完善排污许可制度体系，全面服务生态环境质量改善

刘志全

(生态环境部环境影响评价与排放管理司，北京 100006)

构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，有效整合面向企业的生态环境保护管理要求，优化生态环境监管内容和方式，推动企业按证排污、政府依证监管，实现固定污染源的“一证式”管理，是生态文明体制改革的重要内容和关键目标之一。在前期“摸、排、分、清”和清理整顿的基础上，排污许可制度体系建设进展顺利，基本实现了固定污染源排污许可全覆盖，排污许可制对各项固定污染源监管制度整合的“底座”和“平台”效应逐步呈现，排污许可制在固定污染源监管制度体系中的核心地位基本确立。

《排污许可管理条例》的颁布，标志着排污许可制度体系建设在经历了较长的探索、试点和经验的积累、总结过程之后，进入了法治化发展的新阶段。当前，应以《排污许可管理条例》的实施为契机，将排污许可制度打造成贯穿固定污染源监管的全周期、覆盖全部排污单位和环境要素、衔接融合生态环境管理相关规范和要求的核心制度，充分发挥制度效能，在推动实现固定污染源监管流程再造的同时，不断促进生态环境监管的提质转型，全面服务保障生态环境质量改善。

1 我国排污许可制在固定污染源监管制度体系中的核心地位基本形成

1.1 构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系是推动实现生态环境治理体系和治理能力现代化的重要部署

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。构建覆盖全环境要素、全部排污单位，衔接融合其他固定污染源环境管理制度，深度促进生态环境管理制度全联动的排污许可制度，是落实《生态文明体制改革总体方案》的重要制度抓手，也是坚持和完善生态文明法律制度体系、推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要内容。

1.2 不断提升排污许可管理的法治化水平，是固化改革成果、稳定改革预期的必经环节和重要举措

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确了完善政府生态环境保护职能的重要目标和任务是实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会的关系。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确要求加快排污许可管理条例立法进程，依法实行排污许可管理制度。《排污许可管理条例》在制度设计中充分吸收了排污许可制推行过程中的改革经验，尊重企业合规履责的自主性和主体性，为推动企业持证排污、政府依证监管，实行清单管理创造了条件。同时也顺应了环境治理转型的趋势，稳定了政府尽职免责、企业守法经营的改革预期，固化了排污许可制度建设改革成果，提升了排污许可管理的法治化水平。

1.3 排污许可制度建设效能不断释放，排污许可制在固定污染源监管制度体系中的核心地位逐步确立

自2016年国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》以来，排污许可制改革重点任务进展顺利。全国统一信息平台建设完成，固定污染源排污许可信息化管理工作稳步推进，108个行业发证登记工作基本完成，75项排污许可技术规范制定发布，固定污染源监管各项制度衔接融合不断深入，排污许可制度体系基本建成。一套顶层设计完善、技术支持有力、工作机制高效的经验做法和“一盘棋、一条链、一张网”的工作机制逐步形成。排污许可在服务保障打赢污染防治攻坚战，推动实现精准治污、科学治污、依法治污中的作用和效能不断释放，为全面实行排污许可制，服务保障生态环境质量改善奠定了良好的基础。

2 以提高排污许可证质量为抓手，全面服务生态环境质量改善

排污许可证的数量和质量是排污许可制度改革的两道“生命线”，是排污许可制度发展完善和数据应用的根本保障。按照“核发一个行业，清理一个行业，规范一个行业，达标一个行业”的要求，开展“摸、排、分、清”，实现了固定污染源排污许可全覆盖，排污许可制度改革取得显著进展。截至目前，全国已将273.44万家固定污染源纳入排污许可管理范围，管控大气污染物排放口172.9万个、水污染物排放口128.3万个，为排污许可制的深入实施奠定了良好的“数量”基础。

现阶段，应以《排污许可管理条例》实施为契机，在抓好数量的基础上狠抓质量提高。紧紧围绕提高排污许可证质量总体工作目标，各级生态环境部门要加强质量审核，在底单完整性、分类准确性和发证登记质量合规性上重点发力，做好发证登记质量检查和复核，严把质量关。

2.1 坚持问题导向，着力补齐短板，加强上下联动，做好监管与服务两手抓，引导企业持证排污、按证排污，推动排污许可“一证式”监管

强化排污单位污染防治的主体责任和义务，是排污许可制度建设和改革的重要方向，也是《排污许可管理条例》制定的重要成果[1]。《排污许可管理条例》的实施，为厘清政府部门和市场主体在许可证核发、许可证监管执法环节的责任边界明确了法律依据，排污许可证真正发挥了排污单位承担污染排放控制“义务清单”和监管部门依照许可证载明事项依证监管“职责清单”的功能，为监管部门角色调整，监管力量下沉，发挥引导企业持证排污、按证排污的监管服务功能，拓宽了空间[2]。

