以日本、韩国为例探讨城乡关系演进视角下的乡村振兴

兰雪峰，袁中金

(苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011)

乡村振兴战略是党的十九大针对当前乡村发展提出的一项重大战略，旨在解决当前城乡关系失调与农村发展不充分不协调的矛盾；因此，乡村振兴研究离不开对城乡关系演变的探讨。国际化城乡关系演进轨迹表明，从“二元结构”走向“一元结构”是一个逐步演进、对应不同的发展阶段与政策体系具有阶段性特征的过程，一般经历城乡发展初期、中期与成熟阶段三个时期，而城乡一体化是城乡关系发展走向最高阶的理想状态。从发达国家乡村振兴路径而言，无论自上而下的引领式推动，还是自下而上的社区互动式更新，抑或上下两者协同驱动的振兴模式，各发达国家均在特定历史时期与充分认识自身发展状况的基础上，通过采取“因地制宜”的乡村振兴战略，协调了城乡关系，实现了乡村地区现代化发展，形成了各有千秋的“乡村振兴”发展模式。

日本、韩国作为我国的近邻，在跨越“中等收入陷阱”，协调“城乡发展关系”与转换“乡村发展路径”的进程中，始终重视乡村地区的社会经济发展，均在特定历史时期，针对乡村采取了有力政策措施和发展引导，最终实现了城乡一体化与乡村振兴发展目标。从历史发展路径和资源禀赋来看，我国与日本、韩国拥有相同的农耕文化背景，农村发展均表现为人多地少、资源匮乏和农业生产规模小的特点，在乡村发展演进历程和终极形态等方面较为相似；但日韩乡村发展水平位居世界前列且独具特色。因此，对于正处乡村振兴和农业农村现代化发展攻关期的我国而言，从城乡关系演变的视角来研究日本和韩国的乡村振兴演进历程，具有一定的理论研究价值和实践参考价值。

1 日本、韩国乡村振兴的演进历程

1.1 日本

自1868年明治维新后，经过一个多世纪的发展，日本经历了工业化与城市化的起步、初始、加速和成熟四个阶段，拥有了与欧美国家相媲美的城市化水平，其城乡关系的发展也基本遵循了发达国家从初始的城乡二元结构关系发展为城乡统筹再向城乡一体化发展的常态化演进历程；城乡发展实现了“二元”到“一元”的成功转型，也完成了乡村从传统到现代化发展的蜕变[1]。因此，本文基于城乡关系的阶段性特征，将日本乡村振兴演进历程划分为四个阶段(图1)。

图1 日本乡村演进阶段划分与结构关系

城乡二元初显的起步阶段。日本自1868年经历明治维新之后，为扭转国内贫困积弱的不利局面，开始了从农业国家向工业国家转型发展的转变，由此步入了1868—1920年期间的工业化、城市化起步发展阶段。通过实行“殖产兴业”、“以农补工”的政策方针，征收高额农业税汲取农业剩余以扶持工业发展，如在1900年的政府全部间接税收入中，农业税所占的份额高达67.9%；1920年降低到了48.3%[2]。与此同时，其城乡关系也进入了“以工补农”、“以乡育城”发展阶段，其中日本政府，在1888年开始主导第一次町村大合并又称“明治大合并”，还推出了“劝农政策”与“明治农法”对耕地进行开发和整顿，试图提高农业生产技术，改变长期落后的农业生产水平困境。然而随着工业化生产效率和城市化率的不断提高，乡村本身建设并未受到重点关注，城乡二元结构矛盾开始初步显现，城乡收入比扩大至2.6∶1，乡村发展进程也受到了极大影响。

