我国语境下吹哨人概念辨析——以与行政举报人之关系比较为视角

刘蒙蒙

（上海师范大学，上海200234）

一、“吹哨人”概念辨析的必要性

2019年9月6日，国务院发布实施的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》 （以下简称“《指导意见》”）第（十六）条规定“发挥社会监督作用。建立‘吹哨人’、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护......”，其中采纳了“吹哨人”的表述，这是“吹哨人”概念首次出现在国务院层面的规范性文件中。《指导意见》没有对“吹哨人”概念作进一步的解释，亦没有将其与之一同出现的“内部举报人”作出对比。或许“吹哨人制度”是举报制度之外一种新的监管方式，又或许“吹哨人制度”与举报制度亦有相通之处。在此之前，已经有很多学者对吹哨人制度进行过讨论并极力推荐引进以改善现行举报制度的运行困境。那么吹哨人制度与举报制度的差异在哪，吹哨人制度中的吹哨人和举报制度中的举报人是同一个概念吗？若不是，在举报人之外，如何界定吹哨人的法律地位？概念问题是一项制度得以顺利运行的基础，忽视“吹哨人”概念的重要性可能使得对吹哨人制度的借鉴依旧脱离不了原先举报制度设计的桎梏，令其落入水土不服、难以适用的境地。

从现有的研究成果看，“吹哨人”这个概念并没有得到应有的关注，与之相关的研究大都集中在对英美等国家吹哨人制度的介绍以及如何引进我国特别是问题频出的食品健康安全领域，而没有从我国的法律规范层面对这一概念进行直接、深入的讨论。在对吹哨人制度进行研究的同时，已经有部分学者对“吹哨人”这一外来概念进行解释，但基本都是顺带提过，也有学者专门花些篇幅对“举报人”和“吹哨人”等相关概念进行过讨论，一方面为了解“吹哨人”提供更多视角，但同时也存在“见仁见智”的现象，不少论述之间存在着偏差和分歧。吴丹红在《探索符合国情的“吹哨人”制度》一文中把“吹哨人”界定为出于社会公正目的而对不法行为进行检举、揭发或基于公共利益对严重危险发出预警的人，吹哨人也包括实名或匿名的检举人、举报人［1］，“吹哨人”可以是任何人。而更多的学者认为“吹哨人制度”是知情人士爆料制度，“吹哨人”就是内部知情人［2］，是知晓政府机构或企事业单位消息的内部人。彭成义在《国外吹哨人保护制度及启示》一文中认为吹哨人和举报人属于相同概念，只是因为吹哨人更形象生动是英语“whistle-blower”的直译，文中还提到国际上吹哨人保护制度在保护对象方面最为普遍的是公职人员［3］。曾在一篇文章中同时出现“举报人”“内部举报人”和“内部吹哨人”，由此学界对“吹哨人”概念理解存在的偏差程度之大可见一斑。各种相似概念的出现，某种程度上为更加清晰了解“吹哨人”本来的意思增加了一定的阻碍，而在我国语境下又该如何理解这一概念，又或该赋予它一些新的内涵，其与举报人的关系又如何，也是摆在学者面前的一道难题。

笔者认为，中国语境下界定“吹哨人”概念是十分必要的，在此基础上进一步梳理“举报人”与“吹哨人”的关系，确切在我国语境下对“吹哨人”的理解。只是简单地将“吹哨人”等同于“举报人”，并不可取，也不利于引进吹哨人制度改善举报制度遇到的难题，反而会使吹哨人制度本身的优势无法发挥。

（一）比较法上“吹哨人”的立法考察

从词源上看，外国学者解释whistle blower两词连用可以追溯到19世纪。那时猎人或海员等都可能因职业习惯会有吹哨的行为，而“吹哨人”最早被用来指称某个职业则是从美国警察和足球裁判开始。而其开始被用来表示现有的象征意义则是从20世纪60年代开始，并且两个词也开始用连字号相连成为一个复合词，而到现在连字号则常常省去，成为了一个专有名词［4］。“吹哨人”最早源自英国，是指警察发现罪案发生时会有吹哨子的动作，以引起同僚以及民众的注意。Nader、Petkas和Black-well首次在理论研究中将该词义引申为：“组织成员对组织内部的腐败、浪费、欺诈等非法或有害于社会公共利益的行为进行揭发［5］。比较法上，英美等国家的吹哨人制度更加成熟、完善，通过法律、判例和学说形成了各自的特点。

