“顾客导向”的生成与政府行为转向

张乾友

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

假设某个地方政府有一笔金额为10亿的预算要支出，且只有两种选择：一是平分给其管辖的1 000万居民，每人分得100元；二是设立一项“百名人才引进计划”，以每人1 000万现金补贴的形式招揽100名外地高层次人才。如果选择第一种方案，那么这笔资金本身的分配是平等主义的，它表明当地居民受到了政府的平等对待。但同时，对于这些居民，这笔钱几乎无法带来福利上的任何明显改善，即使对于收入最低的群体，它也只是杯水车薪，而无法解决他们面对的实质性困难。正是由于它无法产生明显成效，包括收入最低群体在内的居民们都可能对其正当性提出质疑，而这种质疑最终就可能损及政府治理的合法性。就此而言，这一分配决策虽然体现了平等，却造成了一种没有赢家的局面。如果选择第二种方案，那么显然人才与非人才受到的政府对待是不平等的，在某种意义上，政府是用广大非人才的应享之物去补贴少数人才，并由此制造出了二者在制度上的不平等。但同时，如果该方案真的能吸引到100名高层次人才，那它将大大提升当地在招商引资中的竞争力，而如果当地政府因此吸引到更多优质投资，无疑将大大促进当地经济增长，由此产生的新增就业等“人才红利”将最终覆盖到包括收入最低群体在内的所有居民。就此而言，人才政策实际上是一种挑选和生产赢家的政策，它虽然在最初制造出了赢家与输家的对立，最终却被预期能将所有人都变成赢家，并因此受到赢家和希望成为赢家的居民们的支持和认同。

传统上，政府与民众关系的一大特征在于双方都不能选择彼此，而在这里，通过区分人才与非人才，地方政府表明它可以选择其所服务的对象；同样，通过加入或不加入人才计划，外部人才表明他/她可以选择受管辖的政府；此外，当地居民如果对该计划不满，也可以移居他处，选择成为另一个地方政府青睐的人才。由此，政府与民众的关系就变成了类似于企业与顾客的关系，其中人才政策就相当于企业的会员政策，人才用自己的人力资本购买会员资格，并得以享受相应的会员福利，而能否通过会员政策吸引到足够多作为顾客的人才就成了政府间竞争的关键因素。今天，不同国家、不同层级政府的决策与行为都越来越多地表现出了这样一种顾客导向的特征，而在关于政府改革的学术话语中，“顾客导向型政府”也早已有之，成为许多改革倡议所明示或暗含的基调。这样一种发展究竟是好是坏，已经引发了持久的争论，至今未能形成共识。本文不试图介入这一争论，而旨在解释这一现象的发生。在平等被普遍承认为一种基础性价值的前提下，为什么当代政府会做出越来越多顾客导向式的行为？这一问题困扰着许多政府研究者，本文则试图对此做出回答。

1 消费者顾客地位的形成

在今天的观念中，顾客导向是在20世纪后期西方国家的行政改革尤其90年代美国的重塑政府运动中成为公共部门改革方向的。当时，如重塑政府运动的高级政策顾问伊莲娜·卡马克所说，在所有企业都在为了争夺顾客而绞尽脑汁时，政府则仍然按兵不动，继续依靠官僚惯性来维持自身的运行。结果，“如果政府是一家商店，没有人会再从它那里买东西；如果是家航空公司，没有人会愿意再搭乘它的航班”[1]20。有鉴于此，重塑政府运动提出了以顾客为导向的政府改革主张，试图通过让政府像企业一样主动了解顾客需求、积极创新满足顾客需求的方式来重新证明政府公共服务体系的价值，重新赢得作为顾客的民众的青睐。在这里，顾客导向被视为企业行为的一个基本特征。由于企业生存于激烈的竞争环境之中，又由于竞争结果主要取决于能否赢得足够的顾客忠诚，企业似乎就必须根据顾客的所思所想来决定自身的所作所为。不过，如果说重塑政府确是以企业为模板的政府改革运动的话，那么在20世纪的大部分时间里，说企业总是以顾客为导向则并不符合现实。因而，要解释顾客导向型政府的生成，我们首先必须对顾客这样一种积极市场主体的产生逻辑做出分析。

