环境影响评价制度与排污许可制度的衔接

杨 帆

（天津大学 法学院 ，天津 300072）

环境影响评价制度和排污许可制 度 是 我 国环境保护的两项重要法律制度。建设项目环境影响评价侧重于对污染源的源头预防和控制，是建设项目开工建设的基本前提。排污许可侧重于对污染源的事中和事后监管，是排污单位排放污染物的重要依据。近年来，党和国家不断深化关于环境影响评价制度与排污许可制度的改革，特别是 2019 年党的十九届四中全会强调“构建以排污许 可制为核心的固定 污染源监 督管理体系”，2020 年党的十九届五中全会明确“全面实行排污许可制”，使得排污许可在我国固定污染源环境管理 制度中逐 渐占据了核心地位。 在 这 一 背景下，需 要以排 污许制度为核心，整 合和衔接现 有的固定污染源环境管理制度，特别是要妥善处理好环境影响评价与排污许可的关系。

环境影响评价 与 排 污 许 可 作 为 环 境 法 律 基本 制度，同时规定在我国很多 的 环 境 法 律 法 规中，如《环境保护法》《大 气污染防 治法》等，从立法本意上，也是 希望它们可以相互衔接，协 同 发挥作用[1]。但是没有一部法律法规明确对环境影响评价与排污许可制度的关系进行规定，两项制度各自相关的法律规定也不完全配套和一致。在具体实施的过程中，环境影响评价与排污许可缺乏有效的衔接和配合，存 在机制上不协调、不 系统等问题。2020 年《排污许可管理条例》通过，于2021 年 3 月 1 日正式施行。《环境影响评价法》经2016 年和 2018 年两次修正后，第三次修改已经纳入 2021 年的立法计划。如何修改《环境影响评价法》，以便 更好地与《排污许可 管理条 例》的 条文相衔接；如何对环境影响评价与排污许可的运行机制进行全方位的制度设计，以解决两者在实际运行中产生的冲突和矛盾，从而更加充分地对固定污染源进行全过程监督和管理，是值得研究和思考的。

一、环境影响评价制 度与排污许可制 度概述

（一）环境影 响评价制 度概述

环境影响评价的目的和功能是，在对污染源的防治过程中居于最前端的位置，具有预测性和综合性。1979 年的《环境保护法（试行）》在法律层面确立了环境影响评价制度的地位。2002 年《环境影响评价法》通过，规 定了环境影响评价制度的主要内容和主要程序，自此，环境影响评价的法律制度框架基本搭建起来。环境影响评价制度分为规划环评、建设项目环评和政策环评三大类型[2]，本文仅探讨建设项目环境影响评价。建设项目环境影响评价应 用于可能对生态 环境和人 类活动产生影响的建设项目，涉及工、农、林等具体领域。

我国 关 于 建设项 目 环境影 响 评 价 的 立 法 较为完善。从综合的《环境保护法》，到专门的《环境影响评价法》，都对建设项目环境影响评价进行了制度构建，各环保单行法中也规定了建设项目的环境影响评价要求。在行政法规和部门规章层面，有专门的 《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目环境影响评价分类管理名录 （2021 年版）》。地方也纷纷出台相应的“环境影响评价法实 施 办 法 ”和 环 评 制 度“ 放 管 服 ”改 革 的 相 关 文件。然而，关于环境影响评价与排污许可应当如何衔接，只出现在 部分地方政策性文件中，两 种制度缺乏更高位阶的依据。

环境影响评价制度自实施以来，在控制污染领域发挥了重要作用，并逐渐延伸到建设项目投产使用之后的运营过程中。环境影响评价由事前预防逐渐向污染源 管理的全 过程管 理 发展。但是，无论是制度体制层面，还是人员技术层面，环境影响 评价制度在对建设 项 目的 事 中 和 事 后 监管中并不占优势。随着环评审批涉及领域的逐渐广泛地延伸，需要进行环境影响评价的建设项目越来越 多，行政 人员的负担加重，导 致环评的形式化现象愈发凸显。环境影响评价的文件越来越厚，环评产生的效果 却越来越弱，很多项目未批先建、未评先建，环评的功能 未能很好地发 挥 出来。因此，在环境影响评价与排污许可的衔接中，要注意厘清各自的制度功能，特别是要发挥环境影响评价在制约建设项 目准入 过 程中的 法 律保障作用。

