“十四五”时期终身教育面临的主要问题与发展路向

李 捷,黄旭升

“十四五”时期是我国全面开启社会主义现代化强国建设新征程、向第二个百年奋斗目标进军的首个五年。我国开始进入高质量发展阶段,教育的战略地位更加凸显。在各级各类教育都进入内涵式发展的新时代,[1]终身教育发展也面临着新挑战和高要求。中共中央、国务院发布的《中国教育现代化2035》,为终身教育的发展明确了“构建服务全民终身学习的现代教育体系”的目标与任务。为实现这个长远目标,需要立足当前,厘清终身教育面临的挑战与存在的不足,贯彻落实党中央关于“十四五”时期教育改革发展的决策部署,推动终身教育高质量发展。

一、“十四五”时期我国终身教育发展的时代背景

(一)经济高质量发展的要求

“十四五”时期我国进入新发展阶段,在全面建成小康社会和加快推进社会主义现代化建设进程中,我国经济进入高质量发展阶段。经济发展方式转变、产业结构调整升级、创新驱动发展战略的实施以及建设更加有序、文明、和谐的社会,需要全民提高思想道德、科学文化素质和学习、运用、创造知识的能力。同时,高质量发展意味着社会发展层次的巨大提升,“十四五”时期是我国经济由中等收入阶段迈向高收入阶段的转换时期,越来越多的人意识到终身学习是每个人重要的权利和新的生活方式,期望通过教育获得新的知识,提升综合素质,培养专业能力,发展兴趣爱好,提高个体品位和生活质量,社会成员对教育的需求呈现多层次多样化态势。因此,构建终身教育体系,加速推进全民学习、终身学习的学习型社会建设,是现代社会对教育提出的新使命。努力满足和落实广大人民群众的教育新需求,不仅有利于广大社会成员充分实现自身的价值、改善生活品质,也是教育提供高素质人力资源,服务于以国内大循环为主体、国际国内双循环相互促进的新格局,推动经济和社会更高水平、更有质量的发展,促进国家发展和进步重要战略的基本体现。

(二)新一轮科技革命的推动

以人工智能、生物科技、基因、量子信息等新兴科技为主导的第四次科技革命已经到来。新材料、新技术、新发现更新换代周期明显缩短,新兴产业不断涌现,对教育人力资源供给能力与供给结构提出新的要求,人们需要以正规学习、在岗培训或非正规学习、碎片时间学习等各种各样的学习形式,更新升级自己的知识结构和技能结构,以适应劳动力市场的更迭,自主学习、终身学习已成为内生性需要。而信息技术、人工智能技术的飞速发展,使人们的生产、生活方式发生了颠覆性改变,也向传统的教育观念、教育教学内容和方式方法、教育体制机制发起挑战,特别是慕课、翻转课堂、微课教学、直播教学等智能学习平台和资源的开发成为各级各类教育资源建设的重点。

(三)人口结构的变化

终身教育服务于人的成长与发展,必须紧扣作为社会经济发展基础变量的人口变动情况来规划和实施。[2]从年龄分布上看,2019年年末,全国内地总人口14 亿人,0—15 岁人口为 2.49 亿人,占比17.8%,16—59岁人口为8.96亿人,占比64%,60岁及以上人口为2.54亿人,占比18.1%。[3]未来5年,我国人口规模总数依然保持增长态势,但出生人口、劳动年龄人口规模都将逐步下降,老年人口快速增长,人口总量增速放缓。0—15岁人口到2025年将减少至2.41亿,15—59岁的劳动年龄人口规模年均减少348万,65岁及以上人口占总人口的比例在“十四五”期间将上升2.3个百分点,[4]我国老龄化发展全面提速,步入深度老龄化社会。要纾缓并真正解决人口老龄化给社会经济等方面带来的不利影响,需要我国大力发展终身教育中的老年教育,通过老年教育提高老年人整体素质,实现健康老龄化,缓解人口老龄化给社会经济和现代化建设带来的发展压力。

从人口流动上看,“十四五”期间我国城镇化水平将进一步提高,大量农业转移人口落户城镇,成为城市新移民。2019 年末,我国城镇常住人口8.48亿人,常住人口城镇化率为60.60%,户籍人口城镇化率为44.38%,同时,还有众多的进城务工人员带来的劳动力转移,在全国就业人员7.75亿人中,农民工总量2.91亿人,占全国人口数的20.8%,这个总量和比例在“十四五”时期还将提高。这些涌入城市的农业人员,为了完成职业上、岗位上的转换,需要重新学习新的知识,训练新的技能,需要终身教育发挥促进就业和脱贫攻坚方面的重要作用,为广大劳动者,特别是失业者、低技能者、贫困人群等弱势群体提高知识水平提供职业培训。[5]

