美国民众抵制高速公路运动的缘起、发展及影响

2021-01-08 17:16董俊

四川大学学报（哲学社会科学版） 2021年4期

董俊

二战后美国大规模的公路铺设适应了汽车社会的发展需要，对美国交通、经济和生活方式都产生了深远影响，极大地改变了整个国家的城市和郊区景观。但在公路建设过程中出现了广泛的抵制高速公路运动(freeway revolts)，有些路线因民众抵制而中断，有些路线则直接被取消。抵制运动发生于20世纪六七十年代，彼时美国社会各类运动频发，热点问题繁多，因此多以单个城市为主、较为松散的抵制高速公路运动并不常见于关于60年代的叙述之中。(1)特里·安德森曾在书中提及抵制高速公路运动，但着墨不多。参见Terry H.Anderson, The Movement and the Sixties, New York: Oxford University Press, 1995, pp.386-387.国外相关的论著多以个案研究为主，(2)如Raymond Mohl, “Stop the Road: Freeway Revolts in American Cities,” Journal of Urban History, Vol.30, No.5, 2004, pp.674-706; Raymond A.Mohl, “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville: The Road to Litigation,” Journal of Urban History, Vol.40, No.5, 2014, pp.870-893; William Issel, “‘Land Values, Human Values, and the Preservation of the City's Treasured Appearance’: Environmentalism, Politics, and the San Francisco Freeway Revolt,” Pacific Historical Review, Vol.68, No.4, 1999, pp.611-646; Richard O.Baumbach, Jr.and William E.Borah, The Second Battle of New Orleans：A History of the Vieux Carré Riverfront Expressway Controversy, Alabama: University of Alabama Press, 1981; Zachary M.Schrag, “The Freeway Fight in Washington, D.C.: The Three Sisters Bridge in Three Administrations,” Journal of Urban History, Vol.30, No.5, 2004, pp.648-673; C.W.Wells, “From Freeway to Parkway: Federal Law, Grassroots Environmental Protest, and the Evolving Design of Interstate-35E in Saint Paul, Minnesota,” Journal of Planning History, Vol.11, No.1, 2012, pp.8-26.探讨城市抵制高速公路的经过及结果，亦有对联邦政府对策的探讨，(3)Raymond A.Mohl, “The Interstates and the Cities: The U.S.Department of Transportation and the Freeway Revolt, 1966-1973,” Journal of Policy History, Vol.20, No.2, 2008, pp.193-226.国内尚无专门的研究。(4)孙群郎教授在分析美国大都市区交通拥堵问题时对抵制高速公路运动做了简单的论述。参见孙群郎：《当代美国大都市区交通拥堵的治理措施》，《世界历史》2011年第3期，第24-25页。铺设高速公路是美国政府的一项重要举措，对于沟通北美大陆具有不可替代的重要作用，但民众为何会起而抵制公路铺设？参与抵制的主要是哪些人群？抵制运动的进程、政府应对措施以及抵制运动的结果等问题也需要系统研究。而且抵制高速公路运动虽然止于1970年代，但它遗留的问题至今仍然影响着美国城市对于公路的看法与决策。本文主要探讨美国抵制高速公路运动的原因、起源、扩散、政府应对以及影响，权作抛砖，以就教于方家。

一、美国高速公路的修建与民众抵制高速公路运动的由来

为了适应汽车社会发展、缓解交通拥堵，20世纪上半叶，美国城市纷纷制定高速公路政策。不过美国早期的高速公路建设较为零散、不成系统，《1956年联邦援建公路法》的通过才拉开了美国系统修建高速公路的大幕，该法案拨款248.25亿美元、计划在13年内(1957—1969)铺设4.1万英里的州际公路——国家州际及防御公路系统(National System of Interstate and Defense Highways)，联邦政府对于该公路系统的资助份额高达90%。(5)Federal-Aid Highway Act of 1956, 70 Stat.374.大规模的公路援助法案在50年代获得通过有其时代背景。从国际方面来说，二战后美国面临着核武器的威胁，艾森豪威尔总统认为利用高速公路疏散城市是应对核威胁的明智选择，他在二战时期已充分地认识到德国的高速公路(autobahn)对于国防的价值。(6)Tom Lewis, Divided Highways：Building the Interstate Highways, Transforming American Life, Ithaca: Cornell University Press, 2013, pp.89-91; Eisenhower's Army Convoy Notes 11-3-1919, U.S.Department of Transportation, Federal Highway Administration, https:∥www.fhwa.dot.gov/infrastructure/convoy.cfm.从国内方面来说，汽车的普及、轨道交通的衰落以及郊区化都增加了对于良好道路系统的需求。可以说，联邦政府对于公路的支持主要是出于国防、经济和城际交通发展方面的考虑。