（二）排污许可制度概述

排污许可是排污行为在法律普遍禁止的情况下，生态 环境部门根据排污者的申 请 ，依法进行审查，通 过发放排污许可 证，准许排 污者排放一定污染物的具体行政行为。我国排污许可制最早发端于上海，1985 年通过的 《黄浦江上游水源保护条例》，是我国第一部明确提出使用排污许可证进行管理的地方性法规，标志着我国排污许可制的产生[3]。

《环境保护法》以及《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等环境保护单行 法都对 排污许可证的发放与监管 及 相关法律责任进行了规定。2021 年 1 月国务院发布的《排污许可 管理 条例》，对排污许可的申 请 与审批、排污管理、监督检查、法律责任进行了系统的规定，这是目前对排污许可进行专门规定的位阶最高的法律规范。在地方立法方面，我国已经有不少省市制定了有关排 污许 可 的 暂行办 法或实施细则，如浙江省、河北省等。但是，关于如何做好排污许可与环境影响评价的衔接，仍然缺乏明确的规定。

随着我国生态文明体制的改革，排污许可“后来居上”，在固定污染源环境管理制度中逐渐占据了核心地位。但排污许可制度与其他环境制度特别是环 境影响评价制度之 间 存 在 衔 接 不 顺 畅的问题，例如申请文件和审批过程中出现重叠，发生反复审查；再如环评制度本身没有规定后续的监管程序，使得一些建设项目环评审批通过进入建设阶段以后，之前的环评报告出现了问题，给相关 行政部 门监管排 污者的后 续行为带来难题。因此，需要在排污许可和环境影响评价的衔接 上下功夫，将两者进行有效地整合，促 进 固 定污染源管理的质量实现进一步提升。

（三）法律制 度衔接概述

从语义上说，衔接是将两个分开的物体通过某个物体连接起来。法律制度的衔接是指通过制度的设计，使两项各 自 独 立 的 法 律 制 度结 合 起来，从而成为一个紧扣的、有机系统的整体，共同发挥作用。环境影响评价与排污许可衔接的前提是它们之间存在密切的联系，即 1.环境影响评价与排污许可的本质都可以认为是行政许可；2.环境影响评价为排污许可的管理提供了前提，是建设单位申请排污许可的基础。建设单位没有获得环评审批，则不能申请排污许可证；3.环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，排污许可制度是企事业单位生产运营期排污的法律依据。总之，衔接就是通过法 律制度的 设计，使这两 种 具有联系的 制度的 功能、管理要求、管理主 体 等 各方面能够配套，相当于让两种机器有了能够互相配适 的接口，互相对接，从而有效 防止建 设 项 目的运营排污对环境产生的负面作用，更好地发挥两种制度在环境保护中的作用。

二、环境影 响评价 制 度与排污 许可制度衔 接存在的主要问题

（一）衔接的法律规定和技术规 范不完 善

1 .法律规定 不完善

我国很多环境保护法律法规中规定了环境影响评价与排污许可这两种制度，但没有任何一部法律法规规定它们之间的关系以及如何衔接。这两种制度在具体实施时缺乏相互之间的有效衔接和配合，好像是完全独立存在的制度。《排污许可管 理 条例》将 环评文件 、批复文 件 等纳入排污许可管理，并作为颁发排污许可证的条件，体现了排污许可与环评制度的衔接融合，但后期监管方面如何衔接，比如排污许可证的执行情况是否作为环境影响后评价的依据①，均没有明确规定。

2.技术规范不完善

《建设项目环境影响评价技术导则总纲》为环评制度提供了重要的技术支撑，为单位编制环评文件提供了重要的指导。“环评技术导则”在技术层面上对于排污许可的支持是不够的，它仅在污染防治措施方面规定了应分析是否满足排污许可的要求，并未在环评与排污许可衔接上做综合性考虑，也未从总体上指导排污许可相关数据信息填报，使得与排污许可填报相关的信息和数据难以直接从环评文件中获取。并且，现行的环评技术导则与排污许可证核发技术规范还没有完全配套，一部分行业还没有覆盖到，使得环境影响评价与排污许可证的申请在技术规范上存在脱节。

