基于公私合作的农村水利建设模式研究

单忠举

(辽宁省阜新市阜蒙县王府镇水利服务中心，辽宁 阜新 123135)

0 引 言

公私合作PPP模式是为提供公共服务或者物品私人与政府部门所建立的合作伙伴关系，这是一种适用于农村水利等准经营性公共物品建设项目的现代融资模式，其合作理念是实现双赢。我国农村水利存在公益性、社会性的双重属性，建设资金以农民集资、财政拨款为主，供给不足、数量有限且资金来源单一等逐渐成为制约农村水利建设的重要因素[1]。

对于引起农村公共物品供给不足的原因国内诸多学者做了深入的探究，并尝试寻找有效的解决方法。例如，孔祥智等调查分析了福建、江苏农村公共物品供给状况，并提出农村基础设施要以农户参与、政府为主的方式建设；郭伟等通过对我国农村公共物品供给不足和公共服务设施建设融资途径等问题的研究，从调动个人和农村集体积极性、吸引私人资本、发挥金融机构作用、扩大政府投资、明确政府职责等方面提出拓宽建设融资途径的对策；唐建新等全面探析了形成现状供给体制的原因，从农村公共物品需求导向和体制改革的角度探讨了解决供给不足问题的对策，提出要建立以农民需求为导向的决策机制以及多元化供给主体的供给体制；针对供需失衡的问题，陈强等提出要以“自下而上”的需求表达机制逐步替代“自上而下的供给”决策机制，而最了解村民需求的村委会理应充分发挥其信息优势，为农村公共产品提供可靠的决策；为解决农村公共物品存在的供给效率较低、供给主体权责失衡及供给量不足等问题，马子红等以农村基础设施为研究对象，提出建立农民参与的合作组织机制、构建多层次的供给运行机制、完善决策机制、建立稳定的财政投入增长机制等[2-6]。

综上分析，对于农村公共物品供给问题许多学者注意到了国家财力有限、融资方式单一、供求失衡的基本国情，并提出各种符合实际情况的解决对策，如提出要建立新的融资途径、建立多样化供给主体的供给机制和重新设计投入机制等，要以“自下至上”的需求表达机制替代“从上而下的供给”决策机制，在农村基础设施建设中积极动员广大农民的参与。然而，现有研究较少涉及农村水利建设供给方式的问题，有机结合公私合作模式与农村水利建设的研究还鲜有报道。鉴于此，文章将公私合作模式引入农村水利建设中，旨在解决现阶段农村水利建设存在的问题以及加快形成水利建设的新模式。

1 基于公私合作的农村水利建设模式

1.1 必要性分析

1.1.1 资金需求巨大

目前，我国农村水利重建需投入大量资金，而供给不足。以辽宁为例，全省共有小型水库近2000余座，水库供水无法满足农业灌溉需求导致严重旱情，尤其是近几年旱情造成巨大的经济损失，而单靠政府难以支撑农村水利建设资金。此外，农村水利普遍存在使用年限长、缺乏维护管理、老化失修等问题，大多处于带病运行状态，现已无法满足农业生产的需求，而更新改造或维修时需要投入大量资金，仅仅依赖国家财政实施困难。

1.1.2 管理体制滞后

由于管理机构不完善，对农村水利工程人力、物力、财力调配产生障碍，现已无法适应水利现代化的发展需求[7]。目前，乡镇水利站仍为农村基层水利的主体，乡镇统一管理物权、财权和人事权，县水利局不能直接参与管理而只是业务指导单位，从而产生许多不必要的麻烦，如县水利局很难有效的考核管理水利站人事、按工作要求对物力和财力的调配难度大，无法贯彻实行业绩奖惩制度。农村水利的各种事务一般由乡镇全部负责，但因忙于乡镇中心任务而时常出现无暇顾及农村水利管理，甚至会产生“空窗期”的现象，给农村水利发展带来严重影响。

1.1.3 服务功能衰退、运营效率低

我国农村水利工程普遍存在功能衰退、运营效率低下、老化失修、配套较差、建设标准低等问题，农业用水效率普遍偏低。对农村乡镇水管站撤并，并实行“以钱养事”的水利服务中心运行管理模式，虽然已贯彻落实“三定”方案，但农村水利设施存在管理人员偏少、工作经费不足、工资待遇偏低等问题，不仅难以吸引高水平的水利技术人员的参与，而且降低了基层工作人员积极性，形成了总体服务能力偏低的局面[8]。

