铁路领域开展国有资本投资公司改革试点路径初探*

冉墨文

（中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京 100038）

0 引言

高质量推进国有资本投资公司改革试点，是深化国有企业改革的重要组成部分，是改革和完善国有资产管理体制的重要举措。自党的十八届三中全会首次提出“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”以来，中粮集团、中交集团、国家能源集团等21家试点央企探索实践，在优化国有资本布局、创新国资监管模式等方面取得积极成效。

改革开放以来铁路行业经历了政企分离探索、主辅分离与管理体制变革、政企分开与现代公司制建设三个阶段的改革，路网建设、运输质量、装备技术均全面提升。随着国资国企改革的不断深入，铁路行业凸显出资产资源开发不足、经营机制不灵活、内生动力和发展活力尚需提升等问题。国有资本投资公司可发挥平台作用，促进国有经济战略性调整，打破企业旧有经营管理思维，推动思想变革；深化混改所有制改革，推动产权变革；去行政化提高效率，推动组织变革；明晰权责分类授权，推动管理变革；促进资本与技术融合，推动技术变革[1]。

因此抓住历史机遇，改革完善具有中国特色、铁路特点、法治化市场化的治理体系和运行机制，研究铁路领域开展国有资本投资公司改革试点的实施路径具有现实意义。

1 必要性分析

1.1 国家层面

党和国家高度重视国有资本投资、运营公司改革相关工作，开展改革试点有利于推动国资监管机构对于铁路领域的管理从“管企业”“管资产”向着“管资本”的思维转变，推进国有资本授权经营体制改革，形成“政府—国有资本投资公司—国有企业”三级授权经营方式。面对国内外复杂严峻的政治经济形势，开展改革试点有利于发挥好国企在经济运行中“稳定器”“压舱石”的作用，为维护经济发展和社会稳定大局、全面建成小康社会作出新的贡献。

1.2 行业层面

铁路领域分工明确、专业性强，目前铁路勘察设计、建筑施工、客货运输、装备制造已经基本形成独立的企业集团，但均缺乏完整的全产业链服务能力，上下游产业资源整合能力较弱，凝聚合力、开拓国际市场存在一定程度的阻碍。开展改革试点有利于推动产业整合集聚转型升级，促进产业链协同发展,完善铁路“走出去”战略布局。有利于发挥铁路行业“大联动机”的优势，推进创新驱动发展战略实施，使产业价值链向中高端转变。统筹铁路工程建设、装备制造、运营管理、科研院校等科技资源,利用建设运营场景丰富、实践积累数据充分、市场规模巨大、产业体系完备的市场优势，建设产学研深度融合的技术创新体系，使铁路产业朝着智能化、绿色化、可持续的方向发展。

1.3 企业层面

凭借国有资本投资公司这个综合改革平台，各试点央企已开展落实董事会职权、推进职业经理人制度、混合所有制改革等改革举措，最大程度提高改革效能、释放改革红利。开展改革试点有利于提升企业治理体系和治理能力现代化水平，明晰母子公司的职能定位与权责边界，重塑精干高效、科学规范的组织架构和管理体系，构建形成具有中国特色的现代企业制度。有利于促进铁路资本股权化证券化，实现资本合理流动、提高配置效率，开展投资融资、产业培育和资本运作等，培育新动能走好先手棋。有利于完善市场化经营机制，建立灵活高效的用人机制和科学完善的薪酬激励，激发微观主体活力动力。

2 思路构想

贯彻落实新发展理念，聚焦交通强国铁路先行历史使命，加强铁路企业行权能力建设，提升资本运作能力、健全监督监管体系、完善企业治理体系。在确保战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理各项授权放权接得住、行得稳的基础上，积极争取纳入铁路领域国有资本投资公司试点。开展各项综合改革措施，重构以资本为纽带的母子公司管理体制，健全权责利相统一的授权链条；分类分层持续深化混合所有制改革，优化产权结构、完善治理体系、转换经营机制；聚焦主业实业推进资本布局优化和结构调整,不断增强企业竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，培育具有全球竞争力的世界一流铁路企业。

3 近期重点任务

3.1 完善企业治理体系

健全法人治理结构。促进党的领导与公司治理有机融合，逐步规范并落实董事会职权。建立完善董事会专门委员会，发挥董事会的决策核心作用，健全适应外部董事占多数的董事会运行机制。逐步将下属企业打造成真正的市场经营主体,为未来接受出资人代表机构授权打下基础。

建立分级授权管控模式。实施以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控，从管企业向管资本转变。一企一策，给予不同范围、不同程度的授权放权。优化调整管控路径，做到层层“松绑”，全面激发各层级企业活力。建立权责清单动态调整和持续优化机制，确保“放得下，管得住，收得回”。

完善经营业绩考核制度。根据不同类型企业特点，制定针对性考核指标及绩效考核比重。将国有资本保值增值率、经济增加值等经济效益指标和资产证券化率、股权创新覆盖率、研发经费投入强度、社会责任等指标相结合[2]，引导企业转变发展方式。

3.2 培育资本运作能力

构筑资本运营和资产管理平台。盘活管好既有存量股权，加强市值管理与价值管理，促进资本合理流动实现保值增值。通过资本运营、股权运作、基金投资、培育孵化等方式，提高国有资本配置和运营效率。