3.原因分析

环境影 响 评价与排 污许可 衔 接的法 律规定和技术规范不完善的原因，主要在于立法和制度层面。初期，环境影响评价制度是我国固定源环境管理制度的核心，排污许可仅适用于总量控制领域。环境保护立法中不涉及排污许可制度，环境影响评价的立法过程中，也没有对两者的关系进行考量，导致《环境影响评价法》中没有与排污许可衔接的条文，排污许可证中也一直没有环境影 响评价关于污染物的排 放 特 征 和 排 放量 等 内容。关于环 境影响评价 与 排 污许 可 都 是单 独 立法，分别 规定。《环 境 影响 评 价 法》在 2016 年 和2018 年的修改中保留了环评审批制度，《排污许可管理条例》作为行政法规，法律位阶低于《环境影响评价 法》，无法对《环境影响评价法》中的 环评审批制度进行特殊规定。《环境影响评价法》对企业提出的要求没有落实到排污许可证上，建设项目环境影响 报告书中 的 内 容和 结 论 都没 有 与排污许可有机结合，导致不衔接的问题出现。

（二）衔接的运行机制 不完善

1.制度实施衔接的评估机制不完善

环境影响评价与排污许可在实施过程中，是否发挥出有效的作用，需要一个评估机制对制度的实施效果进行评估。现行《环境影响评价法》中规定了环境影响后评价，但环境影响后评价的结果，未对颁发排污许可证起到任何效用。企业污染物的排放特征与排放 量的相关信息也没有在环境影响后评价中得到重视。污染物的排放标准是行政机关环境执法过程中参照的主要指标，环境影响评价制度规定的管理要求难以落到实处，最 终造成了 环境影响评价以 及 排 污 许 可 制 度 在实施中无法发挥合力和有效衔接。

2.制度衔接的管理机制不完善

分类管理机制不完善。现行《环境影响评价法》第 16 条确 立我国对 建设项目 的环境影响评价 实行分类管理的 制 度 ，即根据环境影响的程度 将对应 的环评文件分为报 告 书、报 告表和登记表。对环 境影响严重的项目，严 格 管 理 ；影响轻 微的项 目，适当放宽，减少环 评审批 和 备案的数量②。《排污许可管理条例》第 2 条第 2 款以污染物产 生量、排放量、对环境的影响 程度等为依据，对排 污单位 的排污许可 实行分类管理 ，分为重点管理和简化管理。该“条例”也设立了登记管理制度，为中小企业申请排污许可带来了便利。环境影响 评价和 排污许可 虽然 都 规 定了根 据 对环境影响程度进行分类管理，但没有明文规定如何对应和衔接，如分类管理的企业主体的衔接，分类管理要求的衔接，这在实践中增加了环保部门管理的负担。仅是针对小微企业建设项目的排污许可登 记和环评登记的关系有规定，即“ 实施排污许可登记的则不用填写环评登记表”③。

环评文件 与 排污许 可 证核发 的 管理 要 求 不统一。在排污许可证核发过程中不仅需要对排污单位的大气、水、固体废物、噪声等要素进行环境管理，还需要对单位突发环境事件的应急预案、环境信息公开等内容进行环境管理。但在环境影响评价文件中，这些内容并没有整合到一个章节中，比较分散。排污许可部门核发许可证时，需要按照排污许可的管理要求，在环评文件中逐条核对和查找。在排污许可证核发数量大的情况下，难以根据单位产排污特点、污染物种类和排放方式对单位进行差异化管理，很多环境管理要求只是粗略地提出，难以具体的落实。