城乡二元对立的加速阶段。1920—1955年，日本在经历了“以工补农”、“以乡育城”发展阶段之后，工业体系基本具备了自我积累能力，不再需要汲取农业剩余，也进入了工业化带动城市化即城市化快速发展的初始阶段，城乡发展关系日趋平等。为实现“经济高速增长”目标，1920年日本开始极力发展重工业；此时，农业在生产方式、产品需求以及生产效率等方面远远落后于工业，城市化和工业化的快速推进，导致年轻劳动力开始源源不断的涌入城市，日本城市化率也在1955年达到了56%；而处于工业化、城市化主导时期的乡村，随着大量劳动力的快速流失，生产力和生产效率不断下降，其物质环境也日趋破败，渐渐地走向了城市的对立面，城乡二元结构矛盾日益加深，工农收入差距不断扩大，城乡收入比也一度扩大至3.3∶1。此后，日本政府为缓解乡村发展不利态势，开始减轻农业税，普及基本公共服务，拉开了农村土地制度改革与小农经营的伟大序幕，并于1953年发动了第二次町村大合并又被称为“昭和大合并”，至1956年，市町村总量下降至3 975个左右，其中市为498个、町为1 903个、村为1 574个[3](图2、表1)；与此同时，一些有关社会治安、生产安全以及社会福利和公共卫生等相关事务，被下放至“市町村”自治体层面，这也为后来的农业现代化发展奠定了制度基础。

图2 日本市町村1922—2014年数量变化情况资料来源：文献[3]。

城乡统筹的协调阶段。1955—1977年，伴随着人口、产业等优势资源向大城市集聚的城市化加速阶段与工业化的基本完成，解决城市“过密化”和乡村“过疏化”的社会空间结构与城乡二元对立加速的危机成为日本政府的首要任务；城乡发展也开始关注农村自身建设，实施“以工哺农”政策，通过价格支持将剩余价值向广大的乡村地区回流。此时，日本城市化率已达到60%以上，国民经济已经得到了较好发展，处于较高水平，政府财政支出能力也大大提高；政府通过加大对乡村在基础与公共服务设施、社会保障等方面的投入力度，以谋求达到改善城乡关系、缩小城乡差距、实现城乡统筹协调发展与探索城乡一体化发展等目标，社会发展形势也开始由经济增长型社会向福利型社会转变。由于当时居住在乡村的居民仍占总人口的40%左右，直接对其进行补贴和保障，会给政府带来较大的财政压力。因此，日本政府实施了一系列针对乡村发展的举措，一是于1965年颁布《市町村合并特别法例》，以维持地方自治制度的稳定运行，同时鼓励具备基层自主自治条件的市町村重组合并；二是积极推进农村土地规模化经营，以提高农业生产效率；三是实施农业保护政策，提高对农民的转移性支付，加快要素在城乡之间双向流动速度；四是采取工业分散化战略，促进乡村工业化发展，减少农业从业人员，以提高农民非农收入占比，进而降低农业产值在乡村产业结构中的比重。随着乡村地区农民收入的不断提高，基础与公共服务设施水平的大幅提升，日本城乡居民收入差距也在城乡统筹的协调阶段得到缩小，控制在1.44∶1左右(表1)，为后期城乡一体化发展阶段奠定了基础。

表1 日本不同阶段的城乡人口集聚特征及收入差距

城乡一体化的振兴阶段。进入20世纪70年代以来，日本经济发展增速趋于平缓，城市化率在2015年达到了93.5%，处于后工业化和城市化成熟阶段，乡村地区的经济振兴成为城乡发展政策重点。日本政府凭借强大的经济实力，在全国范围内开始大肆新建道路交通与信息技术网络，不断完善城乡基础与公共服务设施，为城乡经济互动创造良好环境。与此同时，为缓解城乡地区土地与生态环境与日俱增的压力，日本政府实施了数轮的全国综合开发计划，以期达到“提高土地利用率，改善城乡人居环境”的目的[4]。在产业结构开始由“一二三”向“三二一”调整的背景下，政府于1999年对乡村展开了第三次町村大合并又称“平成大合并”，进一步扩大地方政府权限和强化地方政府能力；通过鼓励地方政府充分发挥自身资源禀赋优势，发展地域性经济，在广大的乡村地区发起了一系列乡村振兴运动，2014年日本市町村总数维持在1 718个左右；其中，“一村一品”运动尤为经典，该运动通过充分发掘乡村自身产业、文化和自然生态等方面优势，打造一村一产业、一村一特色、一村一景观等乡村发展模式，形成了一大批具有地域性符号特征的旅游文化项目和农产品等优势产业、产品品牌，极大提升了乡村空间的多元复合承载功能。乡村经济发展模式也从单纯的农村工业化发展转向专业化、多元化并建立起多元复合的城乡经济联系。在技术与财政等一系列支援下，以家庭为单元的小规模农业生产逐步迈向现代化，农民也实现了市民化的转变，地域文化得以保护和传承，城乡收入差距得以消除，城乡收入比稳定在0.86∶1～0.97∶1，极大地促进了城乡居民收入均等化进程。进入21世纪以后，新的过疏化现象和郊区化出现，乡村面临着人口老龄化、过疏化等一系列问题的困扰，而随之产生的乡村社区衰败现象也一时难以扭转。此后，日本政府为应对上述困扰提出了所谓的“六次产业”乡村发展概念，试图从内生发展角度不断强化乡村自身“造血”功能，以实现乡村可持续健康发展。