1.美国。

美国是最早颁布专门的吹哨人保护法律的国家。彼时，美国国会政府机构还不健全，经费、资源各方面都不足，政府将一些事项授权给个人行使，并允许私人分享执法收益或者提供一定奖励。越来越多私人机构和社会组织将会参与秩序维持，形成公私协作治理格局。“吹哨人”则是响应这种平衡的最有力体现之一。1972年的水门事件被公认为是美国《吹哨人保护法案》的源头。1978年，美国《公务员改革法》中的吹哨人条款（联邦雇员应该得到适当的保护）是吹哨人保护立法的转折点，为日后保护吹哨人专门立法奠定基础，此时的吹哨人仅指联邦政府工作人员（Federal employees）。1989年，国会第一次会议通过了《吹哨人保护法案》（Whistleblower Protection Act of 1989），保护对象仅为“内部举报人”，即联邦政府公务员；保护方式是禁止对举报人实施报复性人事行为。2012年1月，美国国会通过了《吹哨人保护增强法案》，对禁止实施报复性人事行为中的信息保护条款进行更详细的阐释，并将“吹哨人”的保护范围，扩展到情报界的联邦雇员和其他获得安全许可的人员。后来美国金融领域问题频出，知情人士进行举报的现象越来越多，有学者即提出当时的吹哨人法案没有覆盖所有的吹哨人，2001年，安然公司的突然破产是推动私营领域吹哨人保护立法的直接原因。次年《萨班斯法案》通过，但是由于其制作时间有限等原因法案并没有很好的体系性、逻辑性，《萨班斯法案》的实施时间也很短，它更像是政府为平息民愤而出台的口号式法案。2010年美国国会通过了金融监管改革法案———《多德—弗兰克法案》，其核心内容是在金融系统中保护消费者。《多德—弗兰克法案》主要针对私营部门吹哨人的保护，其创设了吹哨人赏金计划，鼓励企业内部雇员主动举报企业不法行为，加强企业的内控效果，从而加强对金融行业的监管。《多德—弗兰克法案》是金融监管改革的里程碑式立法，其影响力不止在经济金融领域，对其他行业加强监管、鼓励内部人“吹哨”同样提供了有力的支持，至此美国的内部“吹哨人”（多指私营领域的公司、企业内部的吹哨人）也包括在保护范围之内。

从以上美国吹哨人保护立法的发展历程可以看出，美国吹哨人保护法最初的目的是为了保护公共部门雇员吹哨揭发政府内部渎职、贪污、贿赂问题，后来金融领域大萧条，金融巨头因为内部腐败给行业、消费者带来巨大的冲击，催发私营部门雇员吹哨保护提上立法日程，慢慢地美国吹哨人保护范围涵盖了所有的私营部门雇员。总的来说，美国的吹哨人指内部举报人包括政府内部举报人和私营部门内部举报人，相应的对吹哨人提供的保护多是禁止对吹哨人实施人事上的报复。

2.英国。

20世纪末，英国发生了一系列大型企业违法犯罪事件，如众所周知的铁路事件，每一个事件的发生都有可能因为雇员的发声而避免，但是因为害怕报复无人举报。当然事故的发生最主要的原因是政府监管出现问题，但是内部人员所掌握的信息量不容小觑，如果能够对这些政府难以获得信息加以利用，可以收获意想不到的监管效果，为国家挽回重大的经济损失。1998年，英国在制定了不分公私、不分行业领域的综合性的《公益披露法》。《公益披露法》将内部举报分为对内举报和对外举报两种，并规定了不同的保护要件［6］，《公益披露法》包含三类可能向其披露信息的人，公共部门和私营部门的吹哨人以及公共部门职能外包中的工作人员，并对每种情况下的揭露动机施加了不同的规则，在所有情况下披露必须是善意的披露。