在经济活动中，顾客是一个消费侧的概念。当我们说顾客导向时，意思是说在生产与消费的关系中，生产活动需要以消费者的需求和欲望为导向，不能反其道而行之。换句话说，顾客导向反映了生产与消费间关系的一种特殊模式，其中消费被视为生产的目的，相应地，消费者也就获得了在生产组织中的某种“主权者”地位[2]。无疑，任何生产活动都只有在产出被消费之后才能实现其价值，但这并不意味着消费在任何时候都拥有作为生产目的的地位。比如，在计划经济时期的中国，所有生产活动也都只有在产出且被消费之后才能实现其价值，但当时的广大消费者显然不拥有“主权者”地位。同时，这种情况并不仅仅存在于中国，也广泛存在于20世纪70年代之前的西方工业化国家。20世纪初，美国福特公司推出面向普通消费者的大众车型T型车，为了让这些车能够被成功售出，福特公司宣布在内部实行“每天5美元，工作8小时”的新工作制度，一方面通过大幅提高工人工资增强其消费能力，另一方面通过缩短工作时间来刺激其消费需求。结果，T型车成功成为工薪家庭也能拥有的大众消费品，现代社会也由此进入大众消费的时代。不过，这并没有导致市场主权从生产向消费的转移。相反，在回应关于为什么不能提供更多颜色的T型车供消费者选择的质疑时，亨利·福特不屑地说出了那句广为引用的名言：“你可以拥有你喜欢的任何颜色，只要它是黑色。”此后，这句话所暗含的消费者只能被动接受企业生产的任何产品的生产模式被学者们冠以“福特主义”之名。在这种模式下，消费并不拥有作为生产目的的地位，消费者也不是拥有“主权”地位的顾客。

福特主义的生成有着多方面的原因。从供需关系的角度来看，工业经济的迅速扩张培育了一个庞大的工薪消费者阶层，催生了巨大的消费需求，同时，大规模生产在客观上会导向少数企业的垄断，使得产品供给趋向于单一化，结果，供需关系的失衡造就了一个卖方市场，使得消费者缺乏讨价还价的能力。从生产组织的角度来看，首先，福特主义适应于大规模生产的需要，这一时期的企业都贯彻了严格的等级制原则，使员工形成了服从的行为习惯，表现在消费层面，这些员工就较少选择意识；其次，这些员工在生产中从事的都是低技能的简单重复劳动，他们作为生产者只能产出标准化的产品，作为消费者也就难以想象差异化选择的存在。从社会文化的角度来看，这一时期的社会解放非常不彻底，也不利于多元文化的形成。其一，社会中普遍存在着“男主外，女主内”的性别分工，在这种分工下，广大女性在经济上处于依赖地位，阻碍了她们积极提出差异化的消费主张；其二，各种少数族群一方面在经济上处于劣势，另一方面缺少政治发声的机会，也就很难将他们的需求传递到生产部门。结果，这一时期的消费需求本身也呈现出单一性，并反过来强化了生产的标准化趋势。

在西方，福特主义的主导地位一直延续到“二战”之后。比如，前面提到的卡马克在谈及福特主义模式下的消费经验时就说：“20世纪50年代，人们在私营部门和公共部门的经历基本上是相似的。你去银行必须在上午9点至下午3点之间，你得排队，你得面对某个人。如果你想申请护照，也得经历这样的过程。”[1]20施特雷克在对德国企业管理者的访谈中也发现，这些管理者大多认为20世纪中期的德国经济属于“分配经济”或“供应经济”。在这种经济模式中，“你要做的就是生产一种标准化的产品，然后将它分配给毕恭毕敬的客户，这些客户随时都乐于接受符合企业生产计划的产品”[3]97。与美国一样，在德国，这种情况也同时存在于公共部门与私人部门，“向邮局申请一座电话与向大众申请一辆汽车没有什么区别，两种情况下都需要等待半年甚至更长”[3]97。甚至有一些管理者表示，“战后西方的组织化资本主义与东方的国家社会主义间的区别并不像那时人们所认为的那么戏剧化：唯一的区别只是东方的等待期要更长”[3]97。

