咨询机构视角下PPP项目“两评一案”疑难点分析

何彩秀

天和国咨控股集团有限公司（361000）

1 物有所值评价和财政承受能力评价中的难点及建议

1.1 物有所值评价中的难点及建议

物有所值评价可以分为定性和定量两种评价方式，这是项目采用PPP模式还是传统模式的关键性评价指标。定量评价可以采用收益比较法，即假设成本一致哪个收益更大，也可以采取成本比较法，即收益一致时哪个成本更低。定量评价涉及到很多影响因素的测算，包括成本、收益、利息、现金流、税费等。实际工作中，有些政策体系还不够健全，有些测算指标难以精准确定，导致定量分析还处于探索阶段[1]。

1.1.1 政府补贴测算方法

PPP项目在可行性缺口补助和政府付费的回报机制下，不存在使用者付费来覆盖投资成本，主要依靠政府的财政可行性缺口补贴来收回投资和维持运营，故政府补贴的测算就非常重要。实际工作中测算政府补贴主要使用以下三种方法。

1.1.1.1 等额本金法

当年度财政补贴数额＝（1-参与运营考核比例）/n×资本方建设投入×可用性绩效考核系数+i×（资本方建设投入-已支付付费金额）+（参与运营考核比例×资本方建设投入）/n×运营绩效考核系数+年度运营成本。

其中:i＝投资年化收益率；n＝运营期考核系数主要是指依据考核结果制定的相应的付费比例；按照相应文件要求，能够参与后期运营考核的建设成本至少要占据30%。

1.1.1.2 等额本息法

当年度财政补贴数额=[（1-参与考核比例）×i×（1+i）n×资本方建设投入]/{[（1+i）n-1]×可用性绩效考核系数+[年度运营成本+（资本方建设投入×参与运营考核比例）/n]×运营绩效考核系数}

其中:i＝投资年化收益率；n＝运营期。

考核系数主要指依据考核结果制定的付费比例；按照相应文件要求，能够参与后期运营考核的建设成本至少要占据30%。

1.1.1.3 财政补贴

财政补贴是政府考虑项目特征、政策情况，运用财政资金达到目的，参与政府付费、可行性缺口项目的一种手段，因此根据财金2015年21号文，财政补贴计算要根据运行效果付费，是一种合理的绩效预算方法，也是一种贯穿项目全过程中的补贴方式。

当年度财政补贴数额=[（1-参与运营考核比例）×资本方建设投入×（1+年度折现率）n×（1+合理利润率）]/{运营补贴周期（年）×可用性绩效考核系数+[当年运营成本×（1+合理利润率）+资本方建设投入×参与运营考核比例/运营补贴周期（年）]×运营绩效考核系数}

其中:n＝折现年数。合理利润率是指以商业银行中长期贷款利率为参考基准，参照同期地方政府债券的收益率，考虑财政补贴支出发生年份，从而来合理地确定年度折现率。

在项目实践过程中，每种方法各有优劣，具体使用哪种方法测算，要根据实际衡量。等额本金法相比等额本息法按照21号文补贴计算，其支付的总额要低，但是前期政府支付的压力要大，不利于对PPP项目的管理。对投资人来说，前期收回的投资较多，本金回笼快，风险相对小些。总体来看，采用等额本金法和等额本息法来测算补贴的情况越来越多，具体采用哪种方式，取决于政府方和社会资本方的博弈。河南省太康县引江济淮配套工程PPP项目采用的是等额本息法[2]。

1.1.2 折现率测算方法

21号文对年度政府补贴额给出了计算公式，其中有折现率指标，也就是通过折现来体现资金的时间成本价值，并且规定折现率参考地方政府债券的收益率来确定，但是10～30年的PPP项目，这种确定方式又是不明确的,存在一定漏洞。实践中，可以参考以下几种方法:

1.1.2.1 折现率累加法

累加法反映的是资本投资风险报酬率与年度折现率之间的关系。年度折现率应为投资风险报酬率、通货膨胀率、无风险报酬率之和。投资风险报酬率为财务风险、经营风险、开发风险的报酬率之和，目前已经很少应用这种方法了。如果要采用累加法，关键是要准确地判定各项风险的报酬率，这一点的难度是非常大的。

1.1.2.2 折现率市场比较法

该方法是指通过选取相同或相近的对象来进行评估，通过或相似规模的一些资产案例进行参考比对它们的风险报酬率及折现率，按照不同的权数进行分析调整，排除一些特殊的影响因素，得出评估对象的较为准确的折现率，这种方法只有部分的PPP项目可以采用。

1.1.2.3 资本资产定价（CAPM）模型

CAPM被广泛应用于项目投资决策和公司理财等领域，目前国内PPP项目的分析大都采用资本资产定价模型的分析方法，使用CAPM计算的折现率为无风险折现率（一般会参考长期国债或商业银行的长期利率）加上投资风险溢价。

计算公式:Ra＝Rf+βa（Rm-Rf）

其中，Ra:年度折现率；Rf:无风险报酬率；βa:反映资产收入；（Rm-Rf）:市场风险溢价。

PPP项目中政府在评估社会资本时，CAPM没有充分考虑双方风险分配因素，其直接利用CAPM所计算出来的Ra则为项目利率。因此，用该模型来评估社会资本方的方案时,则需要作出相应调整，从而使计算出的折现率能反映出双方之间的风险分担。

因此Ra的确定是影响PPP项目的参与双方权利以及公共利益的重要数据指标。采用不同的方案方法进行测试计算，通过不同的项目实施数据统计应用，来完善PPP项目的市场结构。河南省太康县引江济淮配套工程PPP项目，考虑财政补贴支出发生年份，参照同期地方政府债券收益率合理确定，从而测算出折现率取值为5.39%。