1.2 可行性分析

1.2.1 政策支持

近年来，我国逐渐放宽了私人资本的投资政策和领域，农村水利建设具有较为宽松的投资环境，基本消除了农村水利建设中私人资本投资的壁垒。有文件明确指出：在法律法规未禁入的公用事业、基础设施及其领域和行业允许社会资本的参与，其投资领域逐渐放宽[9]；通过税收优惠、贷款贴息、注入资本金等措施，引导与鼓励社会资本以项目融资、联营、合作、合资、独资等方式参与经营性的基础设施建设以及公益事业。

1.2.2 公私合作优势明显

公私合作是私人与政府合作、风险承担的模式，这种模式能够有效缓解基础设施建设中政府部门的资金压力，充分利用有限的资金发挥更大的作用；另外，公私合作模式有利于保证建设的质量、提高资金使用效率、引入先进的私人企业管理方式和技术；私人单位能够更加充分的利用其多余的资金，并在基础设施建设过程中取得政府的优惠政策和融资担保，能够保证回报以及降低投资风险。由此可见，公私合作模式与现代市场经济需求相符，这是实现双赢的有效方式。

1.2.3 社会资本雄厚

调查显示，我国私营企业资产、港澳台商投资企业资产、外商投资企业资产均表现出明显的增长趋势。可见，在农村水利建设中有充裕的社会资本支撑。总体而言，居民、外资、民营经济等社会资本的增长，说明人们有足够的能力、充足的资金参与农村水利建设，这为公私合作PPP模式参与农村水利建设奠定了坚实基础。

1.3 几种典型合作模式

针对短期内难以产生项目投资回报、基础设施使用群体相对固定、农村人口流量相对小的特点，为了在农村水利建设中更好地应用公私合作模式，必须适当的改进该模式。

1.3.1 维护与运营、服务协议模式

政府可以对已建成的农村水利设施实行维护与运营协议、服务协议的形式，其中维护与运营协议是指民营合作者与政府签订管理或维护、运营协议，民营合作者在获取商业利润的同时，对共用设施负责维护和运营；服务协议是指政府委托私人部门并付以一定费用，代为提供某项公共服务。

政府可以委托私人部门对无收益的农村水利工程提供服务，并采用服务协议逐年由财政支付成本；乡镇政府可以与民营合作者签订维护与运营协议对有收益的农村水利工程，负责相应的维护和运营。

1.3.2 “购买—建设—运营”模式

政府可以对需要改造、扩建的农村水利设施实行“购买—建设—运营”或者扩建后经营整体工程协议的模式。“购买—建设—运营”模式是指民营合作者与政府签订服务提供协议和资产转让协议，向有能力扩建和改造的民营合作者出售原有的共用设施，对这些基础设施民营合作者负责扩建、改建并拥有“永久性”所有权；扩建后经营整体工程协议是指民营合作者对已有公用设施负责扩建、对建设过程中负责融资，在完工后一定特许期内由其负责维护和经营整体公用设施，并取得一定商业利润，其中特许经营协议的签订方有民营合作者与政府。

民营合作者与乡镇政府还可以签订资产转让协议，向有能力扩建的民营合作者出售农村水利设施，让其扩建、运营农村水利设施并拥有“永久性”所有权。当然这个“永久性”仅限于特许期内，其目的是在农村水利设施扩建中充分发挥民间资本的力量；另外，对于需要扩建且有收益的农村水利设施，可以交给拥有一定管理能力和经济势力的民营者建设，与其签订特许经营协议负责建设过程中的融资，农村水利设施完工后由民营者负责维护和运营，从相应的收益中取得商业利润。

1.3.3 “建设—拥有—运营”模式

政府可以对新建的农村水利设施实行“建设—拥有—运营”模式。该模式下民营合作者对公用设施负责建设、融资，拥有项目设施的所有权和永久性经营权，服务提供协议的签订双方是民营合作者与政府。目前，实行以国家支持为辅、群众自筹为主的“民办公助”农村水利设施建设制度，项目实施前必须明确产权，围绕受益人和产权人落实“业主”或“法人”，结合工程实际情况实行“受益户公有制”，具体包括两种形式：受益人明确的情况下要保持产权人与受益人一致，受益人未明确的情况下项目法人由受益人所在村委会担任。由此以来，为积极引导村民参与农村水利建设有效地运用“一事一议”机制，产权归受益户所有并提供农村水利公共服务，有利于实现农村水利良性运行机制的长效发挥。

