环评与排污许可制度的衔接与改进

胡越炜，丁孙玮

（1.上海第二工业大学环境与材料工程学院，上海 201209；2.上海材料研究所，上海 200437）

1 概述

“十四五”时期是全面建成小康社会后，开始全面建设社会主义现代化强国的新时期，在迈向新征程的第一个五年里，我国对环境污染防治提出了更高的要求，对环评及排污许可工作进行进一步的改革，更好地发挥环评的源头污染源预防作用，建立以排污许可制度为核心的固定污染源监管体系。改革后要求以“三线一单”为中心，持续深化环评“放管服”改革，强化重视事中事后监管，建立一个完善的环境管理体系。新时期，环境保护管理需要进一步简化，且提高质量和效率，通过衔接两种制度，更好地发挥环境保护功能。

2 环境影响评价

早在1973年，我国在第一次全国环境保护会议后引入环评的概念，发展到目前为止，已有较为完善的法律法规和技术支持，我国的环境评价体系主要有项目环评、规划环评、政策环评、战略环评和“三线一单”等为主体的环评体系。

2.1 项目环评

相关法律指出，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。项目环评是通过对项目的建设情况、环境质量现状、污染物排放情况，对项目产生的环境污染或影响进行预测和评价，估算项目经济性，并对公众意见进行调研，提出环境管理和保护的计划措施，是目前最主要的环境管理方式之一，是环评体系的末端，也是数量最多的环境影响评价工作。

2.2 规划环评

直到2003年，新的环境影响评价法将环评从项目环评扩展到规划也要做环评。规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，这样在开发建设活动源头就能较大程度对环境污染问题达到预防效果。规划环评可以优化行业的布局、规模，拟定生态环境准入清单。近年来，规划环评的作用不断被强化，要求与“三线一单”进行内容衔接。在“十三五”时期，规划环评就取得了显著成效，发布了一系列政策文件和技术规范，对多个领域进行了核查。

2.3 “三线一单”

“三线一单”是指“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”。起到一个承上启下的作用，落实政策与战略环评工作，对规划与项目环评起指导作用，约束项目环境准入，发挥其优布局、控规模、调结构、促转型能力。通过构建“ 三线一单” 为核心的生态环境分区管控体系，为规划环评和项目环评提供约束和支撑，提高生态环境参与综合决策，促进高质量发展的能力。

2.4 战略环评

战略环评是指国家和地方在指定政策、规划、立法、国民经济发展和资源开发之前，对拟议中的人为活动可能造成的环境影响进行分析研究、预测和估计，讨论该活动的可行性，起到协调空间布局和各区域协作的作用，为国家及地方各行各业产业的结构和布局管理进行调整，对可持续发展进行考量的一种工具，为了针对项目环评的缺陷而提出的。

2.5 政策环评

政策环评是最高层次的环评体系，主要考量重大的环境影响和风险，对决策科学化和民主化具有重要意义，《环境保护法》第十四条明确规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。《环境保护法》的法条中虽然没有出现 “政策环评” 字样，不过事实上这就是为政策环评打开了窗口[2]。政策环评在国际上没有一个标准，各国之间都不相同。政策环评的目的是为了健全决策机制，促进环境公平以及凝聚社会公示三个方面。

3 排污许可证制度

排污许可制度是我国最早实施的环保制度之一，起初是用于水污染防治领域，后来应用到大气污染防治领域。排污许可证制度包含排污许可与排污许可证，对排污许可证发放进行审核评估，对排污提出具体要求，并在发证后对发放排污许可证的单位进行监督管理。排污许可证用于监管和规定单位排放某固定污染物总量和危害，目前，排污许可证的核发正在有序推进，对排放量较小，对环境影响较小的单位，只需要填报排污登记表，通过许可证和登记表将所有固定污染源纳入监管。近年来，我国排污许可证制度的相关法规、管理以及与环评工作的衔接仍有待完善。党的十九届四中全会要求健全源头预防体系，确定排污许可制度在固定污染源监管制度体系中的核心地位。