3.澳大利亚。

在美国吹哨人保护专门立法后，澳大利亚所有的州和领地也陆续制定了涉及内部举报的法律。1994年《澳大利亚举报者保护法》的举报事由绝大多数都指向政府机构的不良行政、腐败浪费、违法行为等，仅有极个别法律将其保护范围扩大至私人企业。联邦层面曾在2002年将针对公共机构的《公益披露（揭发者保护）法案》提交至参议院审议，但未能获得通过。2004年澳大利亚修改公司法时，为公司员工的举报提供了一定的豁免和职位保障。2013年，针对政府机构的《公益披露法》最终获得澳大利亚国会的通过，法案旨在促进联邦公共部门的廉洁和问责制；鼓励和促进公职人员基于公共利益的披露；确保基于公共利益进行披露的公职人员得到支持并获得保护，免遭因披露带来的不利后果；确保公职人员披露的信息能够得到适当的调查和处理。法案赋予公职人员披露联邦公共部门涉嫌不当行为信息的权利，《2013年公共利益披露法案》第三部分第七十条、第七十一条分别对公职人员、视为公职人员的人员进行十分详细的规定。另外，澳大利亚的《公共服务法》要求为机构履行职能的内外举报者提供保护，因此包括外部承包商等［7］。澳大利亚也通过全面和专门的立法来保护公共部门吹哨人。

4.欧盟。

在吹哨人保护立法方面最新的发展是欧盟议会和理事会于2019年10月23日最新通过的《欧盟吹哨人保护指令》［8］，《指令》旨在为吹哨人提供更有效保护令其免受报复，保障披露效果，同时为了便利各成员国之间涉吹哨人纠纷的解决，平衡各区域内相关政策。《指令》非常详细规定了欧盟吹哨人制度的保护范围、披露对象、反馈机制、保护措施等。其中第四条第1款列举了受保护的工人、私营职业者以及股东和企业行政管理或监督机构的成员和在承包商、分包商和供应商监督和指导下工作的任何人，第2、3、4款将保护范围扩大到与第1款的规定的吹哨人在工作或生活上有联系、可能会受到打击报复的人员。“吹哨人”保护首先应保护适用于第四十五条第1款所指的具有“工人”身份的人，根据法院的解释，工人即在一定时期内为雇主提供服务并接受另雇主的指导，并因此获得报酬。另外，还应该保护非标准雇佣关系中的工人，包括兼职工人和固定期限合同工人，以及与临时机构具有雇佣合同或雇佣关系的人，这种不稳定的工作关系类型，通常很难采用标准形式的保护措施以防止受到不公平对待。“工人”的概念还包括公务员，公共服务雇员，以及在公共部门工作的任何其他人员。保护也应扩大到其他各类自然人，这些自然人虽然不是第四十五条第1款中所规定的“工人”，但同样可以在披露违反欧盟法律的行为中发挥关键作用，但可能因工作关系而在经济地位上处于劣势。这类人员包括提供服务的自雇人员、自由职业者、承包商、分包商和供应商，有效的“吹哨人”保护还意味着保护那些虽然不依赖其工作，但仍然可能因披露违法行为而受到报复的各类人员。《指令》还对保护范围规定了一个兜底条款———“除律师和医务工作者外的其他职业成员，有权根据本指令披露其职业内的违法行为并获得保护，但前提是他们的披露应属于本指令范围内违法行为”，《指令》第五条第（7）项将“吹哨人”定义为披露或者公开披露与其工作有关的活动违法信息的自然人。综上，欧盟吹哨人保护范围已经做到了最大化，原则上除了律师和医务工作者，自然人都有可能成为“吹哨人”。

日本在2004年制定了综合性的《公益通报者保护法》对内部通报人进行特别保护［9］。韩国和南非均将私企员工纳入吹哨人保护的覆盖范围。可以看出不同国家在其制度背景和经济发展下形成了各具特色的吹哨人制度，比如美国的吹哨人保护范围不断扩大，因为有对公务员吹哨人保护的经验，对于私营部门吹哨人的保护有很大的借鉴意义，一步一步，循序渐进形成了当前完善的吹哨人制度，并为其他国家借鉴和学习。而英国则对不同的举报人的保护要件作出了一定区分，更加符合实际需求，有利于下属部门操作。日本在举报综合法中对内部举报人提供更特别的保护。

国际层面上，不同的领域对吹哨人的定义也存在差异。国际劳工组织将“吹哨”定义为“雇员或前雇员对雇主违法违规、危险或不端行为的举报”。经合组织的《反商业贿赂》公约也将“吹哨”定义为“公共部门或私营部门雇员基于善意和合理根据向相关部门举报的行为。联合国《反腐败公约》对这一概念外延则有所扩大，将吹哨人定义为“基于善意和合理根据而向相关部门举报违反公约条款的任何人”［10］。由此可见，吹哨人的概念并不是固定的，不同的国家、不同的领域都对其有不同的理解。总的来说，吹哨人制度的保护范围从范围最窄的只保护公职人员到范围最宽的覆盖所有举报个体的都存在。

