“十四五”区域高等教育规划的编制原则及实施策略

薄 云

区域(仅限定于省市级)高等教育规划,是区域教育发展规划中的子规划,是政府规划的重要组成部分。高等教育与其他层次教育不同的社会功能和发展环境以及高等教育系统内外部的复杂性和开放性等,决定了其编制的主体选择、原则遵循及其实施路径等诸多方面具有自己的显著特点。“十四五”时期,国家对规划,包括教育规划科学性的要求更高。同时,面对国内外疫情防控和经济运行形势,为破解地方高校发展困局,补齐区域高等教育发展短板,区域高等教育规划的编制在国际化和区域化或本土化、传承与创新以及内涵式、特色化发展等方面都面临更大的挑战与抉择。这就需要我们从规划编制的逻辑起点出发,重新认识高等教育的功能,以此为参考,遵循并细化落实一定的原则,来编制区域高等教育规划。

一、高等教育的功能定位:区域高等教育规划编制的逻辑起点

高等教育的功能定位是区域高等教育规划编制的逻辑起点。根据《教育大辞典》的分类,教育的功能可分为教育的社会功能和教育的个体或主体功能。教育的社会功能包括政治功能、经济功能、文化功能等三大功能,个体功能包括个体发展功能、职业功能和升迁功能。其中高等教育的个体功能将其与其他教育层次区别开来,而高等教育社会功能的外显,其与政治、经济、文化等之间的紧密联系则具有鲜明的区域特点,并将不同区域的高等教育区别开来。

(一)高等教育的社会功能

一般来讲,高等教育的社会功能包括政治功能、经济功能、文化功能等三大功能。政治、经济和文化这些部门既是高等教育发展的服务对象,也是为高等教育发展提供重要支撑的部门。区域高等教育与区域政治、经济、文化、人口等社会其他系统之间存在着千丝万缕的联系,尤其是随着产业结构的调整和转型升级,高等教育与区域经济社会发展之间的关系越来越密切,高等教育的经济功能更是得到前所未有地强化。与此相应地,区域国民经济和社会发展规划被视为区域高等教育规划编制的重要依据。

(二)高等教育的个体功能

与初、中等教育相比,除了成长功能外,高等教育的个体功能还包括职业功能和升迁功能,其中职业功能是指受教育者接受高等教育以后能从事某种职业的功能,而升迁功能主要是指受教育者接受了高等教育以后能向更高的社会阶层流动,这些都是基础教育层次不具备的功能。由于直接面向就业、升迁,是实现社会阶层流动的重要途径,高等教育作为一个备受关注的社会民生问题,引发了社会各方对其发展更多更高的期待。人们希望高等教育规划可以体现、反映更多的合理诉求,比如教育公平与质量、就业公平与质量等。因为只有落在纸面规划上,才有可能从纸面走向实践,在现实中实现这种诉求。

另一方面,无论是高等教育的社会功能,还是个体功能,均需要通过人的培养来实现。这就需要我们在编制区域高等教育规划时不但要看到政治、经济、文化等“物”,更要看到鲜活的、个性化的“人”,在实现个体发展功能的基础上实现高等教育的社会功能。而编制原则的把握和确定,在很大程度上影响着高等教育功能的实现。因此,区域高等教育规划编制时遵循科学、系统和合理的原则,就显得至关重要。

二、区域高等教育规划的编制原则

作为民生领域的重要规划,区域高等教育规划的编制旨在基于前一个时期的问题寻求对策,明确区域高等教育未来发展方向,促进未来一个时期区域高等教育的可持续健康发展,可以说“促发展”是整个规划的关键词。那么“十四五”时期如何通过规划的科学编制来引领未来一个时期区域高等教育发展? 我们认为新时期区域高等教育规划编制应该坚持协调、可持续发展理念,并始终坚持全局性、协调性和批判性原则等三个原则,合理确定未来发展基调。