不过，历史刚刚进入20世纪70年代，福特主义就难以为继了。首先，大规模生产虽然增强了企业权力，却也抑制了消费需求，在市场上的产品都大同小异的情况下，消费者就没有动力进行替代性的消费，而这就会反过来造成生产的过剩和利润率的下降。结果，“各个公司都发现自己在日趋剧烈的竞争条件下有着很多无用的过量生产力(主要是闲置的工厂和设备)”[4]189。其次，随着服务业的兴起，服务活动对情感劳动的需求驱使女性大规模进入就业市场，传统性别分工开始瓦解，女性作为独立的经济主体进入消费市场，使市场的需求结构开始发生差异化。再次，从20世纪60年代开始，西方社会兴起了一轮轮的少数族裔社会解放运动，就像在2020年的“黑命亦命(Black Lives Matter)”运动中许多西方企业转向了带有了少数族裔亲和性的营销策略一样，这些社会解放运动也必然驱使生产部门更多关注少数族裔的差异化需求，从而进一步推动市场需求结构的差异化。最后，高等教育的大众化进一步推动了社会分群，并不断增强个体的自主意识和选择意识。如奥斯本与盖布勒所说，20世纪50年代的美国劳动者中约2/3从事的是无需技能的劳动，他们可能习惯了排队进工厂、排队吃饭，也就不会对消费市场或公共服务中的排队等候感到不满，而“当我们变为由知识劳动者所支配的社会时，我们也分化成各种亚文化群——各有自己的价值和生活方式，各自看电视中不同的节目，各在不同类的店铺买东西，各自驾驶不同类的汽车”[5]151。结果是产生了新一代的社会成员，他们对只能排队接受标准化产品或服务的现状怒气冲冲，也就驱使企业和政府都要进行变革。

根据施特雷克的考察，作为福特主义的标志之一，大众汽车的畅销车型“甲壳虫”在20世纪70年代初销量暴跌，使得市场开始预测大众汽车即将破产。为了应对危机，大众汽车迅速转向专售化、定制化生产，到20世纪80年代初，沃尔夫斯堡大众生产线上同一天生产的任意两辆车都不再完全相同，自选配置成为汽车消费的标配。“在这一过程中，并不例外地，汽车变得更复杂也更昂贵，而在新产品策略得以成功执行之处，工业利润也随之恢复。”[3]99在大规模生产时代未被发现的消费需求得到激活。在满足这些差异化消费需求的过程中，企业找到了新的利润增长点，消费者获得了更好的消费体验，也就有了更强的消费意愿和以消费为指向的工作动力，而这就反过来增强了市场对差异化产品和服务的供给能力。在意识到新的市场竞争取决于对消费者差异化需求的满足甚至是制造之后，所有管理者都将“顾客就是上帝”变成了自己的座右铭，不仅要求以顾客为导向来重塑生产，也要求以顾客为导向来重塑企业组织。至此，消费者真正获得了作为“主权者”的顾客地位，在一个琳琅满目的丰裕市场中，“顾客不仅见多识广，而且吹毛求疵”[2]，通过在不同产品和企业间频繁行使选择权来影响企业的生产决策与管理决策。在这个过程中，现代人获得了在生产领域和政治领域都从来没有获得过的自主性，他/她不再需要服从生产纪律与集体决策，而只需通过自身的消费选择就能实现对自己生活的至少是部分地掌控。在崇尚自主的现代人眼里，这样一幅图景有着巨大的吸引力。当他/她发现自己在经济领域中的自主是其顾客地位的一个结果时，就会要求使自己在政治领域也获得顾客的地位，就会要求在公共部门中也推行顾客导向的改革。

2 消费私有化与平等去价值化

前文表明，在现代经济史上，消费者并不总是拥有顾客的地位，作为“主权者”的顾客地位的形成乃是20世纪70年代一系列客观因素共同作用的结果。同时，这些客观因素要能实际完成对消费者的顾客化改造，也必然包含了消费者主观动机因素的作用。1971年，就在这种改造正在发生之时，莫森与唐斯撰文解释了其背后的消费者动机因素。在二者看来，“消费者行为受攀比和区分的欲望所驱动，消费者希望在大型社会群体或阶级间建立可见的区别，以及这些群体内部更加微妙的个性区别。而建立这些区别的最有效方式就是通过他们的消费风格”[6]。所以，消费并不仅仅是一种需求满足式的行为，也带有建立私人地位的目的，进而，只要条件允许，消费者就会寻求不仅能够满足需求而且能够向其他人传递地位信息的物品。一般来讲，某种物品传递地位信息的功能是与其稀缺性成正比的，大规模生产的产品不具有任何稀缺性，所以就无法吸引追求地位信息的消费者，而只能产出标准产品的企业就无法在竞争中存活。就此而言，企业转向专售化、定制化生产乃是消费者追求“地位徽章”这一人性规律的结果，在这一过程中，是消费者“引诱”了企业，而不是像许多人批评的那样是企业通过精心设计的营销策略引诱消费者做出了非理性的消费决策。而且，公共产品之所以越来越不受欢迎，就是因为政府拒绝接受消费者的引诱[6]。