(四)后疫情时代的契机

截至2020年底,世界依然处于新冠肺炎疫情常态化阶段,虽然疫情的变化存在诸多不确定因素,但相信我国必将在“十四五”时期战胜疫情,走进后疫情时代。公共卫生突发事件使教育进入非常发展时期,也给后疫情时代终身教育转型发展、创新发展带来了新的契机。

首先,更加明确了终身教育作为一项“面向每个人,适合每个人”的社会事业的定位。之前,教育在更多人的意识中只是人生特定阶段中的正规学校教育,即使国家倡导终身学习的理念,积极创建学习型社会,也有很多人不了解自己的学习需求,加之多年的教育改革将培养对象只限定于“学生”身份,只注重传授书本知识,甚至狭隘到将考试升学奉为学习的圭臬,忽视了将之还原为“人”的培养与教育。当疫情突然降临,普通民众在科学知识、医疗卫生保健知识、法律制度常识、危机下的情绪调节能力、复杂信息环境下的价值判断能力和独立思考能力[6]等方面出现了缺失,使得终身教育在疫情之下及后疫情时代更加体现了其社会价值,能更好地满足每个社会成员在防疫知识、身心健康、亲子关系、劳动技能等多方面的学习需求。

其次,“互联网+终身教育”新时代提前开启。疫情之前,“互联网+教育”的教学模式已在大中小学广泛应用,但学校教育之外,除了国家开放大学,社会教育、老年教育、社区教育等终身教育机构的数字化资源积累和线上教学模式都比较薄弱,疫情常态化后,虽然线下依然是主要形式,但后疫情时代,终身教育数字化资源的数量、质量有待进一步丰富和提升,推送针对性以及在线教学支持服务能力也需要进一步探索和加强。

最后,社区教育的地位得到提升。社区是疫情防控第一线,社区教育在疫情防控政策、科普知识、人文艺术、公民素养、养生保健等宣传教育方面,具有天然的优势。后疫情时代,社区教育与居民的连接将更加紧密,并在促进社区融合、助力社区治理中充分发挥功能与作用。

二、“十四五”时期我国终身教育发展面临的主要问题

我国终身教育体系的构建始于上世纪末国家相关政策的出台,经过20多年的发展,已形成一定规模。进入新时代,作为满足人民日益增长的美好生活需要重要内容之一的终身教育,在理念普及、资源配置覆盖面、内部衔接的灵活性及社会的适应性等方面还存在薄弱环节和短板。

(一)理念认识待普及

从世界范围看,终身教育理念提出已经达半个多世纪,我国虽然起步晚,但是终身教育、终身学习受到了政府的重视,在多个文件中强调了终身学习的重要性。目前,整个社会对终身教育,特别是构建服务全民终身学习的教育体系的理解还没有形成全面而深刻的认识,民众对终身教育的需求意识不足。终身教育领域存在“马太效应”,即受过良好教育的人参与终身学习的意愿更高,学习能力更强。到“十三五”末期,我国的高等教育毛入学率已达到51.6%,进入了普及化阶段,新增劳动力平均受教育年限达到13.7年,但是全国劳动年龄人口平均受教育年限是10.7 年。[7]受到受教育程度和经济收入的限制,许多人终身学习的理念薄弱,学习动机不明显,认为学习只是青少年时期的事情,且是一劳永逸的,或者学习的目的只是通过考试获取文凭或资格证书,对于现代社会日新月异的变化的认可程度和参与程度较低,特别是老年群体、残疾人群体、边远农村地区人群等弱势群体,终身学习需求不强烈,期望值不高。以老年教育为例,我国60岁以上的老年人参与学习的比率仅有3.3%,相较于全国的老龄人口总量,参与度并不乐观。[8]