（二）界定“吹哨人”概念的意义

对于我们国家来说，仅就“吹哨人”这个概念来说还不存在于我国现行法律规范体系中的，2019年国务院《指导意见》首次采纳了这个概念，关于这个概念的其他法规或解释还未出台，“吹哨人制度”为舶来品，很多学者将吹哨人等同于举报人，将两者交替互换使用，但是没有考虑到我们国家关于举报人主体的规定一方面是确定的，同时也是十分宽泛的，简单地将二者等同会使“吹哨人”概念宽泛化，吹哨人制度的优越性黯然失色。实践中不少地方政府已经在进行吹哨人制度的初步探索，因为忽略了对“吹哨人”范围的界定，结果就是无法突破举报制度原本的设计框架，遇到原举报制度下的同样的困境，在其中打转。可以确定的是，在我国语境下界定“吹哨人”概念无论是在理论上还是实践上都具有十分重要的意义。

首先，“吹哨人”这一概念在我们的社会生活中出现地愈加频繁，早些年的“三鹿奶粉事件”和“福喜事件”都有吹哨人的出现，近期新冠疫情期间，李文亮、张继先均被称为“吹哨人”，这里暂且先不讨论他们是不是吹哨人，笔者关注到的是吹哨人与上报人、举报人等相关概念的界线越来越模糊，任何知识都是由很多概念搭建起来的，一项制度也不例外，作为吹哨人制度核心的“吹哨人”其概念重要性不言而喻，但是到目前为止还未出现一个具有权威性、代表性的观点，能够明晰吹哨人的内涵和范围，而吹哨人作为一个移植的法律概念，更需要在中国语境下进行理解，进而得以运用，建立中国版的“吹哨人”。

其次，界定“吹哨人”概念有助于厘清举报主体的范围。我国举报制度下的举报主体的范围尽管看上去是确定的，法律或其他规范性文件称其可以是“任何公民”“任何个人和单位”或统称“举报人”，但这同时是宽泛和模糊的，在界定“吹哨人”概念的基础上，进一步梳理“吹哨人”与“举报人”及其他相关概念的关系，找准“吹哨人”的法律地位，为更好地引进西方国家的吹哨人制度，改良完善我国的现行的举报制度特别是举报主体规定过于宽泛问题具有十分重要的意义。

最后，实践中部分地区的吹哨人制度探索，主要停留在公众监督有奖举报范畴内以及对“吹哨人”的激励和保护，并没有区分举报人、吹哨人二者的差异，也缺乏详细规定，忽略了对“吹哨人”特殊地位的认定，使吹哨人制度仍然在原有的有奖举报制度下运行，造成制度设计和实际效果之间脱节，出现重奖之下鲜有勇夫的尴尬局面。因此，需要对“吹哨人”概念进行界定、梳理，从而使实践部门重视且认识到吹哨人的特殊地位，设计出更加符合吹哨人需求的一项可以有效且高效运行制度。

二、界定吹哨人概念要素分析

吹哨人概念界定的核心问题是，吹哨人的安全和利益。其对安全和利益的特殊需求决定了他们不同于普通的举报人。吹哨人制度并不简单等同于普通的违法举报制度，前者因其针对性更强包含了一系列复杂的标准和机制，而“吹哨人”认定是最基础和关键的环节，关系到吹哨成功后对吹哨人的保护和激励。美国《吹哨人保护法》给予了吹哨人全方位的救济和保护，它保护的对象范围是十分明确清晰的即遭受报复性人事处分侵害的内部人员（联邦政府工作人员），而后，美国的吹哨人制度在保护范围上不断扩大完善。吹哨行为的构成要件包括（1）有受保护的举报行为；（2）存在报复性人事处分；（3）举报与报复性人事处分之间具有因果关系［11］。目光转回国内，可能成为问题的是我们在引进吹哨人制度的同时，吹哨人的范围是怎样的，仅指国家工作人员？还是包括其他企业的工作人员？又或许可以指任何公众？吹哨人制度设计宜细不宜粗，否则制度设计与实际操作就会脱节，小到吹哨人范围的界定，这关系到政府部门如何进行制度的顶层设计，关系到制度的下发执行。

