行政法视阈下垃圾焚烧项目邻避冲突中的公众参与

孙玮霞，谭正琦，王怡丹

(云南省生态环境宣传教育中心，云南 昆明 650032)

0 引言

垃圾焚烧处理因其减量化、无害化、充分实现废物资源化再利用等特点，成为国家鼓励推广的垃圾处理方式，目前国内全部中心城市、沿海发达地区城市及大部分的省会城市都已采用垃圾焚烧发电作为生活垃圾处理的主要方式。然而在垃圾焚烧处理过程中，因焚烧效率不高，飞灰及烟气中的重金属、二噁英等有害物质对人体健康危害较大，导致公众对垃圾焚烧发电厂产生较高反对情绪。早期在信息传播和公共项目建设的程序制度还不够规范的情况下，不少项目在建设前并没有经过非常严格的论证和社会意见征取，加上缺乏相应的补偿机制，久而久之，公众自然丧失了对公共权力部门的信任，进而产生各种对抗情绪和行为，“不要建在我家后院”(Not In My Back Yard)的这种群体心态，就是典型的“邻避效应”。近年来国内反对垃圾焚烧发电项目的邻避冲突增多，导致项目大多陷入缓建或停建的僵局。

“公众参与是实现民主和治理社会的一种方式，行政法能够为公众参与提供制度保障和法律支撑”[1]。因此，采用行政法的视角来研究焚烧项目邻避冲突中的公众参与，提出垃圾焚烧项目中的邻避冲突的治理路径，以期为焚烧项目邻避冲突治理提供参考。

1 垃圾焚烧项目中的公众参与途径

当前公众生态环境意识逐步增强，人们关注生活环境的品质，对环境问题和环境管理方面的缺陷有更深刻的认识，自觉参与生态环境保护的意愿也随之增长，公众会积极参与到垃圾焚烧建设项目各阶段中。公众通过参与项目前期环境影响评价、信访举报项目建设及运营阶段中违法行为等方式对项目进行监督。随着信息技术和互联网的发展，公众参与的形式也在不断增加，如在网络论坛发帖，在地方领导信箱留言，在网络社交平台发表意见，向相关部门发送电子邮件等方式，互联网逐渐成为邻避冲突的舆论主阵地。在垃圾焚烧项目邻避冲突酝酿、集合、爆发、处置、善后的各阶段，目前我国各级地方政府及相关部门较为常用的公众参与方式主要有咨询委员会、民主恳谈会、社区居民听证会、一般公开说明会、发行宣传册、记者会答疑等。然而，群体性事件治理中的公众参与仍然存在诸多不足，实施过程中存在着难点和困境。

2 公众参与在垃圾焚烧项目中存在的问题

2.1 环境信息公开不足

“知情是参与的前提，信息公开是顺应民心、维护公众知情权的必然举措。因信息公开有限，公众难以知道焚烧厂的运行状况和污染排放情况，心中疑云不散，自然容易质疑”[2]。目前大部分垃圾焚烧厂环境信息公开状态不佳，焚烧厂缺少统一的信息公开平台，信息公开渠道不便于公众获取，所公开的企业信息及排污信息不规范、不及时、不全面，不利于公众准确了解情况。焚烧厂公开污染排放数据，是当前邻避矛盾突出现状下顺应公众要求，依照《环境信息公开管理办法》维护公众环境信息知情权的必然趋势。《环境影响评价公众参与暂行办法》仅对政府环境信息作出了强制公开要求，对于企业环境信息，以自愿公开为主，不能满足公众的知情需求。

2.2 权益诉求机制不完善

虽然经过《环境影响评价法》的原则规定和《环境影响评价公众参与暂行办法》的初步完善，但公众在垃圾焚烧治理项目治理实践中可以参与的范围仍然有限。“依照《环境影响评价法》规定，公众只可参与‘可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划、对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目’的评价”[3],公众的参与权一开始就受到了诸多限制。此外，环境公益诉讼制度是公众参与生态环境保护的有效形式，但除了《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”为这一制度奠定了基础，但缺乏具体的实施细则和操作办法，在公众参与垃圾焚烧项目治理实践中只能起到一般性的指导作用，不利于规范和引导社会公众合法有序地参与垃圾焚烧项目建设，对具体治理过程缺乏强制性的约束力。