1.2 韩国

自20世纪70年代以来，韩国开展的新村运动被世界认为是发展中国家为解决乡村衰败问题与实现乡村振兴发展的典型案例。在广大的乡村地区推进乡村振兴过程中，新村运动也随着韩国社会与经济的发展不断演进，由最初的乡村地区向城镇及各领域迅速扩散，主导模式也由最初七八十年代的政府主导转变成民间自发主导。进入到九十年代之后，政府主导型的农村发展模式彻底演变成了纯粹的民间主导，新村运动也从最初致力于改变农村落后经济面貌变成了推进国家现代化进程，其演变历程归纳起来可以分为以下五个阶段(图3)。

图3 韩国新村运动演进历程与结构关系

基础建设阶段。1970—1973年，政府注重改善农村生活居住条件、提升农村基础与公共服务设施，又可进一步分为基础准备、扩大规模和促进发展三个不同时期。在新村运动发起初期，又可称为基础准备时期，政府为解决水泥产能过剩危机，开始无偿为乡村建设提供水泥、钢筋等必要物资，以改善农村交通、建筑空间环境、公共服务等基础设施，进而达到改善乡村居民生活条件的首要目标。随着新村运动的不断兴起，政府除给与相关物资的支持外，还在建设资金与乡村基础设施建设等方面给予充分的扶持与指导，并对乡村建设设立奖励政策，确立阶段性发展目标，鼓励乡村发展多种经营，不断提高村民收入，以缩小城乡收入差距，进而扩大新村运动的规模，该时期又可称为扩大规模时期。由于前两个时期开展的新村运动取得了较为显著的发展成效，为政府决心开展下一个阶段的运动增加了信心，新村运动也进入了促进发展时期，政府因地制宜的确定乡村预期发展目标和制定详细的乡村发展推进计划，通过开展对财政资金与援助物资利用效率的评估，来将援助村庄分为自立、自助和基础三个不同等级[5](表2)，并将资金与物资援助与其挂钩，充分调动了乡村居民开展新村运动的积极性与参与性，进而激发了农民的自主、勤勉与合作的精神。

表2 1970—1980年代新村运动的主要工作变化

全面发展阶段。1974—1976年，政府旨在调整农村产业体系，推广农业生产技术与对乡村产业发展提供金融贷款。通过中央内务部设立了新村运动“中央协议会”这一组织机构，负责组织协调中央各部门关系，直接领导新村运动项目的建设与管理，编制财政预算和制定详细具体的运动方针。与此同时，派遣中央和地方干部深入到乡村建设一线指导新村运动工作，开始建设乡村发展研究院，组织相关领域内的专家学者开展“伦理教育和相关技术普及”，试图通过开展教育培训与技能提升来培养新村运动的“领头羊”(乡村运动领导者)。该阶段在农业生产方面，政府通过为村民提供金融贷款，积极推广先进农业技术，培育优良品种经济作物等手段，鼓励农村居民调整农业生产结构；在财政方面，政府采取补贴政策来完善农业生产产业化和专业化生产体系，以实现调整农村产业结构体系，取得了优异的成绩和显著的成效(表3)，为新村运动的推进提供了全新的思路。