（一）吹哨人的范围

前述已经展示了国内对吹哨人概念的主流观点，并简要介绍了英美等国家的吹哨人范围的发展，为在我国语境下界定吹哨人概念提供参考。我国法律规范体系下界定吹哨人范围也存在两难的境地，范围过窄，可能会导致理论对实践的指导价值有限，同时由于制度的保护范围小，而使其对吹哨人的保护力度不够，有一部分处在制度保护伞之外。范围规定过宽，虽然覆盖了所有的人群，但是对制度的统领力要求更高，在复杂的社会发展变化下，很容易令制度框架变成空架子，在实践中无用武之地，难以发挥作用。通过上述论述，笔者在此将我国语境下的吹哨人范围界定为包含机构、企业、事业等单位的工作人员，可以简称内部人员。一方面借鉴了美国吹哨人制度发展的经验，为雇员提供充分的保护；另一个方面考虑到我国的实际国情，当前因为举报主体范围大且杂，已经慢慢影响到举报制度其他步骤设计功能的发挥，如果无法激励举报，不能为不同的举报人提供符合其需要奖励和保护，举报人将逐渐放弃举报。所以对于吹哨人范围规定不宜过宽，否则只会落入举报制度同样的困境。此外，国际上吹哨人保护制度在保护对象方面最为普遍的是公职人员，笔者界定的范围也同国际主流接轨，也是根据我国实际改革开放和经济发展情况将吹哨人范围作适当扩大，包含私营企业工作人员。

笔者将吹哨人范围限定在组织内部工作人员，一个重要的原因就是内部人员具有获取组织信息的优势，是最有可能知晓组织存在违法违规行为的人，而且内部人员在选择揭发与否之间面临着公共利益与组织忠诚间的艰难权衡，在选择揭发后，内部人员更容易受到组织上各种明示、隐晦的报复。这种情况下，吹哨人在强势的组织面前十分弱小且无助，因此，将吹哨人范围界定为组织内部人员，一方面可以引起社会各界对雇员吹哨的重视，另一方面有利于相关部门集中力量为吹哨的工作人员量身制定出一套能够规范运行、充分保障其权益的吹哨制度，鼓励更多的内部人为公共利益吹响正义之哨。这项制度是十分值得研究的，在中国内部工作人员数量庞大，制度设计得好，这些人员就可以成为政府监管盲区的一个个探测头，以往实践也证明了内部工作人员的力量是不可忽视的。2014年的“福喜变质肉”事件，以及今年315曝光的“汉堡王过期面包”事件都是由内部人员揭发的，吹哨人制度在信息置换、减少监督成本，提高执法效率上的优势是巨大的。当前相关部门也颁布了一系列规范举报制度的规定，如《人民检察院举报工作规定》 《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》 《最高人民检察院 公安部财政部关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》等都是针对社会监督而言的，规定比较笼统、简略，实际操作难度大。究其原因很大程度上因为规定中的举报人范围太大，没有考虑到一般举报人和内部举报人的不同处境以及不同的利益需求，吹哨人处在组织之中，他们有举报的特殊优势，但也面临更大的潜在风险，统一规定的举报激励和保护措施在实践中已经无法保障内部人的利益。故此，笔者建议将内部举报人从现有举报制度中剥离出来，建立专门的吹哨人制度。

（二）吹哨人的主观倾向

一套完整的吹哨制度需要严谨的程序设计，在吹哨人主体这一部分，界定了吹哨人范围之后，需要对吹哨人的客观行为与主观动机做更进一步的研究。吹哨人也是一个主客观相一致的概念，具备了吹哨行为，还需要考虑吹哨动机值不值得保护。当前吹哨人制度的一大特征就是与社会安全和公共利益密不可分，吹哨人的动机可以分成两种：（1）吹哨行为完全出于公共利益保护目的；（2）吹哨行为包含混合动机。第一种情况下毫无疑问应对员工的合法权益提供充分保护。第二种情况下界定吹哨行为合法性需要具备的要件要求更高一点，笔者认为为了鼓励更多的人勇敢吹哨，可以借鉴其他法上的“善意原则”或“价值位阶”理论，对吹哨行为的主观动机加以分析，因员工吹哨面临的风险大，标准也不宜定得过高。综合以上论述，笔者认为吹哨人是指发现内部违法违规行为，基于社会安全和公共利益的考虑，选择向相关部门揭发的机关、团体、企业、事业单位工作人员，国家机关工作人员作为更加特殊的群体，对其吹哨行为的规范应当还有更高的标准要求。在我国现存状况下，宜从立法层面对吹哨人概念、吹哨行为的界定标准、吹哨人激励和保护措施进行清楚详细的规定。关于举报制度的规定过于原则化，已不能适应实际情况。