应当说，物品具有传递地位信息的功能，这确是一个经济、社会与政治领域的基本现实；同时，人的行为中包含了将自己与他人区分开来的倾向，这也是人类行为的一个可观察到的重要心理特征。但在福特主义时代，大规模生产使得市场中的多数产品都不具有传递地位信息的功能，而这就抑制了消费者的区分动机，使得大多数人都能接受由标准化产品所呈现出来的同质化形象。从历史来看，这样一种特殊的生产与消费模式对“二战”前后相对平等主义的政治实践产生了重要影响。

在理念上，现代政治是一种平等主义的政治。在政治过程的输入端，正式的投票制度往往以“一人一票”为基本原则，目的是确保政治过程能够平等吸纳所有人的利益和观点。在政治过程的输出端，就程序而言，政府应当一视同仁地对待所有公民，保证所有公民都能平等地进入它所提供的公共产品和服务体系；就实质而言，政府应当将平等作为一个基本政策目标，应当通过提供公共产品来促进社会成员间的平等。比较而言，保证公共产品对所有公民开放是一个相对容易达成的目标，但这并不是政府达成后一目标的充分条件，即社会中存在对所有公民平等开放的公共产品并不足以保证社会成员间的平等。这是因为，只要有人能够通过消费获得更优质的产品，他们就根本不会进入这一开放体系，反而会由于不愿意继续承担这一体系的成本而反对政府继续供给对所有人开放的公共产品。当他们的反对起到效果时这一体系的质量就会不断下降，并导致更多人退出这一体系，最终，一个开放的公共产品体系陷入了无人光顾的窘境，也就失去了促进社会平等的功能。就此而言，在逻辑上如果政府要通过供给公共产品来促进社会平等，除了保证这些产品对所有公民开放之外，还应当禁止任何公民的单方面退出，即不允许任何形式的个人选择。但这么做就等于不承认个体的价值判断，也就是不承认人作为一个价值主体的地位。反过来，要承认人的价值主体地位，现代国家就不可能禁止个人选择，进而也就不可能仅仅通过供给对所有人开放的公共产品来促进社会平等。

可见，只要存在成本并不高昂的多样化消费选择，政府就很难仅仅通过供给对所有公民开放的公共产品来促进社会平等。但在福特主义模式下，市场中恰恰缺少多样化的消费选择，或即使存在，做出这种选择的成本也超出大多数人的负担能力。由此带来的结果是：一方面，无论在公共部门还是私人部门，大多数社会成员的消费经验都是同质化的，他们的消费行为更多反映了彼此间的平等，进而他们就更容易接受彼此间一般性的平等；另一方面，公共部门与私人部门所提供的产品缺乏实质性区别，同时公共产品往往在经济上更友好，这就使一个普惠性的公共产品体系的存续成了大多数人的利益所在，从而使大多数人更倾向于支持以平等为指向的公共政策。就此而言，消费者“主权”地位的缺失乃是福特主义时代大多数人能够作为公民平等对待彼此的一个必要条件。

随着福特主义的衰落，情况开始发生变化。与福利政策的功能是“劫富济贫”的通常观点不同，桑德斯认为，“福利开支的主要受益者在任何情况下都不是穷人，而是中产阶级，因为是他们在大量使用卫生服务、继续教育和高等教育、通勤火车服务等”[7]289-290。这一现状在20世纪70年代引发了两方面的后果。其一，它意味着福利政策包含了中产阶级对穷人的经济剥夺，到70年代，这种剥夺已经达到饱和点，使得福利国家难以为继；其二，新的生产模式让中产阶级拥有了更多消费选择，开始集体退出福利体系，由此引发恶性循环，“随着福利服务的崩溃，收费上升，越来越多的人寻求替代的解决方案，我们可以预料，任何有能力退出的人，都会尽快退出这个系统”[7]291。而这进一步引发了一系列的连锁反应。首先，在中产阶级大都选择接受由政府通过福利政策提供的公共产品时，公共产品被视为平等的象征，拥有积极的社会与政治含义，而当中产阶级集体退出公共产品体系，它的实际使用者就变成了穷人，相应地，公共产品就变成了依赖性的象征，甚至如科林斯所说，在英文语境下，“公共”已经变成了“劣等”(inferior)的同义语[8]108。其次，当供给公共产品不再能够带来积极的政治回报时，政府就会倾向于尽快处置掉福利体系这一负担，而这就同时引发了生产资料与消费资料的私有化改革。其中，生产资料的私有化是指政府开始基于提高效率、改进供给等经济理由来出售国有企业和土地等，使公共生产资料逐渐转变成企业性的私人生产资料；消费资料的私有化是指政府开始推动住房、教育等消费资料的私有化，如出售公共住房或引入教育券等，这样做将公共消费资料也变成了私人财产。结果，传统福利体系就被改造成了一个消费市场，其中拥有私人财产的公民可以自由地运用这些财产来做出消费选择，可以自由地与他人进行区分，也可以自由地在不同企业以及企业和政府之间“用脚投票”。