(一)全局性原则

区域高等教育是多重视野和维度下的高等教育,有自己独特的发展坐标系。为顺应高等教育国际化潮流,体现国家战略意图,满足未来区域经济社会发展需求,“十四五”时期区域高等教育发展将会更加开放与包容。这就需要我们在编制区域高等教育规划时具有全局观,保持开放的视野和包容的心态,放眼全球,立足区域,对当前和未来一个时期世界高等教育发展趋势、国家战略和区域高等教育发展定位及走向有一个全面、准确而清晰的判断。因此,这里的全局性主要有三个方面的含义。

一是在国际大视野中展望区域高等教育。区域高等教育规划编制必须具有大胸怀和大视野。教育问题的综合性和复杂性,以及当前教育理论、教育研究成果的纷繁复杂,使得我们必须具有开放的胸襟和国际视野。很多区域教育发展规划没有清楚地展现或分析当前国际上教育发展的基本动态。[1]诚然,每个国家和地区的教育改革与实践都有自己的长板和短板,但对我们来讲并不是要照搬照抄,而是如何扬长避短,为我所用。对后发型国家而言,了解世界教育改革的趋势,了解国际上先进的教育理念和制度设计与安排,无疑都是缩小差距的捷径。这就需要我们放眼全球,拓宽教育视野,学习先进的教育理念,[2]进而加强国际合作,提升区域高等教育的国际化水平。

二是在中央—地方框架下审视区域高等教育发展。作为未来一个时期教育改革发展的行动纲领和蓝图,区域教育改革和发展目标需要顺应国家教育改革发展的要求以及未来发展的趋势,[3]必须对国家高等教育规划有所延续和呼应,对接国家高等教育改革需求。因此,区域高等教育规划的编制应将国家新战略、新政策、新思路和对区域高等教育的新要求吸纳进来。例如为推进依法治教,新修订的《高等教育法》对高等教育办学方针、人才培养、评价制度、经费筹措等方面的规定,都应该在区域高等教育规划中有所体现,这是实现依法治教的关键。此外,对国家重大文件(包括决定、实施意见、指导意见及通知)和重大计划的精神,区域高等教育规划也要给予充分、科学的体现,以指导和推动未来一个时期区域高等教育改革与发展。

三是在大区域、跨区域框架内谋划区域高等教育发展。受本地区的文化历史传统、自然和社会环境、人口构成、教育发展水平等多种因素的影响,[4]区域高等教育发展各有特色。为避免“一刀切”带来的“水土不服”,区域高等教育规划编制在贯彻国家重大文件精神的同时,必须考虑区域高等教育发展的原生环境和周边环境,立足于大区域、跨区域的地方教育改革和发展现实。目前实施的京津冀协同发展、长江经济带和粤港澳大湾区等大区域发展战略,都已开始注重大区域、跨区域的协调和共赢。这样一种大区域观以及大区域框架下的区域定位,必定会打破旧有的利益格局,使各区域高等教育发展有着不同诉求与更高期待,并直接反映在教育规划中。此外,伴随区域经济发展的一体化,打破行政区划限制的教育都市圈也在不断形成。同时,鉴于很多问题单凭城市或区域一己之力,解决起来困难重重,这也对高等教育的开放性和包容性提出了新的挑战。这些都需要在编制区域高等教育规划时树立一种大区域观,在总体中谋划区域,在全局中谋划局部,立足地方,兼顾大区域,加强省际合作开放。

(二)协调性原则

区域高等教育规划编制中的协调性,体现在规划中既包括教育与社会其他系统之间关系的协调,也包括作为政策工具,教育规划和其他政策工具的协调、教育内部不同层次和主题的诸多规划之间的协调,以及教育规划编制过程中诸多教育管理部门之间的协调和编制主体之间的协调与通力合作。

鉴于高等教育社会功能外显带来的多样化和复杂性,在编制区域高等教育规划时,只重视高等教育或者教育系统内部的“一条腿走路”方法是行不通的。1962年7月2日在日内瓦召开的国际公共教育大会第25届会议通过的第54号关于“教育发展规划”的建议中明确提出:“所有国家都应认识到教育现实同经济、社会和人口状况的联系,以更好地发现教育需求,确立能够实现的目标并选择最恰当的实现这些目标的途径,”并指出“重要的是把教育发展规划看成经济和社会发展规划的组成内容。”[5]鉴于此,高等教育规划的编制应跳出单一的教育思维框架,跳出教育或高等教育来审视高等教育,注意不同系统之间的协调。区域高等教育规划只是政策工具的一种,任何教育规划都要考虑与其他教育政策工具之间的统筹协调,包括与上位的教育政策及教育规划、与前期的教育政策及教育规划的衔接和协调。[6]