(二)资源配置待优化

1.资源覆盖存在区域差异

资源分布失衡是影响终身教育发展的重要因素之一。我国幅员辽阔,但区域发展很不平衡,优质终身教育资源种类和数量分布不均,存在着地区差异,特别是广大农村、边疆和少数民族地区及特殊群体获取合适的学习资源有限。在中西部地区,学前教育普惠性资源不足,据教育部基础教育司的不完全统计,我国2.65万个乡镇中,很多没有配建幼儿园,中西部地区17.4万个超过1,500人的大村中,有7万个没有幼儿园,占比40.5%。在城市中,老年教育可以通过老年大学和各类老年学校、社区活动、老年协会等开展,而在农村,由于地域面积广,村落分散,人员集中难度大,形成老年教育资源覆盖率低的局面。信息化教学模式实现了教育资源的跨区域共享,但贫困地区的教育信息化基础设施建设明显弱于发达地区。贫困地区学校网络教学环境建设滞后,设备运维缺乏保障,运维技术人员不足,在偏远地区、深度贫困地区的部分学校尚未联通互联网。

2.资源质量有待提升

我国进入高质量发展阶段,对于教育质量的追求成了各级各类教育发展的重中之重。终身教育涵盖范围广,包含学前教育、学校教育、成人教育、老年教育、企业教育、社区教育、家庭教育等多种形式,但与学校教育相比,非学历教育的教学环节、教学质量受关注程度不高,缺乏质量监控机制。在“互联网+”环境下,高品质终身学习资源的建设还不能满足广大学习者的需求。

(三)制度机制待完善

1.政策法规体系保障不到位

目前我国还未出台全国性的终身教育法规,在省市层面,除了福建、上海、河北、太原、宁波等地颁布了地方性的终身教育法规,其他各省市目前缺乏在专门的终身教育方面的立法。在终身教育领域,尚未形成一套完整的政策体系,没有明确终身教育发展的目标与方向,资源供给、机构设置、师资建设、经费投入等政策保障不到位,会造成各级各类实体教育机构在办学过程中面临场所设施、经费、编制、师资等困难。

2.重点领域制度不完善

首先,终身教育体系“立交桥”尚未贯通。终身教育体系是一个庞大、复杂的社会系统工程,服务全民终身学习的终身教育体系涵盖各级各类教育,具有“点多线长”的特点 。目前我国终身教育体系的基本框架比较完整,但是教育层次或类型之间存在壁垒,促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通的终身教育“立交桥”尚未贯通。在学校教育系统内部,横向连接上,基础教育、高等教育与职业教育之间缺乏有效的沟通与衔接;纵向贯通上,现代职业教育体系还未形成,中职、高职、应用本科和专业学位研究生教育之间上升通道还不顺畅。在各类教育对接上,学校教育、社会教育与家庭教育之间的互动没有得到合理的规划和指导,政府职能部门多头管理,造成教育机构重复建设,教育资源没有得到整合与有效利用,没有发挥各自在终身教育体系中应有的作用。

其次,目前的招生考试制度阻碍了广大社会成员接受多样化的教育,特别是职业教育还没有建立起国家层面统一规划设置的、能为考生提供充分选择机会的高考制度。各级各类学校的学籍管理制度不灵活,没有以学习者为中心。

再次,学习者学习成果认定和转换通道不通畅。虽然早在2016年9月教育部就颁布了《关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》,明确提出促进各级各类教育的相互衔接和沟通,但目前国家教育行政部门没有制定相关工作条例或办法,省级教育行政主管部门或高校也缺乏全面、规范、可操作的学分认定和转换实施办法或细则,相关程序、办法、概念等多有模糊混乱之处,在各类高等学校之间难以开展广泛性的学分认定和转换,高等职业教育、继续教育等学分与普通高校学分对接转换更是困难重重。[9]

最后,国家资历框架建设尚处于摸索阶段。作为我国终身教育体系的根本制度保证,国家资历框架的构建十分复杂,既涉及教育体制和学习制度的改革,又涉及人力资源管理和评价制度的创新,还与各类教育、培训机构的活动密切相关。其中学分银行具有储存和兑换学分的功能,目前缺乏经过充分论证与系统研究的完整认证标准体系,未形成跨领域、跨部门的协调机制,导致学习者学分的认定、互认、转换和积累困难。

三、“十四五”时期我国终身教育发展的路向分析

面对新形势和新目标,“十四五”期间,我国终身教育改革发展将抓住关键点和主要矛盾,突破时空限制,补齐短板,使优质资源的共享和“人人皆学、处处可学、时时能学”成为可能,终身教育高质量发展将呈现出以下趋势:

(一)推动终身学习理念更加深入人心

《中国教育现代化2035》提出构建服务全民终身学习的教育体系,这是党和政府做出的重大战略部署。终身学习强调将学习融入人的一生中,构建终身教育体系不仅是教育界、教育者的事情,更是全社会、全民的事情,因此,在“十四五”时期,各级政府和教育主管部门将集聚各方力量广泛开展舆论引导和教育宣传,发挥传统媒体和数字技术、互联网技术、移动通信技术等新媒体的综合优势,使全民终身学习和建设学习型城市(社区)教育发展理念深入人心;通过各种渠道和学习活动,营造全民学习环境,如每年的终身学习周系列活动,引导公民积极参与终身学习,推广学习型社会建设中涌现出来的先进经验和建设成果。[10]

(二)优化提升教育资源供给

终身教育为全民提供基于成长、职业等不同目的的各级各类教育机会和学习资源,为打造面向每个人的教育,满足不同学习者个性化需求,“十四五”期间,我国终身教育供给能力不断提升,资源更加丰富。

1.开放大学转型升级

作为我国终身教育的主要平台、在线教育的主要平台,国家开放大学在2020年迎来了新发展,教育部印发的《国家开放大学综合改革方案》提出,经过5年左右时间,实现学历教育和非学历教育并重发展,信息技术与教育教学深度融合,建成技术先进、功能强大、面向全民的终身教育平台。[11]因此,在“十四五”期间,国家开放大学会以现代信息技术为支撑,整合共享优质教育资源,创新教育教学模式,创建汇集各种线上、线下教育资源的一体化“终身学习大平台”,为社会成员提供更加灵活便捷、公平开放的学习方式和多层次、多样化的教育服务。

2.社区充分发挥基层组织作用

终身学习和日常生活密切相连,社区作为居民的生活场所,拥有培训中心、图书馆等其他学习机构无法拥有的距离优势。“十四五”期间尤其是在后疫情时代,社区将进一步发挥基层组织作用,拓展社区教育资源供给,加大现代化软硬件设施的投入,充分开展青少年教育和老年教育等,推动社区教育的制度化,同时将社区教育融入社区治理,以教育服务供给保障和改善民生,提升防控疫情能力,化解社会矛盾冲突,达到社会安定有序。

3.贫困地区与特殊群体的资源投入水平提升

为保证全民能随时随地享受均等资源,贫困地区和特殊群体接受终身教育的机会与权利将会备受关注。“十四五”期间,虽然城乡二元结构影响依然存在,但城乡资源差异会逐渐缩小,对于革命老区、民族地区、偏远地区和贫困地区将实行精准教育扶贫,提高乡村的硬件设施供给水平,增加学习场所,改善学习环境,加强师资力量配备,促进教育资源投入的均衡发展。

对于农村从业人员和进城务工人员等弱势、边缘群体,将提供更多的学习资源和机会,通过企业与教育组织帮扶合作等多种形式,加强转岗培训和就业、再就业培训,满足学习需求,增强创新创业能力。针对失业人员和残智障人员,采取政府买单、街乡组织、教育机构培训的方式,通过开展职业技能培训、心理疏导,帮助失业人员就业创业,帮助残疾人员克服心理障碍。[12]

4.信息化资源助推学习个性化

移动学习平台建设得到强化。2019 年教育部发布的《教育部关于深化本科教育教学改革全面提高人才培养质量的意见》、《关于促进在线教育健康发展的指导意见》和2020 年国务院办公厅印发的《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》都明确提出积极扶持发展在线教育,推动各类数字教育资源共建共享。新冠肺炎疫情袭来,促使信息化教学进入常态化。“十四五”期间,各级政府、相关单位会继续支持教育信息化基础设施建设,基于“互联网+”和5G 技术推送优质学习资源向农村、边远、贫困地区辐射,促进城乡均衡,[13]真正意义上实现学校网络教学环境全覆盖。

数字教育资源公共服务体系不断完善,助推智慧教育示范区建设。大数据、云计算、区块链、物联网、人工智能等信息技术会得到广泛应用,充分保证资源的数量和质量,通过翻转课堂、移动学习、大数据、慕课、直播等教育新模式,构建多层次、多渠道的自主网络学习平台,使每一个公民都能清晰知晓身边的学习资源,达到便捷获取学习机会的目的,满足终身学习者的精准化、个性化、多样化学习需求。

5.教育质量提升获得保障

“十四五”时期,终身学习作为人民群众日益增长的美好生活需要之一,人们对享有高质量的终身教育充满了期待,各级各类终身教育机构会更加注重办学质量和流程规范,充分考虑学习者需求,提供完善的支持服务。地方的教育管理部门会加强终身教育办学质量标准研制,并纳入当地教育督导评估体系。通过采用现代教学技术手段与评价标准,定期开展对教育培训机构、学习者个人的学习服务监测评估,动态监控终身教育资源配置、学习需求、学习成果、制度供给等成效,挖掘和发现学习者个性化需求,通过政策调整、实践指导,促进教育机构或办学机构和学习者的契合与对接,为学习者提供适切性的学习资源,[14]保障终身教育质量的提升。