1.4 对比分析

文章从融资承担、所有权和适用对象的角度全面对比了以上几种公私合作的具体形式，具体如下：

1)融资承担。一般地，由政府承担农村水利建设PPP模式下服务协议形式的融资任务，政府部门对其余形式给予一定补贴或优惠，但由民营部门承担其融资任务。

2)所有权。私人部门在“建设—拥有—运营”以及“购买—建设—运营”模式中拥有农村水利工程所有权，而在其余几种形式中拥有扩建后经营整体工程协议经营权，但没有所有权。

3)适用对象。首先，维护与运营协议、服务协议的适用对象是已建成的农村水利设施，其中有收益的农村水利工程比较适用维护与运营协议，对于无收益的农村水利工程适用服务协议；其次，“购买—建设—运营”模式和扩建后经营整体工程协议的适用对象是需要改造、扩建的农村水利设施，而需要新建的农村水利工程多利用“建设—拥有—运营”模式。

2 实现公私合作的有效途径

2.1 加快配套体制建设

1)改革产权机制。对于按照“民办公助”公私合作模式建成的农村水利设施，一定要明晰产权关系，遵循谁投资、谁受益、谁所有的原则深化农田水利设施产权制度改革，落实管护责任主体以及明晰农田水利所有权。该属个人的归个人、该属集体的归集体，只有明晰产权关系才能有效形成“受益户共有制”，在农村水利建设中充分发挥农户的积极性。

2)完善监管机制。在农村公共物品建设中将过去政府的主导角色转变成与私人部门的合作者以及合作中指导、监督的角色。此外，针对所有利益相关者政府必须建立有效的监管机制。①要加强质量监督，层层验收农村水利工程质量，从根本上防止“豆腐渣”工程的出现；②加快推进执法队伍建设，要从严从重打击侵占、破坏、偷到水利设施的各种违法行为。

3)完善管理机制。加快现有基层水利服务体系改革和“直管”基层水利管理体制建立，从乡镇管理体制中剥离基层水利站，对基层水利服务单位进行合理布局，并形成由县水利局直接管理的水利派出机构。另外，按照透明、公开的原则成立用水者协会，民主选举产生其领导机构，所有会员都有参与权和知情权。农业用水者协会符合“管理民主”的新农村建设要求，可以有效解决科学决策及村民组织等问题。水利管理体制的完善涉及部门较多，一般无法仅仅依赖水利部门实现，需要社保、编制、财政等部门的相互配置和大力支持[10]。

2.2 建立健全政策体系

1)建立健全法律法规。推进农村水利设施建设中民营投资的优惠政策、审批程序等向法制化和规范化发展，对农村水利建设确保民营者能够顺利投资，建立健全投资、产权法律法规。农村小型水利设施实行“受益户共有制”产权改革的，市政府要统一核发权属证书，以法律的形式固定农村小型水利设施所有权和使用权，为农民权益提供保障。

2)建立综合人才培养模式。公私合作模式的实施需要同时掌握专业技术、合同管理、财务、法律、经济等相关知识的人才，所以要加快培养开拓型、复合型人才，确保能够高效率完成农村水利项目建设监督、实施、签约、立项等工作。①要定期组织培训乡镇水利技术人员，适当分工，明确现有水利技术人员的业务主攻方向，尽快早就财务管理、水行政执法、地下水与地质、水资源管理、水土保持、农田水利等方面的行家里手，并能承担相应工作，通揽全局；②为留住人才扎根基层，要建立人才激励机制。积极创造条件使人才有前程、干得好、留得住，为专业人才早就充分发挥人才优势、工作积极向上、生活有保障的“安乐窝”。

3)提供优惠政策。政府应提供一些优惠政策鼓励农民参与农田水利建设，例如在向金融机构贷款时可以提供一定的帮助，降低贷款难度和贷款利益；在农村水利建设过程中可以采取优惠水价、电价等措施降低建设成本，简化农村水利项目审批手续等。这些优惠政策为顺利建设农村水利设施提供了保证，有利于积极引导广大群众参与建设。

3 结 语

文章将公私合作模式引入农村水利建设中，以期解决现阶段农村水利建设存在的问题和加快形成水利建设的新模式，文中提出的体制建设、政策保障途径和几种形式的PPP模式，有利于推进新农村建设和农民收入的提升，对解决东北地区干旱问题具有重大意义。