《2019年实现可持续发展目标所需转变及其指数和指示板全球报告》分析与政策建议

周全，董战峰*，潘若曦

(1．生态环境部环境规划院，北京 100012；2．中国人民大学环境学院，北京 100872)

《2019年实现可持续发展目标所需转变及其指数和指示板全球报告》[1](以下简称《报告》)以2018年数据为基础，评估全球162个国家和地区为实现2030年议程所做出的努力，测算SDG指数并进行排名，用SDG指示板颜色展现各国与实现目标的差距。本年度报告新增一项评估SDG Trend(SDG趋势)指标，衡量各国近年来实现SDG的趋势，推断该趋势能否保证在2030年实现可持续发展目标。本文着重分析国际层面SDG实现进展的国别、区域差异，为更好地推进实施SDG 2030提出政策建议。

1 评估方法学与指标体系变化

1.1 数据筛选和来源

《报告》对于每项SDG涵盖的细分指标数据筛选标准为：覆盖国家和地区的范围广、相关性和普适性、统计准确性、时效性。数据获取途径有：首先考虑官方可持续发展目标对应指标，若官方指标存在数据缺失等问题，则考虑其他权威的国际数据库、研究机构或国际组织(世界银行、经济合作与发展组织、世界卫生组织、联合国粮食及农业组织、国际劳工组织等)以及家庭调查或民间社会组织等正式发布的文献或数据。

2019年SDG指数评估涵盖162个国家和地区，相较2018年增加了科摩罗、斐济、马尔代夫、巴布亚新几内亚、圣多美和普林西比、瓦努阿图6个国家。表1展示了2019年评估纳入的新指标，以及因计算方法和数据提供者的估值发生变化而替换或修改的指标。

表1 2019年SDG指标和指示板中包含的新指标和替代指标[1]

1.2 SDG指数和SDG指示板的构建

SDG指数由17项SDG目标构成。对于SDG目标下的细分指标，依次审查极值、数据标准化、加权聚合，通过计算各细分指标以及17项SDG总目标的均值，综合得出一国SDG指数得分[3]。SDG指示板采用绿色、黄色、橙色和红色四色法表示，分别表示各国距离实现某项SDG面临的挑战越来越严峻。界定指示板颜色的阈值均采用绝对形式规定，数据来源于SDGs和其他官方渠道，其设定充分征询了广大专家团队的意见和建议，并保证适用于所有国家。对于每项SDG总目标，其指示板颜色采用其细分指标中得分最低的两个指标标准化之后的平均值来表示。

1.3 新增评估方法—SDG趋势

《报告》采用“SDG趋势”来评估各国近年来实现各项SDG的趋势，即用过去几年历史数据计算一国向某项SDG迈进的速度并推断该速度能否保证该国在2030年前实现目标。计算SDG趋势的步骤为：(1)选择数据质量能够计算SDG趋势的细分指标，计算2010—2030年若要实现该项指标需要的年均增长率；(2)计算该项指标最近五年的实际年均增长率；(3)用0—4等级量化前两步的增长率差异；(4)将0—4等级转换为“四箭头系统”：红色(0—1等级)、橙色(1—2等级)、黄色(2—3等级)和绿色(3—4等级)箭头分别表示“下降”“停滞”“适度改善”和“步入正轨”四种SDG趋势；(5)当某项SDG目标有超过75%的细分指标能够计算趋势时，求其均值作为该项SDG总目标的趋势。图1和图2直观展现如何量化0—4等级和转换“四箭头系统”。

注：“四箭头系统”分别表示当前各项可持续发展目标的不同实现趋势，↓指代报告中的红色箭头，表示“下降”趋势；→指代报告中的橙色箭头，表示“停滞”趋势；↗指代报告中的黄色箭头，表示“适度改善”趋势；↑指代报告中的绿色箭头，表示“步入正轨”趋势。

图2 描述SDG趋势的“四箭头系统”[1]

2 全球评估结果

2.1 国家层面

丹麦以SDG指数85.2高居榜首，在消除贫困、减少不平等、和平正义与强大机构(SDG1、SDG10、SDG16)等方面成果显著，但是部分生态环境目标仍面临重大挑战：生态系统保护(SDG14)和可持续消费与生产模式(SDG12)被评级为“红色”，应对气候变化(SDG13)、可持续城市与社区(SDG11)被评级为“橙色”。SDG趋势方面，丹麦有超过一半的SDG趋势为绿色(“步入正轨”)，例如水和环境卫生的可持续管理(SDG6)、清洁能源(SDG7)等。一些社会领域的SDG如实现性别平等(SDG5)、促进就业与经济可持续增长(SDG8)的实现趋势“逐步改善”。