如马克思早就揭示的，现代生产的基本特征在于生产者的非自主性，所谓自由劳动者只是拥有向谁出售其劳动力的自由，而不拥有不出售其劳动力的自由。在这里，生产者事实上处于一种依赖性的地位，让他/她感受到自己低人一等，并由此阻碍了他/她作为一个自主主体的身份建构。在这种情况下，公共产品消费中的平等经验产生了一种重要的补偿效应，让他/她认识到自己并不总是低人一等的，至少他们可以作为一个集体要求政府回应他们对公共产品的需求，并通过对这些产品的集体消费来实现某种集体自主。在这里，即使某些人不得不做出妥协或牺牲，也并不表明他们低人一等，而恰恰证明了所有集体成员的平等性，并反过来证明了他们作为一个集体的自主性——因为这部分成员的妥协或牺牲并非任何外部干预的结果。但在个体层面，公共产品的消费者是没有多少自主体验的，他/她对公共产品的消费事实上是一个适用公共规则的过程，而这种规则包含的所有条件都不是他/她能够自主决定的。

随着福特主义的衰落及福利体系的市场化，生产仍然是一个非自主的领域，消费则变成了个体自主的一种实践途径。在一个生产资料私有化的供给体系中，企业可以基于对市场需求的自主判断来制定生产决策；反过来，拥有消费资料私有权的个体也可以完全出于自身的偏好来制定消费决策。在这个因为竞争而不断细分的市场中，只要消费者产生了某种需求，就一定会有企业来想办法提供满足它的手段。对个体而言，消费不再是一个适用公共规则的过程，不再是一个接受他/她无法自主决定的各种限制条件的过程，而变成了基于自身偏好来自主设定消费条件并使这些条件得到满足的过程。在公共产品的消费中，为了加入集体自主，个体必须做出必要的妥协和牺牲，而在私有化的消费模式下，只要他/她有能力消费，就可以实现个体自主，而无需任何形式的妥协与牺牲。由此，平等就失去了价值。即使一个人在生产领域仍然低人一等，他/她也可以通过更多的消费来证明自己在消费领域中高人一等的地位，在这种情况下，除了徒增社会成本之外，通过公共产品来维持自己与其他人之间的消费平等还有什么意义？进而一个以供给公共产品为目的的政府的存在价值也可能受到质疑。

3 “顾客导向”的政府行为

回顾前文的分析，20世纪70年代以来，现代社会发生了消费层面的双重变革。首先，在私人领域，大规模、标准化的消费被细分化、差异化的消费取代，结果是被动甚至多少有些卑微的消费者变成了具有“主权者”地位的顾客；其次，在公共领域，以公共规则为基础的消费被以私人地位为目的的消费取代，结果是公民也逐渐获得了顾客的思维方式与行为习惯。如杜盖伊与萨拉曼所说，“顾客/消费者被视为自主、自我规制和自我实现的个体行动者，在一个物品和服务的世界中通过个体化的选择行为来最大化他们的存在对他们自己的价值”[2]622-623。在私人领域，这样一种顾客及其行为为企业的创新及利润提供了源源不断的动力；在公共领域，当公民也变成了顾客，他们的行为模式就从赫希曼所说的“发声”转向了“退出”，并通过退出的威胁与实践来驱使政府做出一系列顾客导向的改革。

传统上，人们认为政府与公民的关系不同于企业与消费者的关系，因为公民通常无法退出与政府间的关系，或退出的成本显著高于消费者退出其与企业间关系的成本。而在今天，公民不仅在新的消费经验中形成了日益强烈的顾客意识，现实中各种条件的变化也在客观上赋予了他们退出的能力，从而使他们拥有了作为顾客的政策影响力。在市场中，顾客对企业的影响力源于其购买力，所谓顾客导向，实质上是购买力导向，对企业来说，没有购买力的消费者是不被认为是顾客的。所以，顾客导向的经营一方面意味着吸引购买力高的消费者，另一方面意味着“驱逐”购买力低的消费者。在这个过程中，并不只是顾客在做选择，企业也在做选择。既然顾客拥有与他人区分的强劲动力，企业就会根据消费者的购买力来人为制造身份差异，从而使是否某个企业的顾客本身也成了消费市场中的一种地位徽章。在政府与公民的关系中，公民要获得顾客式的影响力，也就必须拥有相应的购买力。这种购买力来自何处？