但是彼时地方政府支持修建公路的目的之一是通过改善交通来复兴中心城市。美国自1920年城市人口超过农村人口之后便进入新型城市化阶段，在传统城市化弊病显露与新型城市化发展过程中，首当其冲的便是中心城市的衰落。(7)城市化理论认为城市化水平超过50%之后，会向大都市区化(metropolitanization)转型，也即从传统城市化的单核心、集聚模式向分散化和多中心模式转变。因为当有限的城市空间因集聚经济的发展出现饱和时，负面问题便会接踵而至，具体表现在土地、交通、住房、环境以及社会问题等方面。参见王旭：《大都市区的形成与发展：二十世纪中期以来世界城市化转型综论》，《历史研究》2014年第6期，第130-146页。关于美国中心城市衰落的相关研究，可参考梁茂信：《当代美国大都市区中心城市的困境》，《历史研究》2001年第6期，第120-133页。交通拥堵亦是城市痼疾，城市商业利益团体认为交通拥堵有碍市中心通达，影响城市发展，而修建公路能够满足汽车时代的新要求。(8)罗伯特·福格尔森：《下城：1880—1950年间的兴衰》，周尚意、志丞、吴莉萍译，上海：上海人民出版社，2010，第57-143页。在城市商业群体和市政官员看来，修建高速公路不仅能够缓解交通拥堵，还有助于加强市中心的通达性，鼓励人口与商业回流，从而达到复兴市中心的目的。无论是宏观上大规模城市重组的提议，还是只求挽救自身投资的建议，修建新的高速公路都占有一席之地。(9)Mark H.Rose, Interstate：Express Highway Politics, 1939-1989, Knoxville: The University of Tennessee Press, 1990, p.55-56.

如此，联邦政府与地方政府对于修建高速公路的预期及目标便有差异，并产生了新的问题，一方面《1956年联邦援建公路法》主要试图改善的是城际交通，并没有考虑到州际公路对城市区域的影响。(10)Martin V.Melosi, “The Automobile Shapes the City,” http:∥www.autolife.umd.umich.edu/Environment/E_Casestudy/E_casestudy4.htm.但是公路穿过城市势必会损伤已经存在的城市肌理，造成大规模社区破坏、房屋拆除、人口搬迁以及环境问题。(11)Mohl, “Stop the Road,” p.674.在这些问题中，尤以房屋拆除问题最受瞩目，1957—1968年间，至少有33万间城市房屋遭到破坏，特别是在60年代早期，每年平均有3.24万户家庭因修建高速公路而搬迁。(12)Raymond A.Mohl, “Planned Destruction: The Interstates and Central City Housing,” in Raymond A.Mohl and Roger Biles, eds., The Making of Urban America, Lanham:Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2012, p.288.这造成了民众的不满。

另一方面，在选址过程中，公路规划者不仅将公众意见排除在路线讨论之外，还抱着“一石二鸟”的心态，有意使高速路线穿过穷人区和少数族裔(多为非洲裔或者西班牙裔美国人)社区，这些地区的政治经济地位通常不高，规划者试图利用联邦援助公路的资金来清理内城衰败区域，提升市中心的地产价值，同时解决交通问题。(13)Mohl, “Planned Destruction,” in Mohl and Biles, eds., The Making of Urban America, pp.287-302.少数族裔社区在此过程中遭到了极大的破坏。

