维的治理智慧，开创了国家粮食安全治理新局面。2020年底，我国即将消除绝对贫困，全面建成小康社会，中华民族千百年来孜孜以求“天下苍生俱饱暖”的愿景不再是空中楼阁。但我们也要清醒地认识到，我国当前外部风险挑战和不稳定性明显增多，在粮食安全问题上切不可麻痹大意、掉以轻心。

站在新的历史起点，我们要坚持和完善运用“五种思维”方式探索出的粮食安全治理之道来不断推进国家粮食安全治理现代化。首先，在战略定位上，坚定“中国碗装中国粮”的目标要求，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中，稳稳掌握粮食安全主动权。其次，在工作主线上，贯彻“藏粮于地、藏粮于技”的创新方略，实施高标准农田建设工程，强化农业科技和装备支撑，以粮食安全源头治理提升农业综合生产能力。再次，在实现路径上，突出系统思维，把握“从田间到餐桌”的辩证关系，统筹粮食生产、流通、分配、消费等各个环节治理，一并设计，一并推进。第四，在法治保障上，依据“于法有据、依法有序”的法治理念，强化粮食安全依法治理，完善法律体系，以良法促善治。最后，在底线思维上，守住耕地保护、农民利益、安全质量、反对浪费、进口安全等若干红线，强化各地区、各部门、各主体维护粮食安全的责任，有效克服各种风险挑战，以综合治理推动粮食安全高质量发展。重农固本，本固邦宁。由此，将为建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴筑牢坚实基础！