(三)加强保障制度建设

1.健全完善政策法规体系

法律制度的完备是国家文明进步的标准,也是规范终身教育发展的重要保障。法律制度的完善,能够明确各级政府责任、权利和义务,减少终身教育体系构建的随意性和盲目性,更好地对各个部门进行统筹协调,形成良好的运行机制。由于经济发展的不均衡以及地域发展的不平衡,国家层面终身教育法的制定和实施还会有一段酝酿时间,但更多的省份将在“十四五”期间,结合终身教育新形势发展要求,出台终身教育综合改革指导性文件,全面推进终身教育事业持续健康发展。

2.融通教育体系衔接机制

“十四五”期间,各级各类教育沟通衔接将进一步打破各种教育类型与形式之间资源融通的制度壁垒,加深终身教育立体化、高效发展。突出的融合体现在以下两个方面:

一是学校、家庭、社会协同育人机制进一步健全,这是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确要求的。全国各地的社区家长学校、家庭教育指导中心、网上家长学校将加大家长培训力度,提升我国家庭教育水平;中小学也将通过家长学校、家长委员会、邀请社区和企业顾问等方式,倡导校外各方参与教学和管理;职业院校和高校将与学生家庭加强联系,邀请行业、企业构建协同育人机制。[15]

二是职普融通机制更加完善。本科层次职业教育试点将稳步推进,符合条件的中国特色高水平高职学校建设单位试办职业教育本科专业,更多具备条件的普通本科高校向应用型转变。通过产学研用结合的途径适度扩大专业学位硕士、博士培养规模。通过“双证融通”项目,学历教育与职业培训之间进一步融通,学历教育在校生获得职业证书、拥有职业证书人群接受高等教育更加便利。

3.深化招生考试制度改革

职业技术教育、高等教育、继续教育将统筹协调发展,在普通教育和职业技术教育的不同通道上深入改革考试招生制度。按照《国家职业教育改革实施方案》,中职、高职和应用型本科的纵向衔接关系将进一步明确,逐渐形成职教体系内部升学制度,使不同性格禀赋、兴趣特长、素质潜力的学生从中考、高考竞争压力下解放出来,享有更多样的教育选择和更畅通的学业提升通道,为应用技术技能人才继续学习和职业生涯发展奠定基础。部分试点省份会探索“职教高考”制度,完善“文化素质+职业技能”的考试招生办法,为学生接受高等职业教育提供高职单招、3+2考试、五年一贯制、对口单招、竞赛获奖、注册入学、特定人群免考文化素质课等多种入学方式和就读机会。职业院校将探索分类招考和注册入学制度,中职学校在招生方面,会积极招收初高中毕业未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工等,为绝大多数城乡新增劳动力接受中等职业教育提供机会。

4.完善学籍管理和弹性学制

构建服务全民终身学习教育体系的核心理念,是坚持“以学习者为中心”,完善学籍管理和弹性学制,充分满足多样化人才终身发展的成长需求。未来,职业院校会契合用人单位的用人需求及生产要求,采用小学期培养等弹性学制;高校则为学生根据自身创新创业等需求弹性控制毕业时间提供便利。学籍管理更多体现以人为本,在信息化技术支持下,将建立终身学习电子学籍档案,记录学习者获得的正规教育、非正规学习等各类学习成果。

5.畅通学习成果认证积累转换体系

“十四五”期间,我国国家资历框架和学分银行等制度建设将取得新进展,多样化的学习成果将得到恰当的评价。学分认定工作将由点及面,循序进行。我国上海、浙江、北京、江苏、福建、云南、陕西、广东等许多地区已经开展了学分银行制度建设实践的探索,[16]对于学分积累与互认制度积累了经验。为落实《中国教育现代化2035》和《国家职业教育改革实施方案》中提到的“建立健全国家学分银行制度和学习成果认证制度”相关任务要求,我国部分地区和学校将会在政策指引下先行先试,在同一类型、同一层次、同一区域的教育机构之间实行学分认定,然后再经过磨合与整合,制定建立涵盖各类教育的资格标准,逐步、渐进地完成整个国家范围内各级、各类高等教育机构之间学分认定和转换,最终实现整个社会的学分认定和转换。[17]