此外，搬迁补偿工作的滞后也加剧了居民不满，《1956年联邦援建公路法》只提到为各州公共设施的搬迁提供资金补偿，(14)Federal-Aid Highway Act of 1956, 70 Stat.374, SEC.111(a).不涉及住宅搬迁。直到1962年，联邦才明确要求对搬迁给予补偿，但那时伤害已经造成。在州际公路建设的前6年中，只有8个州提供了小部分的搬迁援助。(15)Bernard J.Frieden and Lynne B.Sagalyn, Downtown, Inc.：How America Rebuilds Cities, Cambridge: The MIT Press, 1989, p.30.路线选址带来的拆迁、环境、种族问题以及补偿工作的滞后都招致了民众的不满，引发了对公路的抵制活动。

二、美国民众抵制高速公路运动的兴起

美国抵制高速公路运动发起于1950年代的旧金山，由于市民的强烈反对，该市在1959年和1966年两次取消了高速公路的线路规划。旧金山的高速公路规划可以追溯到1940年代，不过正式的公路项目始于1951年的《交通线路规划》(The Trafficways Plan)。规划中的公路线包括英巴卡迪诺高速(Embarcadero Freeway)、西部高速(Western Freeway)、南方高速(Southern Freeway)等在内的数十条公路。《1956年联邦援建公路法》通过之后，西部高速、英巴卡迪诺高速、金门高速被纳入州际高速公路体系，这一公路体系的建设目标是连接旧金山-奥克兰海湾大桥和金门大桥，并将两座大桥和都市区的环路连接起来。(16)James R.McCarthy and Reuben H.Owens, Trafficways in San Francisco：A Reappraisal, Department of City Planning and Public Works, 1960, pp.9-11.这些路段也按照州际公路编号规则进行了编号。

首先遭到抵制的是英巴卡迪诺高速，该公路是双层、8车道设计，旁边是旧金山著名地标轮渡大厦。这条路开始修建不久便引起了民众不满，市民们称其为“混凝土怪物”，(17)Lyn Shepard, “Alternate Transportation Pushed ‘Freeway Revolt’ Leaps forward in San Francisco,” The Christian Science Monitor, Jun.11, 1968，p.3.认为它破坏美感、遮挡海湾视线。(18)Herbert M.Goodwin, California's Growing Freeway System, Ph.D.Dissertation, University of California, 1969, p.422.双层高架结构的英巴卡迪诺高速在设计上的确毫无优雅感可言，甚至很多高速公路工程师都认为它太扎眼了。(19)Shepard, “Alternate Transportation Pushed ‘Freeway Revolt’ Leapsforward in San Francisco,”p.3.一些公共机构也极力反对英巴卡迪诺高速的修建。例如，州立公园委员会主席乔斯·诺兰(Jose R.Knowland)声称，如果英巴卡迪诺高速直接建在轮渡大厦前面，那么委员会将会拒绝所有在轮渡大厦前修建公园的计划。诺兰认为公路应该呈曲线状绕开轮渡大厦，这样才能留出空间修建公园。(20)Goodwin, “California's Growing Freeway System,” p.424.此外，由于旧金山的服务业与旅游业日益发展，关心旅游业的人士也加入了反对阵营，他们认为巨大的高速公路与旧金山老式的景观不协调，担心公路修建会影响旅游业的发展。(21)Issel, “‘Land Values, Human Values, and the Preservation of the City's Treasured Appearance’,” p.624.

除了英巴卡迪诺高速以外，1951年规划中的其他路线也引发争议，这些反对之声让抵制运动愈演愈烈。其中争议最大的是金门高速和西部高速，这两条公路都属于州际公路线，是通向市中心的放射状线路。它们都会穿过富人区，金门高速还会经过渔人码头，这些社区的地产所有者成立了“地产主协会”，并且联合了同样会受到影响的商人提出了反对意见，他们认为高价值的居民社区和商业区域不应该为了方便马林县和圣马特奥县的通勤者去旧金山市中心工作和购物而受到损害。(22)Seymour M.Adler, “The Political Economy of Transit in the San Francisco Bay Area, 1945-1963,” Ph.D.dissertation, University of California, Berkeley, 1980, pp.311-312; McCarthy and Owens, Trafficways in San Francisco, p.14.