三、吹哨人与行政举报人的关系

（一）举报人与吹哨人的联系

“吹哨人”制度就是政府以合作、务实的姿态来重塑整个行政活动演进过程的制度创新［12］，被广泛运用于域外政府的监管工作中；类似的，行政举报是我国公民依法行使监督权，进行社会治理的手段之一，成为政府对市场监管的重要补充。一直以来，各国不断厉行政府改革政策，追求“有限政府”“小政府”式的政府管理模式，随着政府权力的下放，市场调节作用得到充分的发挥，然后市场失灵亦引发一系列关乎公民生命健康安全的重大问题，而政府监管在食品安全、环境卫生等领域所表现出来的无力感致使公共利益遭受重大损失。举报人具有深厚的群众基础、吹哨人利用地位优势获得违法信息提供给执法政府，帮助政府准确打击市场违法行为，大大提高了政府监管效能。政府监管部门与违法主体之间存在严重的信息不对称现象，举报人、吹哨人提供的违法线索成为政府监管信息的重要来源之一，日本学者盐野宏先生说过：“行政过程，着眼于信息的话，可以说是信息的收集、继续、利用、提供的过程”［13］，举报人或吹哨人在与政府的良性互动中为政府提供了政府本身难以获取或者根本无法获取的违法线索，进而使政府行使公权力打击违法行为成为可能，为政府维护社会利益、更好实现行政目标提供不可替代的助力。就我国社会主义政治体制下发展起来的举报制度以及西方资本主义国家建立起的吹哨人制度在弥补行政执法资源不足、构建一种公私合作的新型监管模式方面发挥了同样的作用。

（二）举报人与吹哨人的区别

吹哨人制度与行政举报制度毕竟是在不同的历史背景、政治制度、法律体系之下建立起来的，这两种制度之间的差异性是与生俱来的，其各自形成的制度特色也是深深根植于制度本身，通过对二者之间差异的对比认知，理论上能够加深对制度本身的理解，另一方面对比研究有利于全面了解制度的优势和缺点，能够取人之长，补己之短，如实践中举报制度的推行或吹哨人制度的探索仍存在很大的问题，因为没有从根本上认识到吹哨人制度和举报制度的不同，吹哨人的探索仍然在原有举报制度设计内进行，最终会落入同样的执行难困境。举报制度和吹哨人制度在保护范围、举报程序、工作机制等各个方面都存在不同或具有各自的特点，都值得深入研究。举报人或吹哨人是制度中最重要的主体，制度的核心设计就是对举报人（或吹哨人）的保护和奖励，而这一系列制度设计都是围绕举报主体展开的，举报主体的重要性不言而喻，上文已经对举报人和吹哨人进行概述，接下来通过举报人和吹哨人对比分析视角，来探究举报制度与吹哨人制度在举报主体上的不同。

首先，吹哨人与举报人的一个重要区别就是，吹哨人着眼于内部人，而举报人一般指所有人包括外部人和内部人。通过对域外吹哨人制度保护范围的梳理可以发现，虽然吹哨人制度的保护范围从范围最窄的只保护公职人员到范围最宽的覆盖所有举报个体的都存在，但是大多数都只对公职人员和私营性质企业内部人员提供保护，而且保护措施也主要是针对发生在举报人人事安排上的打击报复行为。《欧盟吹哨人保护指令》虽然定义了“‘吹哨人’是指披露或者公开披露与其工作有关的活动违法信息的自然人”。但是从《指令》的立法目的、立法精神及制度其他环节设计均可以看出其对内部吹哨人（包括公共部门和私营企业）保护的重视，《指令》在开篇序言即强调了内部人的特殊地位———第一个了解某活动会对公共利益造成威胁或损害的人通常是在公共或私人组织中工作或因从事与工作有关的活动而与该组织接触的人。他们通过披露违反欧盟法律，有悖于公共利益的行为，从而维护公共利益，该类人员称之为“吹哨人”。对吹哨人范围的扩大是在肯定了内部吹哨人的特殊地位基础上展开的，同时也是维护欧盟这个大联盟整体利益的需要，其目的归根结底是给予任何为公共利益发生的人提供充分的保护。与吹哨人制度下吹哨人范围不同的是，我国举报制度下举报主体的范围一直是十分广泛的，包括“自然人、法人和其他组织”，没有从身份上对举报人进行划分。欧盟吹哨人保护指令的保护范围已经做到了最大化，自然人都有可能成为“吹哨人”（律师和医务工作者除外），从形式上看这与行政举报人的范围几乎一致，但是从上述对两制度的建立背景和立法介绍可以看到，制度背后的逻辑设计、价值取向上有很大的差异。