3.制度衔接的监督机制不完善

环境影响 评 价 与排 污 许 可两 种 制 度 在 衔 接方面缺乏有效的监管机制。（1）存在多方主体监督的情况。多方监管导致监管职能的重复，或者部门之间的互相推诿，这样会对实现两种制度的统一产生阻碍，且不利于提高监管的效率；（2）环境影响评价与排污许可监管的标准不统一，环境影响评价既要考虑环境质量，还要涉及特定的环境目标，而排 污许可的管理要求仅为“ 达 标排放”，比环评的要求宽松。环境监察与执法人员在实际工作 时，没有统一的监管 标准 ，或 是 只 将排污标准当作参考的依据，从而导致环评的管理要求往往不能在事中事后的监管过程中进行落实，可 能产生监管漏洞以及严重 的 经 济损 失 ；（3）缺少对环境影响评价技术单位的监督机制。环评技术单位受建设单位委托开展环境影响评价、编制环评文件，其对项目发挥的环境影响评估作用贯穿于建 设单位 环评和后续申请排污许可证的全过程。由于对环评机构进行监管的机制缺乏，实践 中建设单位与环评机构 串 通编制 虚 假环评 文件的情况时常发生。环评文件的不真实，使得排污许可证申请过程中很 多环境 保 护的要 求 无法落实。

4.原因分析

环境影 响 评价 与 排 污许 可 衔 接的运 行机制不完善有多方面的原因。例如，对环境影响后评价的重视程度不够，环评审批通过是建设项目开工建设的必要条件，建设单位也千方百计地以获得环评审批为主要目的，导致很多单位获得环评审批以后 ，就着手 开工建设，而对环评中提到的管理要求置之不理，不去加以落实。生态环境部门将注意力更多地放在对环评文件的审核上，而对 环评审批通过后项目运 行 与 评估 的 情况关注的不多。再如，在设置环境影响评价与排污许可的分类 管理与管理要求时 ，并未考 虑衔接的 问题，都是分别管理，分别分类。环保部门与地方政府部门的监督职能可能存在冲突，导致多方监督的发生。对环评技术单位在整个环境影响评价中的作用和地位不够重视，以致在环评机构的监督管理方面缺位。

三、环境影响评价制度与排污许可制度衔接的现实意义

（一）有利于 推进环境管理制度改革

现阶段我国固定污染源环境管理制度改革的核心由环境影响评价制度发 展 到排污许可制 度。环境影响评价的“放管服 ”改革 ，要 求 切实提高 环评审批的质量和效率，推 动建设项目 尽快落地见效。“十四五”是建立以排污许可制为核心的固定污染源管理制度的关键时期 ，力 争通过排污许 可“ 一 证 式 ”的 管 理 ，整 合 相 关 环 境 管 理 制 度 ，不 断推动环境质量改善。环境影响评价制度是推进排污许可制度实施的重要支撑，强化环 境影响评价制度与排污许可的衔接，能够 使两种制度互相配合，形成有机整体。简化环评审批，全面发挥排污许可制度的作用，构建从项目 环评到排污 许可以及监督管理的全过程实施体系，有 利于推 进 生态环境治理体系和治理能力的现代化。

（二）有利于 落实企业环境主体责任

企业在生产经营过程中获得自身发 展 的同时，承担着保护环境的责任。在固定污染源管理上，企业是第一责任人。但很多企业获得建设项目的环评批复后就以为“万事俱备”，对批复的要求置之不理，对项目运营过程中可能造成的环境影响不加以防范。从排污许可的执行来看，有的企业申请排污许可证 以后，不依证排污，缺 乏 合法排污和保护环境的自觉。

加强环境影响评价与排污许可的衔接，有利于进一步落实企业环境主体责任。1.促使企业自觉按要求进行环境影响评价，依法申请排污许可证。未经环境影响评价，不得开工建设；未申请排污许可证，不得随意排污。2.强化企业持证排污和依证排污的意识。排污许可证规定了对企业环境管理的要求，促使企业及时排查污染物的排放环节，保证实际排放的污染 物总量、种类和 浓 度 符合许 可要求，并自觉接受 相关部门的监管 ，承 担污染排放控制的义务和责任。环境影响评价与排污许可的衔接能帮助企业建立守法边界，促使企业主动了解其环保责任并认真履行。3.环境影响评价与排污许 可的有机衔 接 ，能 够 减少重 复 程序，从 而减轻企 业负担 ，激发企业保护环境 的 内生动力。