可以说，反对公路修建的主要是受影响的居民以及环境保护主义者。他们主要通过直接邮寄(direct mailing)和挨家挨户游说的方式组织抵抗活动，通过这两种方式，他们组织了数次千人集会。同时，反对者们还给《旧金山纪事报》写信表达对公路铺设的不满。(23)Jason Mark Henderson, Street Fight：The Politics of Mobility in San Francisco, Amherst: University of Massachusetts Press, 2013, pp.43-44.公众的不满迫使旧金山监事会(San Francisco Board of Supervisors)开启了对西部高速公路线的评估调查，在评估尚未完成时，抗议者又向市政厅提交了一份3万人签名的请愿书，并且得到了包括市民俱乐部中央理事会和区域商会理事会在内的民间团体的支持。在接到请愿书后，旧金山监事会在1959年的45-49号决议中否决了1951年规划修建的西部高速、中央高速(部分路段)、金门高速(部分路段)在内的7条路线。(24)McCarthy and Owens, Trafficways in San Francisco, pp.8, 14-16.但是旧金山抵制公路运动并未就此结束。

1959年决议作出后不久，公路倡导者又试图复活一些路线，因为“修建公路促进城市和经济发展”仍旧是更普遍且深入人心的看法。比如，劳工组织和市中心的商业利益集团就一直极力支持修建高速公路，劳工组织认为修建高速公路能够为工会工人提供工作，而商业集团则需要维持湾区在商业和零售方面的经济活动，他们认为高速公路能够促进城市间的汽车和卡车运输，从而增强旧金山市在大都市区分散化过程中的竞争力。(25)Issel, “‘Land Values, Human Values, and the Preservation of the City's Treasured Appearance’,” p.623.对交通拥堵的担心也促使相关部门重提公路修建，1960年11月，城市规划部和公共事务部联合提交了一份高速公路线评估报告，认为旧金山现存的街道和高速公路不足以应对15年内的交通增长，报告肯定了西部高速在扩大交通量、增强市中心与郊区联系方面的重要性，并且修改了西部高速的路线规划。(26)McCarthy and Owens, Trafficways in San Francisco, p.4,14-17.不过该提议再次遭到了临近社区的抗议，加之州公路部门对该报告不满，拟议路线在1961年4月再次遭到否决。(27)Katherine M.Johnson, “Captain Blake Versus the Highwaymen: Or, How San Francisco Won the Freeway Revolt,” Journal of Planning History, Vol.8, No.1, 2009, pp.63-64.

1962年6月，旧金山监事会重提修建西部高速，将潘汉德尔公园纳入公路线选择。(28)Johnson, “Captain Blake Versus the Highwaymen,” pp.66-68.潘汉德尔公路计划毫无意外地再次引发了抵制活动，1964年5月17日，反对者在波罗球场(Polo Grounds)举行抗议，将旧金山抵制公路活动推向了新的高潮。集会上，著名诗人肯尼斯·雷克斯罗特(Kenneth Rexroth)发表了演讲，左翼民谣歌手玛尔维娜·雷诺兹(Malvina Reynolds)演唱了一首专门为此创作的歌曲《水泥八爪鱼》(Cement Octopus)。歌词如下(节选)：

请与我一起保护那棵树免遭高速公路的毒手/……八爪鱼像科幻小说中的瘟疫/海湾和轮渡大厦已经看不见了/……我们知道高速公路工人需要工作/请让他们去种植树木/去修建给孩子们玩耍的新公园/推开那个水泥怪物/请与我一起保护那棵树免遭高速公路的毒手

抗议者头戴标语涌入市政厅示威，并且通过给市政官员写信和征集请愿书的方式表达不满。最后共有77个社区参与了抵制活动，他们给旧金山监事会的交通委员会写了2万封信，提交了一份有1.5万人签名的请愿书。1966年3月21日，监事会以6∶5的投票结果否决了潘汉德尔公路计划。(29)See Chris Carlsson, “The Freeway Revolt,” Shaping San Francisco's Digital Archive, http:∥www.foundsf.org/index.php?title=The_Freeway_Revolt.旧金山的抵制高速公路运动到此结束。