4 做好两者的衔接工作

环评制度和排污许可证制度是我国环境保护和管理工作中两大重要的组成部分，它们存在着很大的关联性，如果可以让两者有着良好的衔接，可以让环境管理更加简单有效，这也是目前环境污染防治改革的关键。但是两种制度依然存在着差异，衔接存在着一些难点。考虑到两个制度之间的监管范围、技术方法等有所区别，在整合过程中需要进行多方面的考虑，提升不同污染物的控制，保证污染物处于严格的监管之下，提升管控效率，实现经济高质量的发展，确保两种制度之间的整合科学有效。环评与排污许可证制度的衔接不是弱化某一制度的作用，而是不断完善和统一。

4.1 两种制度的内容和对象

环境影响评价的内容包括环境影响报告书、报告表、登记表，覆盖了国民经济所有行业类别，按照污染物对于环境污染的影响进行预测，对空气环境、土壤环境、声环境等进行分析。排污许可证主要对某固定污染物的量和危害进行管理和监督，因此两种制度的对象管理要统一分类。另外两种制度虽然有所区别，衔接后应当发挥各自优势，利用排污许可证制度强化环评制度，管理好总量控制。

4.2 完善和制定环评与排污许可证联动制度

环境影响评价制度和排污许可证制度在不同时候发挥作用，环评工作主要是对事前进行评估，而排污许可证制度是事中、事后的环境监管和保护手段。两种制度的法规发展至今虽然已较为完善，但为了衔接两种制度，使环境影响评价更好地协调排污许可证制度，促进环境影响评价高质量地发展，需要建立专门的衔接工作制度，比如，对于新的污染源，排污许可需要参照环评结果，以及已获得排污许可证单位的技术改革和扩建项目进行重新环评审核。

4.3 两种制度的技术标准统一

环评与排污许可证制度的衔接还需要将两者的技术标准进行统一，才能保证有良好的衔接效果。因此非常需要加快统一技术规范，避免环境工作中两种制度的独立性突出，以该技术规范来实现两者制度的衔接，提升整个环保工作的效率和质量。环评报告编制过程中污染源强核算方法多种多样，再加上不同地区管理和水平不一，导致一个类似的项目环评报告中产生差异较大的污染源强，使排污单位在填报排污许可证时核定许可排放量差异大，造成不公平

5 对改进提出一些想法和总结

5.1 提高群众积极性建立有效机制

环评工作需要群众的积极参与才能有效地开展，但是目前人民群众对环评工作没有清晰的认识，认为对自身没有多大关系，缺乏积极性，甚至不愿意配合，导致环评工作质量和效率下降。在之后的工作中，需要对环评工作进行一定程度的宣传，建立一个健全的机制，让群众能够充分参与环境评价的工作中，让环评的数据更加真实，实施更合民意。

5.2 完善监管技术和方案

两个制度可以结合互联网大数据等先进手段，加强和重视建设项目事中事后的排污情况，严格依照法律规范开展环评审批工作，对排污行为事中进行动态监测，事后确认项目是否按照环评文件展开，落实排污单位的责任，处罚要形成威慑。并推行信用管理，对弄虚作假的企业拉入黑名单，提高环评工作效率，为环评与排污许可建立一个共享的信用、信息监管平台。

随着环评项目的不断增加，以及人工智能的快速发展，可以考虑人工智能在环境影响评价等方面的应用，积极推进人工智能在环评工作中常识性、规范性等方面的应用，如文字排版，敏感目标初筛等，提升工作效率。

5.3 加强执法能力

环评与排污许可证制度需要执法的支持，才能使环评与排污许可制度更加可靠高效。

（1）对于执法人员的技术条件要求较高，需要对执法的企业的生产工艺，排放污染物等有较强的专业性知识及技术，需要加强培训力度。

（2）虽然我国对环境执法的内容和指导规范不断完善，环境执法越来明确，但是仍要进一步完善法律法规，对具体的执法流程和规范进行统一的指导。最好能与环评与排污许可充分互动，建立基准，建立环评、许可、执法相结合的环境管理体系。

6 结束语

为了建设美好的生态环境系统，坚持可持续化发展，改善生态环境质量，环境保护工作一定要重视起来。并且要让群众积极参与起来，认识环境保护重要性，多了解环评工作。在将来环境污染防治中，仍然要以环评工作为预防，排污许可制度为固定污染源的事中事后监管措施，并衔接好两项制度，充分发挥两者的效力，尽快克服困难，统一技术规范，完善相关法律法规，建立一个数据共享，有完善法规、技术指导的统一平台，并确保执法的效率和支持。