2.2 坚持精细化科学化信息化建设，做好大数据挖掘与资源应用，全面服务生态环境质量改善

积极探索达标区域和非达标区域的分类施策，组织开展精准治污试点；研究将特殊时段应急减排要求等纳入排污许可管理。严格落实“放管服”改革要求，从区域环境质量改善目标出发，优化排污许可证内容，通过排污许可证将污染防治任务分解、落实到每个企业、每个排放口。紧密结合区域/流域生态环境质量改善需求，优化排污许可量核定方法，加快制修订火电、造纸等一批重点行业排污许可证申请与核发技术规范、自行监测技术指南及污染防治可行技术指南编制进展，推动构建更加科学完善的排污许可技术规范体系。充分利用全国排污许可证管理信息平台提供的排污许可证执行报告、环境管理台账、自行监测数据及自动监测数据等材料，加强对排污单位的依证监管，加强执行报告和台账记录检查，检查排污许可证执行报告合规性、完整性、准确性，排污许可台账记录的完整性、合理性。推动将排污许可制度执行过程中存在的突出问题线索纳入中央生态环境保护督察范畴。

3 以建成固定污染源监管体系核心制度为目标，从三个“全”上发力，发展完善排污许可制度

所谓核心，意味着中心、统领和基础性。构建以排污许可制为核心的固定污染源监管体系，意味着排污许可制度在固定污染源监管制度体系中的基础性地位，是固定污染源监管体系建构的“底座”。

要落实好“核心”二字，从“全覆盖、全联动、全周期”上发力构建排污许可制度。

3.1 深度促进生态环境管理相关制度与核心制度的全联动

第一，按照新老有别、平稳过渡原则，实现环境影响评价制度与排污许可制度深度衔接。从管理类别的衔接，实现固定污染源建设项目环境影响登记表备案与排污登记两项制度深度融合方面，环境影响评价审批、排污许可“两证合一”行政审批制度改革方面，工业类建设项目环境影响评价报告表与简化管理排污许可证衔接方面，完善建设项目环境影响评价审批基础清单，实现环境影响评价文件及其批复中与污染物排放相关的主要内容全部纳入排污许可证方面，环境影响评价技术导则与排污许可证申请与核发技术规范有机衔接方面，推动排污许可制度与环境影响评价制度深度衔接融合。第二，加强与总量控制制度的衔接。全面落实企事业单位污染物排放总量控制法定义务，改革完善固定污染源主要污染物排放总量指标管理方式，将符合要求的排污许可证执行报告主要污染物实际排放量数据作为总量减排核算依据，将污染物排放量削减要求纳入排污许可证。第三，加强与生态环境执法制度衔接。依法制定加强固定污染源排污许可执法监管的指导意见，建立健全依证监管执法工作机制，规范依证执法监管方式、内容、信息公开等要求，指导做好排污许可证常态化执法监管。第四，加强与自行监测制度衔接。明确固定污染源排污单位自行监测监督要求，完善排污单位自行监测信息公开管理规定，加强对排污单位自行监测帮扶指导，强化排污单位落实排污许可证规定的自行监测要求。第五，积极探索与生态环境统计制度及其他环境管理制度的衔接。深化入河入海排污口设置管理改革，探索入河排污口设置与排污许可管理衔接路径与内容。启动温室气体环境管理与排污许可制度衔接探索研究，积极推动健全温室气体排放控制相关制度，完善重点行业温室气体技术规范体系。组织开展危险废物环境许可证与排污许可证衔接试点研究。

3.2 对排污单位和环境要素的全覆盖

按照“核发一个行业，清理一个行业”要求，规范排污许可证核发，监督并指导开展已到期排污许可证换证工作，持续做好新增固定污染源排污许可发证登记；督促并指导地方对存在问题的排污单位，通过发放限期整改通知书，逐步实现“规范一个行业，达标一个行业”。落实新修订的固体废物污染环境防治法要求，组织开展工业固体废物纳入排污许可管理试点，出台工业固体废物排污许可证申请与核发技术规范，积极推动将工业固体废物环境要素依法纳入排污许可管理。落实土壤污染防治法要求，将土壤污染重点监管单位的土壤污染防治义务等依法纳入排污许可管理。启动海洋工程纳入排污许可管理前期研究。积极探索将环境噪声、温室气体纳入排污许可管理的内容和实施路径。

3.3 贯穿固定污染源监管的全周期

启动重点行业环境影响评价、排污许可、生态环境执法的全闭环试点研究，基本打通“环评—许可—执法”全链条管理体系。制定并实施固定污染源事中事后监管行动方案，实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管，实现“一套衔接方案、一套登记目录、一套排放清单、一套测算方法、一套监管办法”“五个一”管理模式。研究制订许可证达标判定工作方案，推动建立严谨、科学、规范的标准体系。发布重点行业排污许可证执法指南，整合企业生态环境保护管理要求，明确依证执法监管内容、方式及部门职责要求等，及时更新“双随机”数据库，统一执法尺度、公开执法信息、规范“一证式”执法监管[3]。

4 结语

随着生态环境监管制度体系和技术支撑体系的不断完善，排污许可制作为固定污染源监管制度体系中的核心制度，还面临健全技术规范和标准体系、加强证后监管执法、强化基础保障能力等建设任务。随着现代环境治理体系建设的不断推进，以及我们对污染防治与治理认识的不断深入，凝聚中国环境管理经验与智慧的排污许可制度还将继续朝精细化、法治化、科学化与信息化道路前进，建立在基本制度基础上的排污许可核心制度将不断完善，排污许可承载的制度效能还将不断发挥。