2019年SDG指数排名最后五位的国家分别为马达加斯加(46.7)、尼日利亚(46.4)、刚果民主共和国(44.9)、乍得(42.8)和中非共和国(39.1)。这些国家的绝大部分SDGs面临严峻挑战，SDG趋势也不容乐观，尤其是基础设施与社会服务提供(SDG1—SDG9)。例如，马达加斯加有40%目标的实现处于“停滞”状态。但是这些国家生态环境领域的某些目标往往表现相对较好，例如中非共和国在应对气候变化(SDG13)、保护陆地生态系统(SDG15)实现上“步入正轨”。

美国在2019年SDG指数中排名第35位。17项SDG总目标中有7项被评为面临严峻挑战(“红色”)，没有评级为“绿色”的目标，尤其是应对气候变化(SDG13)方面需要做出较大努力。美国近年来SDG趋势有显著的目标差异，促进教育(SDG4)、促进就业与经济可持续增长(SDG8)和发展工业、创新与建造基础设施(SDG9)的实现“步入正轨”，而减少不平等(SDG10)、应对气候变化(SDG13)、保护和可持续利用海洋和海洋资源(SDG14)以及基于可持续发展目标的全球伙伴关系(SDG17)的实现处于“停滞”。

新兴经济体国家排名差异较大，中国(第39位)排名最高，最低的是印度(第115位)，巴西居中(第57位)。新兴经济体国家的生态环境领域SDGs面临重大治理挑战，如SDG12(可持续消费与生产模式)，保护陆地和海洋(SDG14和SDG 15)均被评级为“橙色”或更差。印度近年来的SDG趋势差异较大，消除饥饿(SDG1)、促进就业与经济可持续增长(SDG8)和应对气候变化(SDG13)已经“步入正轨”，但性别平等(SDG5)、保护陆地生态系统(SDG15)等目标的实现出现“停滞”甚至“下降”。新兴经济体国家自身可持续发展和共同协作对于推进全球可持续发展有重要意义，需要科学把握SDG领域的工作重点。

G20国家中，排名最高的是法国(第4位)，最低的是印度(第115位)。法国近年来实现SDG趋势较好，除了应对气候变化(SDG13)和基于可持续发展目标的全球伙伴关系(SDG17)外，其余都已经“步入正轨”或“逐步改善”。G20国家拥有的人口数量占世界总人口的2/3，国内生产总值占全球85%，贸易占全球75%以上，二氧化碳排放量占全球能源相关排放量的80%左右。G20国家实现SDG的表现对世界各国产生明显的影响。

中国2019年SDG指数得分为73.2分，在162个参评国家和地区中排名第39位，比2018年上升15个名次(2018年共156个国家和地区参评，居第54位，SDG指数得分70.1分[4])。17项SDG总目标表现存在差异，消除饥饿(SD2)、促进教育(SDG4)、促进就业与经济可持续增长(SDG8)的全球排名大幅上涨，生态环境领域SDG的细分指标中存在较多短板，2019年表现为“红色”的4项目标(SDG10、SDG13、SDG14和SDG 16)中有50%与生态环境相关。有3项SDG趋势被评为“步入正轨”(SDG1、SDG8和SDG9)，而应对气候变化(SDG13)、保护海洋和陆地(SDG14和SDG15)的实现趋势被评为“停滞”。表2展现了2019年参评的162个国家和地区SDG指数排名情况。