三、抵制高速公路运动的蔓延与联邦政府的应对

在旧金山首先爆发抵制公路运动后，美国其他城市也出现了抵制运动。在波士顿，不同种族和阶层的市民联合起来反对内环路(主要路段属于695号州际公路)的修建。在华盛顿特区，居民们组成了名为“交通危机紧急委员会”的跨种族组织，反对特区的州际公路建设。(30)Mohl, “The Interstates and the Cities,” p.197.在纽约，以简·雅各布斯为首的抗议者极力阻止罗伯特·摩西的下曼哈顿高速公路规划，并取得了胜利。(31)Joseph F.C.DiMento and Cliff Ellis, Changing Lanes：Visions and Histories of Urban Freeways, Cambridge: The MIT Press, 2013, pp.157-160.在俄亥俄州的谢克海茨，290号州际公路规划因为对房屋与环境的巨大破坏引起了居民反对。(32)Megan Lenore Chew, Shaker Heights' Revolt against Highways, MA Thesis, Ohio State University, 2009.在孟菲斯，公路反抗组织成功阻止了40号州际公路穿过宏伟的奥弗顿公园；在纳什维尔，黑人社区围绕40号公路的规划进行了不懈的抗争，但最终失败。(33)Mohl, “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville,” pp.870-893.在西雅图，R.H.汤姆森高速公路(R.H.Thomson Expressway)、海湾高速(Bay Freeway，连接西雅图市中心与5号州际公路)以及90号州际公路都引发巨大争议。(34)The Seattle Public Library, “Seattle's Freeway Revolt: A Directory of Historical Resources,” http:∥cdm16118.contentdm.oclc.org/cdm/ref/collection/p15015coll6/id/8732.在德克萨斯州的圣安东尼奥，市民对北方高速(North Expressway)提起了诉讼；在佛罗里达州的劳德代尔堡和波姆庞帕诺滩，95号州际公路沿着黑人社区规划，激起了强烈的反对，反对者认为该公路规划存在种族歧视；在南卡罗来纳州的哥伦比亚，全国有色人种协进会组织黑人社区抗议20号州际公路支线的修建。(35)Raymond A.Mohl, “The Interstates and the Cities: Highways, Housing, and the Freeway Revolt,” Poverty and Race Research Action Council, 2002, pp.68-69.在新奥尔良，反对者组织了声势浩大的反抗活动来抵制老广场水滨高速公路(Vieux Carré Riverfront Expressway，310号州际公路)的修建，并最终获得了成功，使历史悠久的法国区免遭高速公路的破坏。(36)Baumbach, Jr.and Borah, The Second Battle of New Orleans.

广泛的抵制高速公路运动让60年代的美国社会更加动荡，迫使联邦政府采取了一系列措施来平息公众的反对情绪。这些措施主要可以分为两部分：一是制定搬迁援助和保护环境的政策和法令；二是交通部对美国交通问题进行了统筹调解，在平息高速公路纷争方面发挥了重要作用。

早期的搬迁援助法令如《1962年联邦援建公路法》要求为搬迁者提供咨询服务，并为搬迁的个人(或家庭)提供不超过200美元、为搬迁的商业公司提供不超过3000美元的经济援助。该法令还要求商务部长与各州制定长期的高速公路项目规划，以构建有效、均衡的交通运输模式。(37)Federal-Aid Highway Act of 1962, 76 Stat.1145.此后的《1968年联邦援建公路法》重申了公路搬迁援助问题，《1970年搬迁援助和不动产收购政策法案》更全面地讨论了援助问题，旨在为所有因联邦项目及联邦援助项目而搬迁的人提供公平公正的援助。(38)Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970, 84 Stat.1713.

环境保护法令则致力于限制公路铺设对环境的破坏。《1966年国家历史保护法》创设了国家历史古迹注册程序，要求联邦机构在批准联邦项目(或者联邦援助项目)时必须考虑该项目对国家史迹名录收录在册的历史遗迹的影响，而且要为历史保护咨询委员会提供机会评估待批准的项目。(39)National Historic Preservation Act of 1966, 80 Stat.915.该法的通过为历史遗迹保护提供了重要法律支持，也为高速公路抵制者提供了法律武器，孟菲斯、新奥尔良、巴尔的摩以及圣安东尼奥都利用该法案保护了自己的历史文化区免遭公路铺设的破坏。此外，随着美国现代环保运动的兴起，环境问题成为一个显著的社会问题，抵制高速公路运动和环保运动在保护环境方面有相同的诉求，因而促进了环保运动的发展，而环保法案的通过反过来也为高速公路抵制运动提供了更多的支持。例如《1969年国家环境政策法案》要求所有对环境质量有重大影响的联邦项目都需要提交环境评估报告，以避免对环境造成不利影响。(40)National Environmental Policy Act of 1969, 84 Stat.852.这些法案为公路修建及汽车通行提出了新的要求，也成为了抵制高速公路的新武器。(41)Mohl, “Stop the Road,” p.681.