2.3 公众参与回应性不充分

《规划环境影响评价条例》明确环境影响报告书的制定和审查过程中均需附具“对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明”，但大多数公众参与相关立法中都没有对公众意见的反馈作出明确规定。《环境保护公众参与办法》仅明确公众发表意见的权利，但是对公众意见被慎重考虑的权利并未保障，只是在第9条要求“归类整理、分析研究” “在作出环境决策时予以充分考虑” “以适当的方式反馈公民、法人和其他组织”。在垃圾焚烧项目建设过程中，如果反馈的意见政府及相关部门不回复，大部分人会认为，政府及相关部门不作为，而不会认为是调查了没有回复，这将对行政部门的公信力造成不良影响。

3 公众参与在化解垃圾焚烧项目邻避冲突中的改善路径

3.1 深化信息披露制度

良好的环境信息公开制度是公众有效参与生态环境保护的基本保障。因此，在垃圾焚烧发电项目建设过程中，需加强项目环境信息公开，通过新闻媒介或张贴广告途径，发布拟建项目的基本信息，让公众了解建设项目的情况；多渠道邀请公众参加听证会、对话会，积极听取公众意见建议反馈，构建畅通的沟通渠道，对投诉举报平台的问题及时处理，提前化解矛盾，形成有效沟通反馈机制；对公众意见进行调查研究，对公众诉求进行分析，尽量通过官方平台、主流媒体尽早发布与项目有关准确、可靠的信息，保证公众的知情权；强化环境教育，提高公众环保认知，消除新知识新技术的宣传、科普不到位，公众缺乏科学理性识别判断能力的影响，正确把握公众心理，多角度满足信息需求，实施差异化精准宣传。

3.2 完善环境诉求和救济机制

目前关于公众参与生态环境保护的内容散见于各部门行政法中，多数为抽象的原则性规定，缺乏具体内容来完善和细化公众参与的相关法律规则。在公众参与的具体方式上，应作详细规定，通过清单方式明确对参与主体、参与程序、参与方式等相关内容作完善、详细的规定，实现和公众参与的法律救济[3]。对于公众参与结果的实现，应进行公正的第三方结果评估，确保公众参与的结果是否最终实现。另一方面，公众参与的法律救济涉及行政救济、行政诉讼上的制度建设，公众参与到垃圾焚烧项目中，应当提供相应的救济和保障。一是补偿措施的制定要尽可能早、尽可能合理，这样可以让公众看到政府的态度和决心；二是补偿措施落实要到位，在项目建设阶段，严格依法依规监督施工管理，同步建设期间配套设施等惠利安排，及时公布项目进展，接受公众监督，一味地停建，不仅不利于冲突的解决，同时也很难从根源上解决问题。妥善处理好邻避设施带来的副作用，对周围民众进行合理的补偿，不仅有利于社会稳定，也能够促进公共基础设施的发展。

3.3 推进环保社会组织建设

在生态环境保护公众参与的主体方面，最重要莫过于环保社会组织(NGO)，环保社会组织是整合和组织公众参与垃圾焚烧项目邻避效应治理的必要形式。对于垃圾焚烧项目的公众参与来说，个体形式的参与虽然是必不可少的重要组成部分，但由于个人能力的有限性，以个体形式参与能够发挥的作用是非常有限的，真正具有长久的参与热情和强大的专业能力，起到持续推动作用的主要还是环保社会组织，将公众个体的力量整合起来，才能有效地发挥公众参与的作用。一方面，政府要创造良好的外部环境，加大对环保社会组织的扶持力度，通过政策引导、制定培训计划等方式，鼓励有影响力、认可度高的环保民间社会组织参与垃圾焚烧项目议题，通过其对公众进行环境知识普及与环保观念培育，提高公众的环保意识，激发公众参与的动机，用“以点带面” “辐射效应”等带动更多社会组织参与垃圾焚烧项目公众参与。另一方面，社会组织要紧跟垃圾焚烧项目的政策导向，明确发展目标和参与内容，主动与政府、企业及公众对话，从开展宣传教育、公益诉讼、社会监督等方面入手，搭建公众、政府、企业之间关于环境保护的沟通平台。

4 结语

公众参与是生态环境保护民主原则的具体体现，是允许、鼓励和保障公众积极参与生态环境管理工作，对政府环境行为进行评价和监督的重要举措。积极完善公众参与机制，推动相关政策的制定和落实，使相关地方的群众切实感受到垃圾焚烧发电等环保设施带来的利益，凝聚社会共识，才能破解垃圾焚烧项目中的邻避冲突。