（三）有利于实现改善生态环境 目标

近年来，我国污染治理虽然取 得了一 定的成果，但主要污染物排放量仍处 于高位[4]，建设项 目“未 评先建”问题频繁发生，排污单位“无 证排污 ”现象更是普遍。在我国 ，环境 影 响评价制 度 与排污 许 可 制 度 不 仅 要 在 污 染 防 治 的 过 程 中 发 挥 重要 作 用 ，也 担 负 着 保 护 环 境 、促 进 经 济 高 质 量 发展的重任。环境影响评价能够将污染环境和破坏生态的违法行为“扼杀于摇篮之中”，减少人类不合理的开发建设活动对环境造成的不利影响。排污许可贯 穿环境管理的全过程，能 够 从源头上 解决环保中的“搭便车”问题。通过衔接排污许可与环境影响 评价制度，把环评对 建设项 目提出 的 要求切实贯彻到排污许可证中，加强对持证排污行为的事中事后监管，严格 环境执法，在 污 染 源 的管理和控制方面形成合力。充分发挥环评与排污许可在源 头治理、早期介入和 全面监 管 、后 期严守中的作用，使环评和排污许可制度更好地为环境保 护服务，为打好污染 防治攻坚战 ，持续 改 善生态环境质量，打下坚实的基础。

四、强化环境影响评价制度与排污许可制度衔接的对策

（一）环境影响评价与 排污许可 衔接的 法律如何制定

1.修改《环境影响评价法》

近期，通过 修改《环境影响评价 法》的 条 文 ，使之与排污许可相衔接，以将环境影响评价对企业的要求落实到排污许可证上，增强环境影响评价与排污许可衔接的可操作性。

在《环境影 响评价 法》中完善环境影响 评价报告与排污许可的衔接。关于建设项目环境影响报告书的内容，应当增加对建设项目实施排污许可的建议，将排污许可证的颁发和实施情况落到实处。同时，排污许可证中需纳入环评文件与污染 物排放相关的主 要内容，以大气污染 物、水 污染物的排放为例，与这些污染物排放相关的内容均需要纳入排污许可证。

对环 评 报 告关 于 所 评估地 区 污染物的排放总量和所评项目排污许可内容的要求予以强化。环境影响评价与排污许可制度相互脱节，一个建设项 目的环境影响评价 并 不能 知 晓 其 后 续 排 污许可当中的污染物排放总量。关于环境影响评价对主要污染物排放总量的建 议，《建 设 项 目 环 境影响评价技术导则总纲》提出，要以“建设项目正常运行，满足环境质量要求、污染物达标排放”等条件为前提。“主要污染物排放量”与排污许可中对污染物排放总量的要求是否一致，并不可知。如果总量不一致，以哪种总量为最终的标准也不统一，建议提前排污许可中评估污染物排放总量的步骤，在环境影响评价的过程中以此数值进行统一的考量[5]。

在环评报告结论的衔接方面，环保部门在排污 许可证的申领和 审核过程中可能会 参照环评报告的结论，现有的规定只包括了申领排污许可证的对象、范围以及一些审批的程序性事项，没有规定如何与环境影响评价报告进行衔接，以及与环评报告之间存在什么样的联系。这样的结果使得环评报告与排污许可证之间脱节，排污许可证就变成一个纯粹的排污许可，无法发挥其作为环境管理制度核心，整合其他制度的作用。环评是事前预防，位于环境管理全过程的前端位置。排污许可 承先启后，一方面，颁发许可 证 可 以 以环境影响 评价的 结论为参照，另一方 面，排 污 许可证为后期的执法和监管提供依据。因此，必须充分考虑环境影响评价报告的结论，单位根据环境影响评价的结论向环保部门申请排污许可，环保部门根据环评的结论来颁发排污许可证，只有报告符合环境影响评价要求的，才可以发放排污许可证。