其次，由于举报人身份的不同，举报人、吹哨人在举报活动中、以及后续的诉讼中所享有的权利也是不同。或许有人会质疑这种区分毫无意义，但是无论是举报制度还是吹哨人制度其制度核心是对举报人或吹哨人的保护。从前举报制度的各种设计包括举报奖励、保护都是以举报人是任何公众进行规定的的，但是内部人吹哨举报后，他们面临的风险和报复主要是人事上的，他们需要的保护也更加特殊，原本的制度设计已经无法为内部人员提供针对性的保护。强调内部人是不同于一般举报人的吹哨人，意在提倡吹哨人制度及配套的运行体系的建立，为吹哨人提供可以在实践中实现的专门保障。此外，一般语义上的举报人和吹哨人也存在差别。举报人好像慢慢发展成一个中性偏贬义的词语，可能往往会联想到告密、背叛等词，更有甚者用“鼹鼠”来称呼举报人。在现实生活中，就有意欲揭发举报的人因害怕背上被骂的名声，选择沉默。而吹哨人带有为正义发声、为公益挺身而出的意思，一定程度给与了人们吹哨的勇气，也有利于社会正确举报观的培养建立。

上述笔者做出的这些区分并不是绝对的，只是一般意义上、正常情况下是可以识别的区别。这种区别也不禁止吹哨人和举报人交替使用，因为吹哨人也是举报人的一种，它们在特定范围内是可以互换交替使用的，实际上很多学者在求同存异的基础上并没有对举报人和吹哨人进行严格的区分，但是专业人士必须清楚的一点是二者是存在差异的，不能忽视这种不同进而模糊了概念界线，将二者简单等同。

四、结论

通过对“吹哨人”概念渊源的分析以及与我国“举报人”概念的比较，不难发现“吹哨人”不同于“举报人”的特殊地位。吹哨人制度无疑是一个优越的制度，在学习引进过程中不可能孤立地讨论这一概念，应当在特定的环境下去分析、研究其内涵，我国举报制度中的“举报人”是与“吹哨人”相似的概念，对两概念之间的共性、差异认识不足，造成两个概念的混乱和错误使用，本就存在症结的举报制度也愈发无法在原本的框架设计内对“吹哨人”作出适当的位置安排。吹哨人是不同于普通公众，知晓组织内部信息、专业性较强的内部人士，将“吹哨人”从广泛的“举报人”中分离出来只是第一步，完整的吹哨人制度运行体系、专门针对“吹哨人”的救济措施仍需要进一步的研究。当前对于吹哨人制度的了解还停留在非常初始的阶段，但国务院在《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中首次使用了“吹哨人”，为更加系统深入地研究吹哨人制度提供了契机。

理论与实践是相互作用的，随着越来越多的地方政府在食品生产、环境保护等领域结合有奖举报制度进行吹哨人制度的实践与探索，取得了初步成果，2016年2月上海市新修订的《上海市食品安全举报奖励办法》规定了隐名举报，认为是为鼓励内部人士举报而设定的新举报方式。同年8月，《深圳市食品安全举报奖励办法》鼓励行业内人士主动揭发，最高可获奖励60万元，也强调了内部人员举报揭发的特殊性，加大了奖励力度。但是理论的欠缺必然会反映到实践中，由于各地方的办法始终面向广泛意义上的举报人，关于举报奖励和保护的规定相对而言也缺乏集中性、针对性，无法为吹哨人提供相应充分的保障。要设计出符合我国法律、文化的吹哨人制度还需要立法、执法各方的共同努力，在充分了解、剖析这一制度的外在环境和内生机制的基础上，深入探究符合我国国情的吹哨人制度，稳步建立中国版的“吹哨人”。