表3 韩国新村运动不同阶段的收入差距变化

充分提高阶段。1977—1980年，政府的重点任务是强化教育、开展家庭与新村运动，强化对农村居民的精神启蒙，进而达到巩固前两个阶段的劳动成果；在城乡发展方面，政府开始追求城乡均衡化、广域化和全国化发展，通过建立农村企业以发展农产品加工业、畜牧业和特色产业等产业，并且推动保险业在该领域的发展，以达到进一步缩小城乡差距的目的。据统计，1978年韩国农村企业已达到387家，1980年增至790家。此外，政府在大力发展农村企业的同时，还特别注重农村居民精神文化的提升，积极推进农村文化事业的建设，也更加强调社会群体在该阶段的参与度，使得农村居民无论是在物质还是精神方面都有了很大的提升。然而，受国内政局变化的影响，新村运动的持续开展出现较大阻力，其模式也由自上而下的政府主导逐渐转向以自下而上的民间自发，在强调运动内涵的同时也更追求运动的社会实效性。

国民自发运动阶段。1981—1988年，该阶段以建立完善的非政府与民间组织，调整新村运动并展开全面深化，进一步调整农村产业结构为目的，进而实现由政府向民间主导模式的转变。政府不再主导运动中的政策宣传、农村基础技能的培训与传播农业相关方面的信息等方面工作，转而由非政府组织和民间组织接手，更多的是在宏观层次整体协调人力、物力、财力以及技术支持等方面。政府通过不断地完善金融保险体制机制，积极推进农村金融的发展，加快农村物流企业的建设以提高农村产品的流通效率，大大提高了农村居民收入，城乡收入比控制在1∶1左右；与此同时，新区运动以全国为范畴，开展一系列宣扬先进市民意识、针对改变生活意识、社会道德性恢复和志愿者服务等活动，推进乡村地区共同体的形成，农村的生产、生活、生态环境得到了较大的改善，农村与城市居民的生活水平也开始逐渐接近，城乡融合发展取得极大成效。

自我发展阶段。1989年至今，新村运动处于城乡关系和谐的自我发展阶段，强调农村社区精神文明建设与农村经济综合开发，以倡导国民教育，强化国民共同体意识，提升农村民主与法制建设等。政府机构的各项职能开始逐步弱化，主要任务转为负责新村运动的规划和服务性的工作，也意味着新村运动完成了完全由民间主导的模式转变(图4)。自此，新村运动的建设项目开始由民间组织负责管理与实施，在农村经济、文化与教育科研等方面的组织机构开始如雨后春笋般涌现。1988年后，新村运动提出了“共同和谐生活”的新理念，农村地区开始繁荣起来，在经济发展、物质生活、精神文明水平等方面与城市社区文化具有显著的共同特征，也代表着该运动开始面向社区，走出乡村。2000年以后，新村运动开始强调民间组织的专业性，管理机构也由中央协议会改为中央会，新村运动以全国为基础，走向全球化，重点工作开始向环境保护和节能运动，推进海外和全球化，提升国家声誉等方面转变。

图4 新村运动的组织和事业变化资料来源：文献[7]。

2 对我国乡村振兴的经验借鉴与启示

2.1 经验借鉴

韩国的新村运动从本质上来讲是一场从脱贫致富走向环境整治的乡村振兴运动；日本则是依靠发掘乡村地区的多元价值，走精品农业与产业融合路径，不断拓展乡村多重功能，延伸农村产业链，走特色产业振兴乡村发展路径。基于前文研究，可以归纳出国外乡村振兴发展模式的共同经验：一是乡村振兴发展需要政府充分发挥引导作用，明确乡村居民的核心建设者主体地位，不断完善乡村基础与公共服务设施建设，提升农村居民生活水平；二是要注重精准施策，规划先行，因时、因地制宜的推进各类乡村走地域性的差异化、特色化振兴路径；三是要注重乡村产业融合发展，不断拓展农业农村功能，形成多元复合的农村产业体系，激发乡村内生发展动力，走产业振兴发展路径；四是要坚持循序渐进，针对农村发展不同阶段，合理制定乡村发展目标，采取与之相对应的政策干预与调控手段，确保各阶段发展目标的实现；五是要不断完善立法，保障各项政策的有效实施。

2.2 研究启示

当前，我国正值跨越“中等收入陷阱”、调整“城乡发展关系”与转换“乡村发展路径”的关键时期，而借鉴发达国家经验，形成具有中国特色的乡村振兴之路，应是未来几十年中国乡村发展演进的方向[6]。发达国家在推进乡村振兴发展和农业农村现代化方面所采取的举措可以给我国乡村振兴战略的实施提供许多有益启示。