表2 2019年全球SDG指数

续表

续表

2.2 区域层面

从SDG指数和排名来看，区域特征十分显著。(1)经济合作与发展组织(OECD)国家排名整体靠前，成员国基本在前40名，前20名则全部为OECD成员国，排在最后的是土耳其(第79名)。尽管排名靠前，但SDG指示板显示每个OECD成员国平均有1/3的指标评级为红色，大多数OECD国家面临的最严峻的挑战是应对气候变化(SDG13)和生态系统保护(SDG14和SDG15)，并且有明显的国际溢出效应。除此之外，部分OECD国家存在收入、地区和性别不平等问题，细分指标如“调整后基尼系数、帕尔玛比值、老年人贫困率”等较高。(2)东亚、东南亚以及南亚国家的排名差异大，中国(第39位)、泰国(第40位)和越南(第54位)排名领先，而印度(第115位)、孟加拉国(第116位)和巴基斯坦(第130位)较差。大多数东南亚国家面临严峻的消除饥饿(SDG2)、确保健康生活方式(SDG3)和实现性别平等(SDG5)挑战。(3)东欧和中亚地区大多数国家排名位居前50%，如克罗地亚(第22位)、白俄罗斯(第23位)，较少数国家排名靠后，如土库曼斯坦(第101位)和阿富汗(第153位)。该地区国家在水和环境卫生可持续管理(SDG6)和清洁能源(SDG7)上的表现普遍较好，但和平正义与强大机构(SDG16)面临严峻挑战。(4)拉丁美洲及加勒比地区国家的排名差距非常大，个别国家排名靠前，但大多数处于中后位。哥斯达黎加在该地区表现最佳(第33位，得分75.0)，海地面临的挑战最大(第156位，得分48.4)。该区域国家的减少不平等目标(SDG10)面临最严峻挑战，且经济增长带来的负面环境效应明显，在可持续消费与生产模式(SDG12)、应对气候变化(SDG13)和保护海洋与陆地(SDG14和SDG15)等目标上挑战突出。(5)中东和北非的干旱地区国家排名差异大，总体上靠后。表现较好的是阿尔及利亚(第53位)、突尼斯(第63位)，较差的是也门(第133位)和苏丹(第147位)。该区域部分国家冲突导致一些可持续发展目标表现不佳甚至退步，例如确保健康生活方式(SDG3)、和平正义与强大机构(SDG16)，由于土地利用和农业问题以及化石燃料开采，消除饥饿(SDG2)、应对气候变化(SDG13)等目标也面临巨大挑战。(6)撒哈拉以南的非洲地区排名集中在后40%。排名最高的是加蓬，但是仅位列第99位，且参评国家的后30名中有24名来自该区域。该区域的基础设施与社会服务目标(SDG1—SDG9)表现不佳，但相对较低的消费水平也使得各国在应对气候变化(SDG13)、保护陆地生态系统(SDG15)等目标上表现略好。

从《报告》新增的“SDG趋势”评估角度来进行分析：(1)OECD国家社会经济领域SDG实现趋势略好于生态环境，这体现在SDG1—SDG11这11项社会经济领域的目标实现趋势为“适度改善”或“步入正轨”，但SDG13—SDG17这5项涉及生态环境的目标表现不佳，尤其是有72%的OECD国家应对气候变化(SDG13)的趋势为“停滞”甚至“下降”，保护海洋与海洋资源(SDG14)趋势也类似。(2)东亚、东南亚和南亚国家社会经济领域SDG实现趋势多为“逐步改善”或更好，消除贫困(SDG1)是该区域近年来实现进展最快的目标。但是生态环境领域的保护海洋和陆地(SDG14和SDG15)目标，有超过70%国家的实现趋势“停滞”甚至“下降”。(3)东欧和中亚国家的经济领域SDG实现速度快于社会领域，但生态环境领域目标实现较为缓慢。该区域大部分国家近年来在促进教育(SDG4)、实现性别平等(SDG5)目标实现方面“停滞”，保护海洋和陆地(SDG14和SDG15)目标实现也“停滞”甚至“下降”，而消除贫困(SDG1)、促进就业与经济可持续增长(SDG8)等目标的实现普遍“步入正轨”。(4)拉丁美洲和加勒比海地区的大部分国家在社会经济领域SDG实现趋势上滞缓，如促进教育(SDG4)、实现性别平等(SDG5)和发展工业、创新与建造基础设施(SDG9)目标实现趋势“停滞”甚至“下降”。生态环境领域的应对气候变化(SDG13)目标在该地区实现进展差异较大，有玻利维亚、哥斯达黎加等12个国家“步入正轨”，但巴西、阿根廷等17个国家实现“停滞”或“下降”，这表明拉丁美洲及加勒比海地区还需在应对气候变化方面实现更加有效的治理。(5)中东、北非的大部分国家社会经济和生态环境领域目标实现均不佳，尤其在消除饥饿(SDG2)、实现性别平等(SDG5)、保护陆地和海洋(SDG14和SDG15)目标上有很大比例国家近年来实现趋势“下降”。(6)撒哈拉以南非洲国家各个领域的SDG实现趋势都较为迟缓，尤其是消除贫困(SDG1)、性别平等(SDG4)这类社会经济目标与和平正义与强大机构(SDG16)这类安全目标，绝大部分国家近年来的实现趋势“停滞”甚至“下降”。

3 结论与政策建议

3.1 结论

各国距离实现2030年议程都有面临严峻挑战的可持续发展目标，实现各项SDG的趋势具有显著差异。SDGs指示板表明，各国都存在一些被评级为“红色”的仍然面临严峻挑战的SDGs，也都具有较多被评级为“黄色”和“橙色”即面临紧迫挑战的目标。很多东南亚、非洲国家迫切需要在消除贫困与饥饿、完善社会基础设施等方面加强措施，相对富裕国家在生态环境领域尤其是应对气候变化上面临严峻挑战。发达国家还应当注意在消除不平等、构建友好、可持续的全球伙伴关系等方面付诸努力。《报告》新增的SDG趋势评估较为直观地展现了各国近年来实现SDG的进展，为长期中达到实现2030年可持续发展目标所需的年均增速指明了方向。SDG趋势表明，OECD、东亚的诸多国家生态环境领域目标近年来的实现趋势“停滞”和“适度改善”居多，部分甚至“下降”；撒哈拉以南非洲国家、东南亚国家普遍在消除饥饿贫困、基础设施、经济增长等SDG的实现趋势上处于“下降”或“停滞”。