购买是一种经济支付的行为。在公民与政府的关系中，最典型的经济支付行为是纳税，在这里实际发生了金钱从公民向政府的转移。从政治理论的角度来看，纳税虽然表现为经济支付，但本质上则属于政治义务的一种履行方式，甚至纳税人也不是一个个体范畴，而是一个集体范畴，“即在公民与国家的关系中，公民集体承担着纳税的功能，而在公民集体内部，人们则基于特定的税制来分担这一功能，目的是既有效又公平地为国家提供税入”[9]。所以，无论个体公民纳税多少、是否纳税，他/她都与其他公民一样通过服从税制而对政府做出了相同的经济支付，并由此履行了相同的政治义务，进而他们每一个人都可以对政府提出平等的诉求，而政府也必须一视同仁地对待所有个体公民。但在现实中，不同个体、不同组织的纳税客观上存在差别，而这种差别就使政府与个体纳税人之间的关系具有了类似于企业与顾客间关系的特征，使政府在某些条件下也开始基于纳税贡献来区分顾客与非顾客。比如，在中国的地方治理实践中，表彰纳税大户就是一些地方政府为吸引更多顾客式的纳税人所习惯采取的管理策略。比如，云南省普洱市政府于2019年5月发布的《普洱市民营企业纳税突出贡献考核奖励暂行办法》规定：对已注册成立企业当年缴纳税收收入比上年度增加100万元及以上，或新注册成立企业当年缴纳税收收入100万元及以上的，在满足其他条件的情况下，以上一年度缴纳的增值税、企业所得税市级分成部分为计算基数，以其增量部分的30%计算奖励金额给予企业奖励[10]。河北省廊坊市更是在2019年对4家纳税大户颁发“纳税贡献民营企业市长特别奖”，分别给予1 000万元奖励[11]。企业最终还是由人组成的，这些针对企业的奖励实质上是对企业家的奖励。它们的存在表明，相比于普通公民，地方政府更倾向于将企业家作为自己的顾客，而为了招揽更多的企业家，越来越多的地方政府就加入了优化营商环境的激烈竞争之中。经过这种发展，企业家群体事实上获得了作为地方政府顾客的地位，而通过以招商引资为目的的一系列举措，地方政府也呈现出了顾客导向式的明显特征。

企业家作为顾客的购买力源自其所拥有或可支配的生产性资本，而对大多数社会成员来说，他们并不拥有生产性资本，那么他们就无法成为政府的顾客了吗？答案是否定的。在今天，除了生产性资本，投资资本、人力资本与信誉资本也是顾客购买力的重要来源，拥有这些资本的人也会对政府发挥顾客式的影响力，而政府也会对这些群体做出积极的回应。

首先看投资资本。在过去几十年里，金融市场与住房市场的蓬勃发展是一种世界性的现象，经过这种双重发展，许多人借助金融体系成为了房产所有者，并在房地产市场的增长周期中获得了较大的资本收益，进而获得了通过积极参与房地产市场进行投资的能力。反过来，对各国政府来说，房地产市场的良好发展是经济增长的一个重要引擎，因而吸引房产投资者就成了许多政府的一项重要任务。比如，在面临地方经济下行的压力时，为了避免住房市场萎缩引发系统性风险，中国的一些地方政府就会采用发放购房补贴的方式来稳定市场。以2020年为例，广西桂林对2月24日至6月30日期间的购房者实行契税全额补贴，钦州、东兴对3月1日至31日期间购买新房的也是契税全额补贴，玉林则对在3月份进行商品房买卖合同备案者补贴已缴契税的50%；安徽马鞍山则实行购买首套普通住房者最高可获得房款1.5%补贴的政策[12]。类似的做法并不只存在于中国。2013年，葡萄牙政府创造了“非经常性财政居民”身份，规定外国公民只要在葡萄牙购买房产并每年居住183天以上，就可以全额免除其长达10年的所有收入税[13]168，目的也是为了吸引拥有房地产投资能力的外地顾客。