充分发挥政府引导与农民核心建设者作用。韩国新村运动的成功在于政府的积极有效的引导和发动全社会参与乡村建设援助，强调“勤勉”“自助”“合作”的创新精神，满足广大农民群体享有基本权利的本质需求，通过政府引导调动广大农民参与乡村建设的积极性，充分发挥农民核心建设者作用，培养村民自治的乡村内生力量，这也是韩国迅速实现农业农村现代化目标的根本原因。在乡村建设过程中，可以借鉴韩国经验从农民本质需求入手，充分发挥政府强大的组织与引导作用，因地制宜，以人为本，建立激励机制，调动农民参与建设的积极性。

以国土空间规划为支撑，引导乡村健康发展。土地资源是乡村规划建设的核心，而空间规划是引导乡村有序健康发展的有力保障。应充分借鉴日本、韩国乡村发展经验，以国土空间规划为支撑，通过制定全覆盖的土地利用框架体系，实现乡村地区的农业生产用地、建设用地与生态用地的科学规划，引导乡村产业有效集聚，进而规范乡村自身建设行为。

以公共服务能力为导向，推动乡村区划调整。日本的乡村区划调整贯穿城乡发展的各阶段，主张以公共服务能力为导向，推动村庄自主合并，是提高地方管理效能的有效举措[7]。目前，我国乡村发展仍处于以行政单元为基础的公共服务设施建设模式，公共服务覆盖存在交叉、重复建设、空白、部分设施利用率低下等问题，进而导致公共服务能力无法充分发挥其优势，而出现乡村公共服务水平不均现象[8]。因此，在乡村振兴战略实施过程中，应充分借鉴日本乡村区划调整经验，综合考虑乡村发展各方面因素，整合乡村优势资源，推动乡村区划有序调整，转变乡村公共服务配套方式，进而实现乡村公共服务均等化目标。

推进农村土地制度改革，发展规模经营。中日两国在土地规模、发展需求、农业生产经营方式与资源禀赋等方面存在共通之处，虽在农业生产总体规模、水平与技术手段等方面存在一定差距，但日本、韩国在土地制度和规模经营等方面的发展经验值得借鉴。因此，在乡村振兴过程中应充分立足当前乡村发展需求，以农村土地制度与农村经营权流转改革为核心，积极推进农村集体建设用地入市，盘活空闲资产资源、不断壮大农村合作社、农村股份合作有限公司等经营体，发展规模化经营。

发掘地方特色产业，培育地方“精品”。日本通过引导大城市产业向乡村地区延伸，有效带动了广大农村地区的非农产业发展，而后又通过发起乡村“一村一品”运动，充分发掘乡村地方特色，提高农产品自身价值，塑造富有地域性特征的产业集群，培育地方“精品”，大大提升了农村经济发展水平。因此，在乡村振兴过程中应注意引入一些环境友好型工业来带动乡村工业发展，同时充分发掘乡村地方特色，积极培育一批具有地域特征的乡村特色产业，实现乡村地区产业可持续发展。

以技术创新为手段，探索三产融合机制。农业生产技术的创新可以大大提高农业生产效率，进一步释放劳动生产力。日本通过农业科学技术的不断革新，其农业生产设施、种植技术以及生产方式得到了长足进步，进而实现了农业农村现代化。因此，乡村发展应以技术革新为核心，不断推进乡村生产方式变革，提高农业生产效率。与此同时，随着当前信息技术的不断快速发展，在乡村振兴过程中应积极探索三产融合机制，发挥网络信息技术优势，延长农村产业生产链条，完善农村产业生产体系。通过“大数据”“互联网+”等新兴技术的加持，不断拓展农村产业融合覆盖面，实现农业产品多元复合价值增值，进而以产业振兴助力乡村振兴。

3 小结

古语云“以史为镜，可以知兴替”。本文通过梳理日韩地区乡村振兴的演进历程，分析乡村发展各阶段的需求、主要做法和重点工作领域等内容，总结出了一些乡村振兴的主要经验与研究启示，以进一步明晰当前乡村振兴演进方向，为乡村振兴的实践提供相关方法思路。但我国地域辽阔，各区域之间乡村发展所处阶段差异较大，而借鉴发达国家的乡村振兴经验还远远不够，当立足本土实际，在乡村振兴实践中不断探索与创新，形成具有中国特色的本土化经验。