探索引入保险资金及企业年金作为资金来源。保险资金、企业年金偏好追求稳健、安全的长期收益[3]，在政策允许的条件下，应探索对前景看好、业务发展相对成熟的铁路板块进行股权投资，将铁路企业的产业转型升级同职工福利水平紧密结合在一起。

加强资本运作人才队伍建设。加强内生培养，强化与高等院校、金融机构合作，共建铁路金融人才培养合作平台。创新人才选用方式，通过并购获取新兴业务团队，通过异地业务中心的设立获取高端人才，采取短期聘用、技术入股、人才租赁等方式柔性引进紧缺急需人才。完善金融人才评价、激励体系，提高市场吸引力和竞争力。

3.3 健全监督监管体系

构建完善看得见、管得住、审得清的资本监督管控体系。设立审计中心垂直管理体系,外派专职董事、监事,对资本投资运营进行监督。清晰界定各类监管主体的职责权限，有效整合企业内外部监督资源，建立全面覆盖、协同共享、实时在线、科学法治的监督体系。

优化风险管理机制。建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管，依法依规、及时准确地披露资本整体运营状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企，主动接受社会监督。

搭建实时在线的信息化监督平台。充分运用信息技术创新监管手段，开展战略绩效评价管理、异常经营事件甄别、盈亏风险预警、授权受控在线提示等方面的报告监督，服务于审计中心及外派董事、监事和相关监督部门。

4 纳入试点后改革措施建议

4.1 构建新型母子公司管理体制

重塑集团管控体系。按照“强总部、强产业”的原则，构建集团总部—产业平台—专业公司的三级架构[4]。优化集团管控，在服务国家战略的核心业务上，提升总部统筹调配的能力，强化管理事项权限。对于市场化程度较高的业务，加强授放权力度，扩大经营自主权。

精简优化总部职能。集团总部以管资本为主，承担党建统领、战略管控、资本运作、资源统筹等职能。把具有支持性、服务性、事务性的工作职责进行剥离，整合成立审计监督中心、财务清算中心、法律服务中心等，为企业发展提供专业化服务，提升管理效率，推进资源优化配置。

逐步升级产业平台。根据业务板块组建运输服务、金融资本、装备制造、土地开发、建筑工程等具有事业部功能的产业中心，实行专业化和差异化管理。之后按市场化原则推进专业化重组和产业链整合，推动产业中心向产业平台公司升级[5]。产业平台以资产经营为主，关注企业利润和成本竞争力，发挥运营统筹作用。在保持对战略性核心业务控制的基础上，分业逐步引入非铁路资本，对平台公司进行股份制改造。

4.2 优化资本布局结构

推进铁路资本市场化运作。利用多层次资本市场积极推进资产证券化，拓展铁路资本运作空间、促进资本合理流动。推动各类资本合资合作，设立铁路产业投资基金、创新创业基金、改革发展基金、结构调整基金等，拓展服务链、延伸价值链、提升产业链。开展放开竞争性业务试点，发展供应链金融、融资租赁等多种产融结合形式，促进产业资本和金融资本良性互动。

提高产业专业化规模化集约化水平。聚焦主责主业，在产业平台主导下，深化企业重组和资源整合,健全优胜劣汰市场化退出机制，剥离非战略方向股权，推动瘦身健体。推进资本要素市场化配置，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，打造金融资本、高端装备、信息科技、智慧物流等优势产业集群，发挥经营协同效应，提升国际竞争能力。

优化资本的投资方向和领域。将投资向国家战略项目如川藏铁路、沿江高铁等聚集，向人口密集城市、主要经济发展区域如京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈聚集[6]。加强与国内外高新企业、科研院所合作，布局大数据、区块链、5G、人工智能等新技术，通过基金引领、培育孵化等方式加强科技攻关，拓展新业态、培育新动能。

4.3 以混改为抓手深化改革

建立权责清晰、协调运转、有效制衡的治理机制。科学设计股权结构，合理制定公司章程条款，健全党组织发挥政治核心作用的有效机制，依法保障混合所有制企业自主经营权，落实董事会对经理层成员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，避免“机关化”“行政化”管控方式。

推行市场化选人用人、用工管理、薪酬分配机制。探索企业领导班子采取竞聘制、任期制、岗位制、末位淘汰制。建立劳动力要素市场化流动机制，提高劳动效率和劳动生产率。按照试点先行、稳慎开展的思路,对于金融投资、土地开发类企业，探索建立股权跟投、投资收益递延、业绩与年度绩效捆绑等机制。对于科技研发类企业，探索实施员工持股、岗位分红激励、科技成果转化收益分红等方式。

推进职业经理人制度。利用市场机制选聘合格的职业经理人，达到优化提高企业经营管理层结构和质量的目的。畅通现有生产经营管理者与职业经理人转换途径，提高其专业素质、学习能力、领导能力和经营管理能力。实行任期制和契约化管理，建立与业绩挂钩的晋升和降职通道以及退出机制。

4 结束语

铁路领域开展国有资本投资公司改革试点有利于深化国有资本授权经营体制改革，促进国有资本形态转化；有利于深化重组整合，促进产业链协同发展；有利于增强企业核心竞争力，完善市场化经营机制。铁路企业应加强行权能力建设，积极争取纳入国有资本投资公司改革试点，为建成现代化铁路强国提供有力支撑。出资人代表机构也应加快转变职能和优化履职方式，使国有出资人意志有效体现在公司治理结构中，促进激发微观主体活力效率与科学管好国有资本有机结合。