2.加快“环评技术导则”修订工作

建 议 《建设 项目环境 影响评 价 技 术 导 则 总纲》（以下简称“环评技术导则”）在后续修订过程中，进一步明确与排污许可制度衔接的内容和形式，并将排污 许可管理要求纳入修订范围，充分发挥“环评技术导则”的桥梁作用。例如，在修订过程中考虑设置与排污许可相衔接的章节，并且根据排污许可填报内容，优化污染物排放清单的内容，在要素导则和行业导则中进一步细化相关要 求，如项 目在采取排污许 可 推荐的 处 理工艺时，环评文件可以对污染防治措施的可行性内容予以简化等。“环评技术导则”和排污许可确定的污染物不同也是不衔接之处，应当统筹考虑环评和排污许可确定的污染物种类，“环评技术导则”应考虑与已发布的许可技术规范衔接，综合确定主要污染物的种类。此外，在“放管服”改革的背景下，总纲中 可以交由市场调节的内容，就 不 必纳入环评审批的范围，为环评“减负瘦身 ”，并 将环评“减负瘦 身”减下来的一些规定纳入 排 污许可制度当中。对于排污许可证申请和核发行业技术规范中的一些内容，“环评技术导则”也可以借鉴和参考引用。

3.制定统一的“环境许可法”

从长远来看，随着环境管理制度的改革和发展，以排污许可制为核心的固定污染源排放制度的逐渐成熟，在将来可能不再单独对环评文件进行审批，而是将原有的环评审批中的审查事项与排污许可的审查事项合并，实行一并审查。（1）就环境保护的价值而言，取消环评审批，排污许可承接了环评原有的项目准入功能。此外，排污许可还具有对排污单位的行为控制功能[6]。排污单位获得排污许可证以后，可以从事排污行为，与此同时，排污单位应当履行排污许可证中载明的义务，比如排污量不能超出规定、排污口的设置应当符合要求等。（2）对行政机关而言，取 消 环评审批 以后 ，事 前 审 查事项减少 ，可以降低行政机关的执行成本。环保部门的执法重点从事前的审批转向事后的监管，有利于使排污许可落到实处。对行政相对人而言，项目单位需要提交两次申请，经过两次审查，取消环评审批可以减少提交材料付出的成本。（3）取消环评审批，契合我国环评制度改革的要求。环评改革的思路，就是要对建设单位保护环境的主体责任予以强化，弱化事前的行政审批，加强事中事后监管。但是，取消环评审批，并不是要取消环境影响评价制度。对于可能会对生态产生影响的项目，环境影响评价制度仍发挥着独特的预防功能。

综上，通过近期和中长期分阶段的立法修法工作，充分发挥环境影响评价与排污许可在保护环境中的协同作用。近期应考虑修改《环境影响评价法》中的法律条文，使之与排污许可相衔接。对环评“减负瘦身”，减少对环评文件不必要的要求。从长远来看，坚持以排污许可制为核心，可以借鉴澳大利亚、瑞典综合环境许可的经验，推动排污许可的综合立法，将建设项目环境影响评价的许可和排污许可从两个许可变为一个许可[7]，使环境影响评价与排污许可两项制度组成一盘棋，整合其他相关的环境制度，构建对固定污染源的全方位监管体系，最终制定一部统一的“环境许可法”，以适应生态文明建设的需要，提高环境治理的能力。

（二）环境影响评价与排污许可衔接的运行机制

1.完善制度实施衔接的评估机制

《环境影响评价 法》规 定 ，环境影响后评 价 是对建设单位实际产生的环境影响以及 污 染防治 、生态保护和风险防 范措施的有效性 进行评估 ，并提出改进措施，是环评补充性制度。《环境影响评价法》 应当明确环境影响后评 价的开展时 间、启动主体等相关情 况，这有利于加强建 设 项目单 位对后评价制度的重视程度。环境影响后评价应当重视污染物的排放 特征与排放量的相关 信息，还应当对单位获得环评审批后，是否 落实了环 评 提到 的 要 求 进 行 评 估 ，若 未 达 到 要 求 ，单 位 应 当 及时采取改进措施。环境影响后评价应当以排污许可的执行 情况作为重要依据[8]。 这样做 有利 于提高后评价制度的规范性，也 有利 于提高建 设项目单位对后评价 制度的重视程度，从 而更加 严 格遵守《环境影响评价法》和排污许可的相关规定。