其次看人力资本。随着新技术革命的兴起，人力资本学说关于人力资本正在成为最重要资本的预言变成了现实，结果如福柯所说，当代个体获得了作为人力资本的存在形态，也就形成了像企业一样经营自身的行为逻辑[14]204。在今天的经济技术条件下，优质的生产性资本只有与优质的人力资本相结合才能产生最大化的收益，所以一个地方仅仅拥有优质的生产性资本并不足以支撑其经济增长，还必须吸引优质的人力资本。同时，由于生产性资本的流动性弱、人力资本的流动性强，一个地方要能吸引优质生产性资本，往往需要首先引入优质人力资本，以降低企业家的投资风险。这一现状客观上增强了优质人力资本所有者，即“人才”的选择能力，使他们可以通过在不同地方间“用脚投票”以使地方政府对他们的利益诉求作出积极回应。在这里，所谓“用脚投票”，就是人才运用自身人力资本做出的经济支付，在做出这种支付时，他们与市场中顾客为商品做出的支付并无本质差异。反过来，对地方政府来说，要吸引这些人才，他们就必须提供能够满足其差异化需求的商品，也就是各种人才政策。2017年以来，中国地方政府间掀起了一场轰轰烈烈的人才大战，南京、杭州、长沙、西安等一些大城市对符合要求的人才提供100万元或200万元的购房补贴，在其他配套政策上也不断加码[15]。在这个过程中，政府运用公共资源区别对待人才与非人才的做法虽引发争议，却在事实上得到了合理化。在人才竞争中拔得头筹的地方政府率先享受到“人才红利”，其他地方政府就不再有能力拒绝参与人才竞争。当然，随着不同地方的发展路径走向差异化，各地政府需要的人才类型也随之发生差异化，但是如何通过人才政策这种具有商品性质的政府产出去吸引其所需要的人才业已成为地方政府的一项重要任务。

再次看信誉资本。2016年全世界的实体经济规模为73万亿美元，金融资本总额则达到惊人的270万亿美元[16]584，表明金融资本在当代世界经济体系中的重要性，相应地，金融市场的游戏规则也获得了超出金融市场之外的影响力。这一发展典型表现为金融市场中的评级权力渗透到了其他领域，使得信誉经营成为所有社会主体以及政府的一种行为取向。在这里，产品提供者的信誉是评级机构对一种金融产品进行估值的基础，而信誉之所以具有政治重要性，是因为发行国债已经成为许多国家获取收入的一种主要途径，而要能够通过这种方式持续获取收入，这些国家就必须维持它们的信誉，就必须迎合评级机构的评级偏好。在主权债务的评级实践中，社会支出被视为扣分项，品牌亲和度则被视为加分项，由此就会引发相应的信誉经营策略。比如，2008年后由于无力解决严重的失业问题，爱尔兰政府推出大规模移民策略，在此后6年间积极推动约50万人移出爱尔兰，其中87%的人在移民时小于44岁，67%的人有大学以上的学位。与此同时，爱尔兰政府向苹果、谷歌、脸书等大企业提供惊人的税收优惠，使爱尔兰成为了大企业的避税天堂[13]166-167。从形式上看，移出爱尔兰的年轻人都拥有优质的人力资本，本是国家发展的重要资源，但由于无法就业，他们拥有的人力资本就无法变现，反而不得不依赖政府的失业福利，导致国家的信誉下降。反过来，虽然大型互联网企业对爱尔兰经济增长的贡献非常有限，但由于它们有助于提升爱尔兰的国家信誉，就受到了政府的优待。在这里，拥有无法变现的优质人力资本的年轻人因为无法做出有效支付而无法获得顾客资格，拥有可观信誉资本的大企业则可以通过它们的“用脚投票”来购买政府的税收优惠，使得国家层面的政府行为也表现出顾客导向的强烈特征。

可见，今天在政府与公民的关系中，购买力的来源是多种多样的。随着经济社会条件的变化，许多社会成员都获得了顾客式的购买力，能够向政府做出重要的经济支付，通过这种支付形成了很强的选择意识，也习惯于通过在不同政府间的选择来发挥其顾客式的影响力，进而督促政府积极回应自身诉求。反过来，当许多社会成员都形成了这样一种顾客式的行为习惯，在资源流失的现实威胁下，政府就必须对这些持币观望的顾客作出回应，从而使得当代国家的政府行为日益表现出顾客导向的特征。