就教育规划内部来看,在实践层面,按照教育层次和主题,区域教育规划常把高等教育与基础教育、职业教育和教师发展并列为四大主题之一。为便于工作开展,按照工作职能部门,高等教育规划又可细分为党的建设、教育经费、国内外交流与合作、教育信息化、教育评价与督导、依法治教等工作,甚至民办教育也进行单列。不仅不同主题之间内容时有交叉,需要统筹兼顾,相关职能部门之间也需要协调。

就教育实践和业务开展来看,或者跳出教育系统来看,与教育相关的业务管理部门之间也存在诸多协调问题。教育行政部门只是教育的直接管理部门,与发改委、人事、财政等部门共同管理高等教育。由于综合部门更多地掌握着资源配置的权力,所以这些部门的政策就更有权威性。[7]为了获取更多的教育资源,并实现资源的合理配置,区域高等教育规划的编制必须建立协商互动机制,协调不同教育层次或相关主题之间、与高等教育相关的社会各个系统之间,以及区域内部不同高等教育机构之间的关系,实现多方有效互动。尤其是要在现有的大政策体系内,协调好高等教育系统与其他系统之间的关系,尽可能地化解政策的不合理性,争取自己的利益最大化。此外,在规划编制过程中,编制人员之间也需要协调,需要行政管理部门人员和科研人员通过协调合作,把高深的专业理论、专业术语,转化为较为通俗易懂的政策语言。

(三)批判性原则

区域高等教育规划编制是基于现实问题对未来进行展望,因此其编制的前提在于对问题的精准把握,只有找准问题靶子,才可精准施策,而前一个时期规划实施过程中存在或遗留的问题就是批判的靶子。鉴于教育规划的对象是教育问题,人、财、物的问题和理念问题、体制机制问题,我们必须在纷繁复杂的诸多问题中剥离出来亟待解决的问题、综合性问题、重点问题,尤其是真问题,树为整个规划的靶子,只有准确把握这些问题,清晰认识和分析问题,教育规划的制定才会有的放矢。[8]

为此,编制人员必须持有批判性眼光,在对区域高等教育专项规划执行情况以及最近几年教育主管部门年度工作要点的实施情况进行全面梳理、评估(包括自评和他评)的基础上,重点对各项任务,尤其重大行动的执行落实情况、目标达成度及遗留问题进行剖析,并结合当前教育发展面临的新形势、新问题和新挑战,为下一阶段发展做出相应的政策性安排。教育规划不仅是对成功经验的提炼总结,更应有对失败教训的汲取。但是在规划编制过程中,各地很容易对切实存在的问题避重就轻,避实就虚,甚至轻描淡写、一笔带过,而这些问题却往往是下一阶段区域高等教育发展无法回避的。事实上,对问题和教训分析得越具体、越透彻,下一个阶段教育规划的目标设定、指标选择与设计才会越具有针对性、科学性和可操作性,目标实现的可能性也就越大。

三、区域高等教育规划编制原则的实施策略

国家教育规划体现的是国家意志,是国家高等教育治理精神的具体体现,是未来一个时期国家教育事业总体发展的战略谋划;而区域高等教育规划则是国家教育规划所设定发展目标地方化、具体化的重要步骤。为贯彻落实国家教育规划政策,实现高等教育内涵式发展,我们在编制区域高等教育规划时,必须不折不扣地贯彻执行中央精神。而区域高等教育又是历史中走来的特色化的高等教育,为了对未来一个时期区域高等教育发展做出规范、科学的制度性和政策性安排,引领区域高等教育改革与发展,规划编制还应做到求真、求全、求实和求新,这也是落实上述三个编制原则的具体实施策略与路径。