2.完善制度衔接的管理机制

完 善 环 境 影 响 评 价 与 排 污 许 可 分 类 管 理 机制，使环境影响评价 分类管理与排污许 可 分类管理名录相衔接。环评分类管理名录将建设项目对环境产生的影响分为了“重大 ”、“轻度”和“很 小”三 类 ，与 此 对 应 的 环 评 文 件 分 别 为 报 告 书 、报 告表和登记表。排污许可分类管理名录中对排污许可的管理分为重点 管理、简化管理和 登 记管理 ，这三类管理的依据是排污单位污染 物的产生量、排放量和环境影响程度等。《固 定 污染源 排 污许可分类管理名 录》中确立的污染源要与环 评保持基本的一 致性，新建设的项目 必须要 通过环评后才 可 施 工 ，施 工 完 成 后 需 要 申 请 排 污 许 可 ，然 后才能投产使用，以此来促进环评与排污许 可的全方面对接，进一步在环评中强 化对 新污染源的 管理。排污许可证的发放要以环评的实施状况为参考。已经获得排污许可证的企业在进 行改建、扩建 时 ，进 一 步 简 化 环 评 审 查 程 序 ，加 强 对 排 污 许可证的审查，确保排污量不超标。两个名 录都体现了分类管理的原则，主要以建设项目或排 污单位对环境影响的程度大小为标准进行分类。对环境影响程度的大小不同，管理的程度 也 不同。在环评和排污许可对接的过程中，应当让分类的行业类别 对应起来，管理的标准相对统一，这 样 既便于生态环境部门的管理，也有利于减轻同一建设项目在环 评和排污许可过程 中 申 请 材料 等 方面的负担。如果一个建设项目需要申请排污许可证，并对环境可能产生重大影 响，编制 的 环 评 文件为报告书的，原则上实行排污许可重点管理。建设项目对环境影响的程度较轻，编制的环评文件为报告表的，原则上实行排污许可简化管理。

完善环评文件与排污许可证 核 发 的 管 理 要求。环境影响评价文件中，建议将排污许可证核发过程中对排污单位污染物的环境管理、突发环境事件的应急预案等信息整合到一个章节中，以便 于排污许可部门核发许可证 时在环评文件中进行查找，对排污单位进行差异化管理并落实管理要求。环评文件除了符合“环评技术导则”的要求，还应当符合排污许可证的核发管理要求[9]，每个相关章 节根据排污许可 证 的 要 求 进 行 梳 理 和汇总，实现管理要求上的无缝对接。

3.完善制度衔接的监督机制

完善环境 影响评价制度与排 污 许 可 制 度 衔接的监督机制。（1）明确对建设单位的环境影响评价和排污许可进行监督的主体，提升监督的效率，避免出现多方监督的情况发生。（2）统一环境影响评价与排污许可监管的标准，建立一套能够明确污 染物种 类和排放强度 的管 理 机 制。实 践中，一些建设项目同时纳入到环境影响评价和排污许可的管理中，但也存在一些建设项目虽然纳入到环境影响评价的管理，但不一定同时纳入到排污许可的管理。但是无论其是否需要申请排污许可证，一个建设项目实施，开工建设、生产运营以后，都应当接受环保部门的监管。对于依法实行排污许可管理的建设项目，在进行环评之后，应当按照相关规定与排污许可衔接，接受监管和管理。对于需要进行环境影响评价但不用申请排污许可 证的项目而 言，在建立监管机制时 ，需要考虑其特殊性。项目完成以后，对其进行日常运行期的环境保护监督管理，和环境执法的监管相衔接。（3）强化对环境影响评价机构的监督。政府相关部门加强对环 境影响评 价市场 的监督和 管理，提高从 业人员的准入门槛 和专业 水平，并建立合理的奖惩机制，进而提升环境影响评价的服务质量[10]，为企业更好地履行环境责任提供技术和咨询服务。保证环评机构的独立性，避免环境影响评价机构和建设单位互相勾结，对环评文件的弄虚作假行为从严打击，强化环评单位和人员的直接责任。

注 释：

①《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》，国办发〔2016〕81 号，2016 年 11月 10 日发布。

② ③ 生态环境部 《关于优化小微企业项目环评工作的意见》，环环评〔2020〕49 号，2020 年 9 月 22 日。