1966年10月美国交通部成立后，(42)交通部吸收了31个分散的交通组织，设立了五大类管理机构，分别是美国海岸警卫队(United States Coast Guard)、联邦航空管理署(Federal Aviation Administration)、联邦公路管理署(Federal Highway Administration)、联邦铁路管理署(Federal Railroad Administration)、圣劳伦斯航道发展公司(Saint Lawrence Seaway Development Corporation)，还建立了新的国家交通安全局(National Traffic Safety Bureau)。参见“Origins of the Department of Transportation,” https:∥www.transportation.gov/sites/dot.gov/files/docs/origins%20of%20DOT.pdf.也致力于平息高速公路纷争、完成州际公路修建以及建立均衡的交通系统。第一任交通部长艾伦·博伊德(Alan Boyd)既希望完成州际公路系统的建设，也希望高速公路能得到社区支持，同时还要保护环境、考虑公路铺设的政治和社会影响，他认为高速公路应该成为社区的一部分，而不是变成侵蚀城市空间的水泥障碍。在他的领导下，交通部开始改变公共道路局(43)公共道路局(Bureau of Public Roads)是联邦公路管理署的前身，最早成立于1893年。长久以来工程至上的观念，支持公民参与公路建设决策过程，以安抚高速公路抵制者。(44)Mohl, “The Interstates and the Cities,” pp.200, 202.博伊德委任洛厄尔·伯赖德韦尔(Lowell K.Bridwell)为联邦公路管理署署长，1968年2月伯赖德韦尔在宾夕法尼亚州公路部研讨会上的发言清晰地表明了这种转变：“公路设施和它所服务社区之间的密切关系在很多情况下都没有根据当地人类活动和周围环境的具体情况进行充分评估、分析和规划，这是城市接连爆发激烈抵制的根本原因，……这些抵制表明了城市居民与公路建设者在价值观、设想和目标方面的断裂。双方没有进行沟通来缩小这种误差，其结果是延误交通设施的供给，也给城市带来了运输之外的麻烦。”(45)“Highway Research Record, Number 220, Team Concepts for Urban Highways and Urban Design,” 1968, p.2.http:∥onlinepubs.trb.org/Onlinepubs/hrr/1968/220/220.pdf.伯赖德韦尔直接参与了公路纷争的调解，例如他曾造访新奥尔良，召集公开会议探讨老广场高速公路的替代路线。(46)Lewis, Divided Highways, pp.203-206.交通部还积极推动出台相关法案，《1968年联邦援助公路法》的通过就离不开交通部的推动以及伯赖德韦尔在国会听证会上的大力提倡。(47)Mohl, “The Interstates and the Cities,” p.206.

公路建设争议中的一个重要因素是市民们没有充分地参与路线的讨论。《1956年联邦援建公路法》虽然规定所有参与联邦援建公路项目的城市、城镇和乡村都要召开公共听证会，但是这一规定关注的重点在于讨论公路选址对经济的影响，(48)Federal-Aid Highway Act of 1956, 70 Stat.374, SEC.116(c).并不是要考虑公众意见。1969年初，联邦公路管理署修改了这一流程，要求所有公路项目都要召开两次听证会，将公众意见纳入决策过程。第一场为“走廊听证会”(corridor public hearing)，在路线选址决定之前召开，旨在为市民提供机会探讨铺设公路的必要性以及路线选址问题。第二场是“公路设计听证会”(highway design public hearing)，关注具体的路线位置以及设计特征。这一新的流程除了像早前关注经济影响之外，还需要考虑社会与环境影响。(49)Edward Weiner, Urban Transportation Planning in the United States：An Historical Overview, Washington, D.C.: U.S.Department of Transportation, 1988, pp.71-72.听证会程序的改变为公众参与公路项目论证提供了机会。