1.2 财政承受能力评价中的难点及建议

根据21号文要求，各地区用于PPP项目的支出应为一般公共预算支出的10%，但是对于一般公共预算支出的确定，在实践中是有分歧的。一是各咨询机构采用的测算标准不一样，致使同一地区一般公共预算支出预测结果差别较大。二是在项目的实践中，一般公共预算支出采取的预测周期不同，没有统一的规定，不同的年限计算出的平均环比增长率也不同，用于预测结果就相差比较大。考虑到经济高增长不可持续，在经济增速逐步放缓的情况下，如果还是用高增长时代的增长率来测算，就会高估将来的财政承受能力。三是只考虑一般公共预算支出过于简单，应该综合考虑财政收入、政府负债、经济机构、中长期规划等，系统衡量财务健康程度，进而确定出合理的PPP项目支出[3]。

采用趋势线预测法，可解决一般公共预算支出的测算问题。趋势线包括指数、对数、幂等，趋势线的R2指标非常重要，当R2越接近1时，预测结果越准。在日常实践过程中，可采用多种方式进行财政承受能力评价，避免单一方式导致预测准确度较差的情况，并结合财政收入、经济增长等多种因素，进行分析比对。如果测算和实际出入较大，应及时进行调整。

10%的政策红线，导致政府对PPP项目的补贴面临很多限制，虽降低了风险，但是对项目推进也会带来不利影响。财政部2016年提出，可把政府性基金来支持PPP项目建设运营。在政府性基金的构成中，土地出让收入占有较大比重。实际操作中，为合规合法地把土地出让收入用于PPP项目建设，需要约定土地出让收入的支出责任。

2 实施方案中的难点及建议

PPP项目实施方案中的难点主要有两个:①风险分担，主要是政府对市场风险的兜底程度；②绩效考核，主要是考核办法、考核指标、考核结果运用等。这两个问题由于涉及政府和社会资本的核心利益，实践中要审慎妥善处理[4]。

2.1 按量付费PPP项目的风险分担问题

按量付费PPP项目的核心问题在于需求量的测算，由于PPP项目带有公益性质，项目周期长，需求量精准测算比较困难，为了吸引社会资本参与，需要政府进行兜底，也就是保证最低需求购买量，使社会资本能够收回投资成本，获得合理利润。达成最低需求购买量，是政府承担了项目风险，给项目兜了底。但是为了调动社会资本参与运营的积极性，最低需求购买量不能设置太高，以防社会资本失去积极作为的动力，同时增大了政府财政压力，损害了公共利益。因此最低需求购买量的确定，就成为双方利益协调的关键。确定最低需求购买量，把社会资本收益率保持在无风险收益率和行业平均收益率的合理区间。需要区分双方的过错与补偿，影响需求量大的一方需要承担起更多补偿责任。如果是政府原因导致需求量不足，设置的最低需求购买量应保证社会资本的收益率能达到行业平均收益率。如果是社会资本运营问题导致需求量不足，为保证项目的正常运营，设置的最低需求购买量也要保证社会资本的收益率能达到无风险收益率水平。

2.2 PPP项目的绩效考核问题

绩效考核是把社会资本方在PPP项目运营管理中的过程和效果作为主要依据，根据运营效果进行经费结算。强化绩效考核是为了改变PPP项目以往存在的重建设轻运营的现象，把社会资本的关注点从建设施工、尽快脱手、挣快钱，转变到做市场、搞运营、抓创新、精管理上来，这样才能发挥出PPP项目的良好效益。因此，减少固定的工程性付费，增加可变的运营性付费，调动双方资源和优势，共同推动公益项目建设，也是国家推动PPP模式的初衷之一。绩效考核作为社会资本获得投资回报的主渠道，考核办法、指标设置、效果运用就非常重要。但是，PPP项目建设周期长，关联因素多，社会经济运行的不确定程度大，提前设计好精准的考核办法与考核指标是不容易的。考核结果与支付费用的挂钩也是难点之一。为破解这个难题，可以采取审慎的方式开展绩效考核的设置和约定。应加强调查研究，对影响项目运营成本和运营效果的各个因素进行认真分析和估算，合理确定考核指标，与社会资本方进行协商，双方达成一致意见后，开展市场前期测试工作，根据实际测试情况及时调整考核办法和考核指标。如果运营成本和运营效果通过调研确实难以衡量，可以暂时搁置，在合同中约定一事一议。根据调研和试运行的情况，确定设计方案，构建绩效导向的项目管理体系，细化执行方案。绩效指标的设置不宜太复杂，以合理实用、客观公正、重点突出、易于量化、便于审核价为上，充分发挥社会资本的作用[5]。

3 结语

PPP项目咨询作为咨询机构的一个新兴领域，“两评一案”在PPP项目中发挥着重要作用，能够推动PPP项目合法合规建设，准确界定双方的责任和权利，能够充分调用双方的资源优势，达到合作共赢的目的。在物有所值评价中，选择采用等额本金法、等额本息法和21号文公式来测算政府补贴。财政承受能力评价，主要在于一般公共预算支出的10%的界定问题。在PPP实施方案中的主要难点在于责任风险分担和绩效考核等问题。以上问题和难点，都要在合法合规的基础上，审慎开展，充分评估，并根据实际情况进行合理调整，确保双方的合作是相互促进而不是相互牵制，从而保证PPP项目建设运营的收益最大化。