(一)求真:“开门编规划”和“科学编规划”相结合

所谓求真就是基于高等教育规划所服务主体的多元化、真实存在的问题的多样化和复杂化,而要求编制主体更加多元化,实行“开门编规划”和“科学编规划”相结合。

教育规划的内容一般包括成就与问题、发展思路与目标、重点任务或重大行动与保障措施等,其中找准问题是规划编制的前提和基础。若要探究到真问题,规划编制者就必须深入基层广泛开展实地调研,了解利益相关者包括政府、学术界(行政人员、教师和学生)、产业界、社会团体(社区、媒体)等社会各界关心的热点、难点问题。目前,规划在研制过程中往往容易忽视学习者和弱势群体的利益诉求,如特殊教育学校、农村学校、进城务工人员、低收入人群等,这些群体离决策者很远,他们的声音不容易被决策者听到,很难影响决策。[9]为此,区域高等教育规划的编制要找准规划设计亟须解决的真问题,了解民意要真、广和准,广泛倾听利益相关者的诉求与心声,规划只有真实反映民意,才能获取广泛支持。

在探究到真问题之后的具体编制过程中,为提高规划编制的透明度和社会广泛参与度,赢得社会各界对规划的认同和支持,在选择编制主体时,要充分考虑科研人员和教育行政人员各自的优势,在规划编制时跳出教育行政机关部门本位的藩篱,引入专业科研人员,两个群体之间实现合理分工。因此,目前区域高等教育规划编制时通常采取“开门编规划”,畅通建议建言渠道,广泛征求社会各界意见,群策群力,营造全社会关心支持教育发展的良好环境,而这也是“科学编规划”的前提。一般来讲,通过发挥科研院所和高校的资源和科研优势,组织教育智库的专家和相关科研人员开展决策咨询论证,提高战略规划的理论决策水平,最大限度地保障规划的科学性和民主性。科研人员完成决策服务后,由教育行政部门针对专业科研人员调研或起草阶段发现的重点难点问题,结合常规行政工作,有的放矢地开展下一阶段的编制工作。这一过程是民主基础上的集中过程,不仅保障区域高等教育规划的内容体现了政府意志,还真实反映了民意。

(二)求全:多重视野中选择区域高等教育发展参照系

区域高等教育规划编制需要确立科学的目标,需要基于区域高等教育发展的内外部现实,全面、综合考虑,尤其要体现区域发展特色。选择科学合理的参照系是体现区域高等教育规划特色的重要方面,而且选择参照系本身就蕴含着一种批判思维和比较分析,因为有比较才会产生高下之分,发现差距才会萌发目标追赶意识。目前,很多地区已经认识到其高等教育发展与国内外先进地区的水平差距,但在编制规划时对参照系的选择却往往过于笼统,例如常把高等教育发展的具体指标设定为达到“发达国家水平”“世界先进水平”“国际先进水平”“教育强省(市)”和“人力资源强省(市)”等,这些用词是否有特定所指,彼此之间水平差异究竟有多大? “初步实现”“基本实现”“全面实现”或“超过”等各自的实现程度又有多大的差异? ……这些问题都会指向参照系的选择。目标描述的模棱两可是目标设定背后比较维度和参照系的模糊不清。如果这些用词不能够准确表述其背后所指,并将其与其他对象区别开来,那就足以说明在编制区域高等教育规划时,关于发展目标的用词存在很大的随意性和盲目性。参照系选择的笼统和比较维度的模糊不清,使可比性大打折扣,自然也无法体现各区域高等教育的发展特色。

事实上,参照系是一个立体的存在,不同维度有不同的侧重,离开了参考维度而选择参照系毫无意义。对于高等教育发展来说,教育理念、办学和管理体制、课程体系、教育教学方法等众多方面和诸多环节,均可以体现一个国家或地区的高等教育竞争力,而且没有一种高等教育体系是十全十美的,不可盲目照搬。目前,区域高等教育发展中遇到的许多问题都根植于区域特殊的政治、经济、文化等历史土壤,如果忽略地方高等教育发展的原有基础与特色而简单照搬或者盲目攀比,一味地好高骛远,甚至想从外部找到“放之四海而皆准”或一劳永逸之良方,其结果将无异于缘木求鱼。毕竟参照系只是一个参照,从某种程度上讲,参照系选择更多的是一种开放思维,必须在多重视野中多维度思考,科学合理地选择参照系。