除了上述政府与公民直接互动的情境，当前随着平台经济的发展，“顾客导向”的政府行为又表现出了新的特征，即公民作为顾客的存在属性会影响到政府的企业监管行为。在20世纪的大部分时间里，公民与企业的关系都是对立的，这是因为，作为劳动者，个体公民往往与企业处于不平等的雇佣关系之中；同时，作为消费者，无论个体还是群体性的公民对于企业生产过程的影响力都极为有限，并因此不得不承担企业不负责任的生产行为和经营行为的消极后果，如有害的产品、畸高的价格等。在这种情况下，公民就倾向于与政府结成监管同盟，倾向于支持加强企业监管的公共政策。而随着各种垄断平台的兴起，公民、平台企业与政府的关系发生了变化。由于平台企业拥有巨大的流量优势和巨量的资金补贴，在其涉足的几乎所有领域，它们都带来了产品与服务价格的大幅下降；由于平台企业得到了各种新技术的支持，它们又显著提升了产品与服务的供给效率。这两方面的发展使得几乎所有个体公民都在由平台主导的消费市场中获得了空前愉悦的顾客体验，使他们能以更低的成本获得更多高质量的消费选择，进而他们就更倾向于与平台企业结成反监管同盟[17]。正是由于这一原因，对所有国家来说，平台企业的监管都是一个政治难题，因为这种监管可能会受到作为平台顾客的部分公民的反对，而当政府真的在这种反对压力下放松对平台企业的监管，就也做出了一种“顾客导向”的行为。在这里，公民作为平台顾客的属性影响到了平台与政府的关系，影响到了政府对其监管职能的履行。同时，在平台经济中，顾客体验的提升其实是以一个庞大的零工群体劳动保障水平的下降为代价的，放松对平台的监管往往意味着零工劳动者处境的进一步恶化，因而这样一种“顾客导向”的政府行为往往会进一步加剧社会的不平等。

4 结语

通过前文的分析可以发现，本文开篇提出的思想实验并不只是一种思想实验，而是当代政府普遍面对的现实情境。在20世纪70年代以来的社会转型中，个体在市场中获得了顾客的存在形态，也开始将顾客的行为逻辑引入公共领域，从而推动了“顾客导向型政府”的生成，使如何吸引顾客成了政府在推出改革计划和制定具体政策时的重要考量因素。

相比于广受诟病的“官僚型政府”，“顾客导向型政府”的突出特征在于其高回应性。在与“官僚型政府”的关系中，公民是一种消极的服从角色，无论政府机构提供了什么产品，他/她都只能接受这种产品。在这里，表达差异化的诉求被视为是在破坏平等，而“官僚型政府”也就可以以此拒绝回应任何差异化的诉求。在与“顾客导向型政府”的关系中，公民则获得了一种积极的变革角色，作为顾客，只要他/她愿意向政府表达自己的差异化诉求，并有能力做出有效的退出威胁，就可以影响相应的政府变革。就此而言，“顾客导向型政府”的生成的确使许多公民获得了前所未有的政策影响力，使他们能够积极地参与到政府变革之中，相应地，今天的政府也比任何时候都更加强调变革与创新。

不过，“顾客导向型政府”的回应也是有选择的，接受顾客导向的观念就意味着接受政府可以区分顾客与非顾客的现实。这必然造成一定的不平等。在某种意义上，在企业与顾客关系领域，平等是无价值的，因为维持顾客间的平等并不能使任何人在与企业的关系中受益更多，相反，只有通过在顾客与非顾客之间以及顾客内部制造不平等，企业才能更加精准地回应顾客需求，从而使其顾客尤其优质顾客的利益得到更好的促进。并且，这么做的逻辑结果是，当所有企业都找到精准满足顾客需求的经营策略，整个经济就能实现增长，并最终惠及所有社会成员。但在现实中，这一逻辑往往不能顺利实现。经济增长并不能自动地促进所有人的利益，那些无法获得企业顾客地位的人之所以仍能分享社会进步的成果，乃是由于存在一个旨在维护平等的政府，而当政府也开始选择顾客，社会中的不平等就失去了制度性的矫正途径。也因此，“顾客导向型政府”被许多学者视为政府改革的一个错误方向。

今天，所有政府都处在一个日益激烈的竞争环境之中，都面对有着高度差异化诉求和很强选择意识的新一代公民。在这两方面因素作用下，政府具有顾客意识，需要通过对顾客的有效回应来立身于同其他政府或企业的竞争之中。但同时，要避免顾客导向的改革可能造成的普遍不平等，避免“顾客导向型政府”变成一种制造不平等的政府，公共管理研究就应为顾客导向确立一个合理的界限，使它既能激发政府回应公民诉求，又不激励政府制造不平等的冲动。