各国生态环境领域目标表现普遍不好。一是清洁水与卫生设施(SDG6)。部分国家缺少饮用水环境基础设施建设，存在用水安全问题。中国该项目标得分71.8，排名第75位，评级为“橙色”，未来需要加快解决饮用水水源地保护、城市污水处理等问题。二是采用可持续的消费和生产模式(SDG12)。大多数国家都需要加快转变能源消费结构，向能源绿色化转型。中国该项目标得分82.0，排名第86位，评级为“橙色”，推动能源转型和新能源市场化建设仍是重中之重。三是应对气候变化(SDG13)。除部分非洲国家、东南亚国家之外全球大多数国家表现不佳，气候变化问题具有显著的时滞性和国际溢出效应，需要各国政府充分合作，将统一的气候变化治理纳入本国框架。中国该项目标得分92.0，排名第72位，评级为“红色”。四是保护和可持续利用海洋和海洋资源(SDG14)，中国该项目标得分36.2，排名第104位，评级为“红色”，其中“防止过度捕捞”单项细分指标得分较高，但海洋生物多样性、清洁水体和渔业养殖得分都较低。中国海洋开发潜在风险高，未来需要加大海洋生态综合治理制度建设，推动海洋生态红线管控和保护区建设，避免发生灾难性海洋污染事件。五是保护陆地生态系统(SDG15)。中国该项目标得分62.7、排名第92位，评级为“橙色”，生态系统保护与经济发展矛盾问题的解决还需政策强化。

需要注意发达国家日益显著的“溢出效应”可能破坏其他国家实现SDG的努力。近年的报告纳入“溢出效应”指标降低了一些发达国家的SDG指数评分，发达国家若利用其优势地位破坏发展中国家利益，显然不利于联合国2030年议程的总体实现。“溢出效应”表现在几个方面：一是生态环境领域的国际贸易隐含污染转移、公海等全球公共领域使用等。二是经济领域的制度差异形成避税天堂导致的不公平税收竞争、不开放不透明的金融体系等。三是安全领域的武器贸易、国际维和行动支持不足和有组织的国际犯罪，导致贫穷国家的稳定性降低。贫穷国家需要更为强有力的本国政府领导和更多国际援助才能面对其最严峻的SDG目标实现的挑战，需要加强对其直接投资、国际税收改革、技术分享、能力建设和更多的联合国官方发展援助计划。

3.2 政策建议

发挥中国制度优势，着力解决生态环境领域可持续发展面临的突出问题，将实现联合国2030年议程贯穿落实在提升现代环境治理水平的进程之中，推动传统产业绿色化改造和资源型城市转型，重点解决农村人居环境、污水处理问题；进一步完善碳市场建设和区域大气污染协同治理工作，积极参与全球气候治理体系建设；发挥新成立流域海域生态环境监督管理局的统筹、治污与执法能力；发挥国家公园经济发展与生态保护双重职能保护生物多样性，推动陆海生态系统等可持续发展目标的实现进程。

完善联合国2030年议程SDG指标体系的标准化数据监测工作，尽快制定本土化的国家和地区层面可持续发展指标体系。目前各国SDGs监测都存在一定程度的数据缺口问题，中国也仍需完善数据来源渠道和统计监测机制。分析全球指标框架意义重大，但建立本土化的国家和地区可持续发展指标体系实际上更能反映脱贫攻坚、生态文明建设等中国关键发展领域。未来需要将国内可持续发展评价体系与联合国2030年议程进行对标[2]，推进国家和地区层面同时开展可持续发展进展评估，在政策制定中倾向于发展较为滞缓的领域。

融合国家重要发展战略与联合国2030年议程，推动参与全球治理的体系与能力建设。将“一带一路”倡议与沿线众多发展中国家实现消除贫困、经济发展与充分就业、生态环境治理协同推进，这也是促进可持续发展目标实现的伙伴关系(SDG17)的要求。“人类命运共同体”理念在愈加复杂的国际政治、经济、卫生形势下警示全球可持续发展需要休戚与共的合作。未来需增强“一带一路”影响力，通过企业、技术、贸易等领域的创新，开辟一条更加平衡充分的可持续发展之路。