(三)求实:细化目标,提高规划落实的可操作性

一般来讲,区域教育发展规划编制的基本逻辑是中央提出要求,教育部等部委出台相应的文件予以落实,地方编制具体的实施方案传达宏观教育政策,对接政策要求并确保政策落地。具体在编制区域高等教育规划时,规划下设项目,项目下设计划,层层细化落实,内含一套极强的逻辑体系,这也是我们对规划目标进行科学解读与任务分解、逐级落实的前提。但区域高等教育规划的目标设定和项目设计通常存在两种倾向:一是务虚。主要体现在对物的关注较多,对人的关注较少;对容易操作或者可量化的指标关注多,对虽比较宏观、实则可以具体化或量化的理念关注少,这些只见物不见人、只见理念不见人或只见技术不见人的做法实属本末倒置。二是“眉毛胡子一把抓”。主要体现在一些工程、项目内部彼此之间缺乏逻辑性,任务处理没有主次或轻重缓急之分,试图面面俱到,结果反倒主次不分,重点不突出,最终成为项目的简单罗列,因难以有效落实,目标变得虚无缥缈。

事实上,编制区域高等教育规划时,关于目标设定和指标设计不是不可以务虚,而是要虚实结合,“虚”方能体现规划的开放性和包容性,“实”则是保证规划项目或任务在实践中具有可操作性,将目标任务落在实处的前提。就虚实的关系及其要求而言,首先“虚”的指标任务要求必须在规划中有体现,例如,把实现公平作为规划实践的基本价值取向,在弱势补偿、教育的可选择性、教育机构之间公平竞争、教育资源配置的均衡等方面做出新的制度安排,[10]等等。至于“虚”的任务目标如何体现,我们认为,尽管不是所有的规划指标都可以量化,但并非不可衡量。为确保规划的严谨性与科学性,较为常见的处理方法就是虚实结合、定性和定量结合。此外,区域高等教育规划编制中的“求实”还体现在对现实性与前瞻性的关系处理上。如果目标设定太高,难度太大,目标就无法实现,太低则毫无意义可言。因此规划实施周期内设定怎样的目标,实现的可能性多大……必须务实,把握好度的问题。

(四)求新:落实新要求,开创新格局

“十四五”时期我国区域高等教育发展面临着新形势、新要求与新挑战,编制规划时应落实这些要求,不断进行体制机制创新,开创改革发展新格局。“十四五”期间是在新的历史起点上坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键阶段,教育领域也面临着全面推进教育治理体系和能力现代化的重大课题。“十四五”教育规划也是我国教育进入“后普及化”阶段后实施的第一个五年教育规划。[11]党的十九届五中全会日前审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》为区域“十四五”高等教育规划制定实施提供了基本遵循。区域高等教育规划必然要贯彻不同的文件精神,落实新的要求,实现新的历史使命。为落实新的任务,区域高等教育规划的制定必须不断探索体制机制创新,因为“从根本上说,改革就是利益重新调整的过程”[12],不破不立,只有打破旧的利益格局才能不断推进改革,开创新局面。

四、小结

作为政府规划的重要组成部分,区域高等教育规划体现的是政府意志,应该具有强制性。但从规划编制与实施等环节来看,编制是一回事,具体实施是一回事,无论规划编制多么科学、合理,如果不能付诸实践,或者缺乏支撑体系,或者实践中出现偏差,那么规划要么只是停留在纸面上,要么实施效果差强人意。可喜的是,为利用好这一政策工具,各地开始从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,科学制定区域高等教育规划,而且规划作为行政工作计划的政治性不断淡化,理论性和实践性不断凸显,并日渐成为教育行政部门绩效考核的重要内容。如何更好地发挥规划作为未来一个时期协调政府与高等教育机构及从业人员、社会其他系统之间关系的重要的纲领性和指导性文件的作用,做好规划编制仍有很多尚待研究的课题。