第二任交通部长约翰·沃尔普(John A.Volpe)在任期间致力于建立均衡的交通系统，取得了重要进步。例如，《1970年城市公共交通援助法》为公共交通提供了为期12年、至少100亿美元的援助，(50)Urban Mass Transportation Assistance Act of 1970, 84 Stat.962.是联邦政府首次对公共交通提供长期援助，对于城市公共交通的发展具有重要意义。新奥尔良、波士顿、巴尔的摩、芝加哥、西雅图、纽约等城市的高速公路纷争也在沃尔普的调解下得到了平息，有争议的路线要么被取消、要么改选了其他路线，长达数十年的抵制高速公路运动在70年代逐渐落下帷幕。(51)Mohl, “The Interstates and the Cities,” pp.216-217.

四、美国民众抵制高速公路运动的成败及影响

由于历史、地理环境、人口构成各不相同，路线规划也存在差异，不同城市公路抵制运动的成效不一。学术界对抵制高速公路运动的成败有过一些论述，(52)如历史学家雷蒙德·莫尔认为成功的抵制高速公路运动大概有以下几个特点：1.需要有持续的社区行动，坚定的地方领导，大范围、跨越阶层和多种族的联盟；2.需要有强有力的支持，如来自地方政客和有影响力媒体的支持；3.有历史规划传统的城市对高速公路威胁的反应更加强烈和有效；4.必要的法律介入；5.需要来自法庭、最高公路机构或者州长的最终终止决定。他还强调了运动爆发时机与持续时间对抵制的成败的影响。参见 Mohl, “Stop the Road,” pp.674-706; Mohl, “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville,” pp.870-893.在这些个案研究之外，笔者认为经济地位低下的群体以及黑人的弱势地位是非常值得强调的。因为虽然各个城市的抵制成效不一，但总体而言，白人社区和跨种族富裕群体的反对活动更容易取得成功，“大多数抵制高速公路的胜利都属于白人中产阶级和富裕的社区，它们能够集结资源迫使州公路部门让步，但公路抵制的胜利不会发生在有色种族社区”。(53)Eric Avila, The Folklore of the Freeway：Race and Revolt in the Modernist City, Minneapolis: University of Minnesota Press, 2014, p.2.公路抵制运动最终否决的也只是那些通过中上层阶级住宅区的路线，而那些主要经过工业区和社会经济地位不高的社区的路线则没有被取消，例如，在最先爆发公路抵制运动的旧金山，也有市民发起游行来抗议南部高速的修建，但是并没有成功，因为这条路穿过的社区没有什么政治影响力。(54)Henderson, Street Fight, p.45.

新奥尔良克莱本高速(Claiborne Expressway)是另一个明显的例子，克莱本高速是10号州际公路的一段，和老广场水滨高速几乎是同期规划，后者因抵制运动而被取消，前者却顺利修建，其主要原因是克莱本高速穿过的是黑人区。克莱本大街是新奥尔良最古老的非裔美国人社区特蕾梅(Tremé)区的主要街道，橡树绵延、店铺林立、下店上宅，充满了商业与生活气息，每年都会成为马蒂·格拉斯狂欢节的中心，热闹非凡。10号州际公路的修建让这片区域迅速衰落了下去，橡树被高架路取代，人口与商业外迁，犯罪率上升，狂欢节也转移了阵地。但是10号州际公路修建的时候却几乎没有遇到抵抗，铺设公路的决定十分突然，居民们来不及反应，而且当地居民政治地位低下，没有能力拒绝；保护主义者只关注法国区和花园区，不关心黑人社区。(55)Lewis, Divided Highways, pp.187-188.那些为阻止水滨高速而抗争的保护主义者甚至对克莱本高速的修建乐见其成，认为可以将其作为水滨高速的替代路线。(56)Mohl, “The Interstates and the Cities,” pp.22-23.总体来看，带有强烈种族色彩的抵制高速公路运动只有在多种族、多群体的参与下，在有强有力的地方领导的带领以及强大公众舆论的压力下才有可能取得成功，而且越到后期越能利用公路抵制运动带来的红利取得反抗的胜利。

20世纪60年代于美国而言是一个纷扰的时代，在外部，冷战让人们笼罩在核战争的阴影之下，美国又深陷越战泥潭难以自拔；在内部，黑人运动、反战运动、环境保护运动等风起云涌，加剧了社会不安。发生在此种背景之下的抵制高速公路运动，显然是这些社会运动的重要内容。抵制公路运动和环保运动的联系较为密切，抵制公路运动不仅促进了环保运动的发展，也突出了人们对于宜居环境的诉求。高速公路铺设和抵制公路运动实际可以纳入环境正义的讨论之中。环境正义运动反映了少数族裔和低收入群体追求住所、社区及工作场所中平等环境权益的诉求，它的兴起是出于对有毒废弃物倾倒地和处理点集中分布于有色种族和低收入社区的关注。(57)关于环境正义运动的研究，可参考高国荣：《美国环境正义运动的缘起、发展及其影响》，《史学月刊》2011年第11期，第99-109页。对于交通公平的讨论也应当在其列，因为相较于白人和富有社区，高速公路线侵入有色种族和低收入社区更为常见，这些社区对于公路的抵制正是他们对于这种不公平现象的抗议。此外，抵制高速公路运动爆发之时，黑人民权运动正如火如荼地进行，虽然笔者尚未发现抵制公路运动成员和民权运动群体合作的相关史料，但抵制公路运动扩展了民权运动的诉求，高速公路官员在规划路线时有意让路线穿过黑人社区，造成了“白人的道路穿过黑人的房屋”(58)Charles Martin Sevilla, “Asphalt through the Model Cities: A Study of Highways and the Urban Poor,” Journal of Urban Law, Vol.49, No.2, 1971, p.299.的不公现象，聚居的黑人奋起反抗公路铺设加诸给他们的不公，是黑人斗争的一部分。

抵制高速公路运动是一个自下而上的社会运动，不仅反映了民众对于公路破坏社区与环境的抗议，也体现了民众对于多种交通模式的诉求，有益于促进均衡交通模式的发展。前述雅各布斯反对修建下曼哈顿高速就体现了这一点。雅各布斯认为人口密集的城市社区应该依赖公共交通、步行或者自行车通行，而不是汽车。著名城市理论家刘易斯·芒福德(Lewis Mumford)也评论说美国人通过高速公路项目时并不知道自己到底在做什么，等他们意识到的时候，高速公路对城市与农村的破坏已经难以挽回了。芒福德批评为了私人汽车通行而牺牲其他交通方式的做法，认为好的交通政策应该是充分利用多种交通模式。(59)Lewis Mumford, The Highway and the City, New York: Harcourt, Brace &World, Inc., 1963, pp.234-246.美国交通政策在20世纪中期对高速公路的单一扶持造成了美国陆上交通模式的单一化，也压缩了其他交通形式的发展空间，到1970年美国才开始对公共交通进行大规模援助。《1973年联邦援建公路法》首次允许将联邦公路援助资金用于公共交通建设。(60)Weiner, Urban Transportation Planning in the United States, pp.71-72.有学者认为，1973年法案的通过是抵制公路运动的高潮，抵制公路组织的抗议与游说给国会施加了巨大压力，促进了法案的通过。(61)Mohl, “The Interstates and the Cities,” pp.212-213.尽管笔者不太认同这种看法，但抵制高速公路运动确实有助于促进多种交通模式的发展。

抵制高速公路运动虽然终止于1970年代，但它遗留的问题至今仍然影响着美国城市对于公路的看法与决策。抵制运动迫使城市取消了城市公路系统里的部分线路，如此一来，剩下的线路无法按照原计划组成一个公路系统，也因此无法被充分使用。还有一些公路在修建之时就不受欢迎，当这些路段老化或者受到损毁的时候，如何处理也成为一个新的问题。随着宜居性越来越成为影响城市发展的重要因素，有一些城市拆除了部分公路段，英巴卡迪诺高速就于1990年代被拆除。过去的选择影响我们今天的选择，抵制公路运动以这种方式“延续”到了现在。

五、结语