拜登政府推行两岸关系政策的可能性及其对台湾的影响

■ 周忠菲

一、拜登政府对华战略思路与政策路径分析

从美国与世界的关系看，美国新政府仍需要制造“他国威胁”，以维护美国全球利益面临的一系列挑战。这是判断中美关系发展趋势的一个基本前提。

首先，新冠肺炎疫情显示出美国多年的积弊，以及经济体量相对缩小后出现的霸权地位动摇。金融层面，美国想要继续保持美元全球储备货币地位；生产链层面，美国想要继续垄断技术高端；贸易结构方面，美国想主导产业内贸易，控制全球商品市场。但就世界经济格局而言，已经不是“美国一家说了算”。根据世界银行最新统计，东亚地区内贸易的比率，已提高到可以与欧盟相提并论的水平，欧盟成为中国最大贸易伙伴，这些因素构成区域全面经济伙伴关系(RECP)签署、中欧投资协议达成的主要背景。按照美国的逻辑，中国和其他国家的机会就是美国的挑战。

其次，在全球军事战略部署方面，拜登政府认为，为了维护美国的全球利益，仍然需要在欧洲、中东和印太三个方向应对“各种形态和伪装的大国威胁”。亚太地区是美国下一个十年规划中军事建设与扩张活动的重点，而美国现在的情况要完成规划已经感到力不从心。这种情况下，美国反华势力认为，中美在亚太地区的对立格局是长期走势，认为中国的快速发展对美国习惯于调动全球力量用于地区军事行动的模式构成了挑战。最近，拜登政府邀请日本、印度、澳大利亚召开四国结盟应对中国视频会议就是一个例证(印度为避免与中国过度对立，尚未表态)。确保印太地区实现由美国承诺的所谓“和平与稳定”，确保美国军事力量的继续扩张，仍然是拜登政府的战略重点。

与特朗普政府时期相比，拜登政府的对华政策会比较顾忌中国的反应程度，以及在影响盟国对美国看法方面的作用，这是中美这几年较量后对美国一个重大的“冲击”。政策上，美国将此顾忌表述为：本届政府将从“保护和捍卫美国利益角度，并对中国做出恰当反应”的战略思路出发。具体表现，就是任命熟悉遏制与接触战略的坎贝尔为国家安全顾问，一方面显示将与特朗普政府时期形成差异，对特朗普政府后半期把中美关系很多复杂问题明朗化、简单化、粗暴化的做法稍加收敛。另一方面，体现民主党政府将有意保持美国对外政策的连续性，即：保持中国对美国构成巨大威胁这一战略判断不变。

针对美国权力交接将对中美双方带来的巨大影响，中国也表示希望中美关系相向而行。从美国国务卿布林肯声言“对立、竞争、合作”定位中美政治关系，以及拜登本人发表的“中国要吃掉美国的午餐”等讲话看，拜登政府对华政策路径将体现为，以保持“一个中国”政策为双边关系的前提，以对立的方式相互传递政治信息。通过激烈的竞争，进行中美互动。

二、拜登政府可能打“两岸牌”

政权交接后，拜登政府在对华政策上，政客之间相互利用，利益集团之间相互算计的手法，需要让位于现实。最大的现实之一，就是新冠肺炎疫情深刻影响国际关系，世界力量格局发生了变化。全球范围内，产业内贸易将继续发展的趋势已不可逆转，中国在全球力量对比中的占比持续上升，意味着美国对中国的制裁手段、影响力将越来越小。何况，拜登本人和美联储主席耶伦都意识到，美国当前最重要的问题仍然是经济。

这种情势将迫使美国对华政策回归基本国策。在中美关系框架下，拜登政府对民进党谋求两岸关系紧张的政治需求将重新考虑。可能的选择之一，是将打“台湾牌”调整为打“两岸牌”，或者概括为推出两岸关系政策。

特朗普政府时期，中美关系恶化、两岸关系敌对，美国对台政策的实质就是“扶持民进党，挑衅中国”，所谓“美台关系进入历史最佳时期”。从其战略重点看，主要集中于军事战略方面，手段是将台湾纳入美国“准盟友”范围，充当“共同维护自由开放的印太地区”的炮灰。如加大武器售台力度，支持民进党的整体防卫构想“ODC”，提升美台整体防卫水平，为“台湾军力结构、作战规划和军事学说，带来新契机”等。其他如提升美国官员访台规格等。

布林肯就任国务卿后，发表了中国对美国构成“最重大挑战”、美国将加强美台军事关系的讲话。从其对中美关系定位“对立、竞争、合作”的排序看，明确提出“合作”为内容之一，这是有别于特朗普政府对华政策的。

此外，拜登政府就职前后，曾通过幕僚、智库、媒体等途径，发出坚持一个中国政策，敦促两岸对话，美国愿做“中间人”，不赞同两岸关系紧张等声音。这是拜登政府就美国准备打“两岸牌”，美国希望做两岸“中间人”释放政策信号。

三、美国两岸关系政策的演变

美国从来没有表明过执行两岸关系政策。根据布什政府国务卿鲍威尔的国会证词，美国对华政策主流观点认为，1993年之前，不存在具有政策意义的两岸关系。鲍威尔解释，美国始终强调以和平的方式解决台湾问题，目的之一就是为了使两岸都能够接受。证词强调，1993年汪辜会谈之前，没有两岸关系。两岸关系的产生和发展，是在汪辜会谈之后。按此类推，美国政府的两岸关系政策，思考阶段大约在中国深化改革开放之际，形成的时间段，应该在汪辜会谈之后。因此，可以将这一政策的形成与演变，追溯到克林顿政府时期。

克林顿执政时期强调美国经济的发展。美国从全球化利益出发，不反对两岸经贸关系的发展，但反对两岸发展政治关系。此外，克林顿政府还通过提升日本因素，军事上重新定义美日同盟，政治上支持李登辉的“两国论”和民进党的“一中一台”路线，支持具有煽动性的民族分裂主义等手段，企图多方面出手，平衡中国力量的增长。“走暗棋”，支持“一中一台”，将美国与台湾的“安全关系”变相纳入美日同盟范围，是其遏制中国的重要手段。

克林顿政府两岸关系政策最突出的举动，是将美国给予中国最惠国待遇与对中国的所谓人权要求“脱钩”，对台实行“三不政策”。与此同时，采取各种手段，支持所谓“台湾扩大国际生存空间”。这种政策趋势从美国支持两岸加入世界贸易组织(WTO)，2009年世界金融危机，奥巴马政府上台，基本一以贯之。其间，先后出现日本炮制“中国威胁论”，李登辉推出“两国论”，陈水扁鼓吹“一边一国”论，奥巴马政府推出重返亚太战略，组建排斥中国的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)等，一波接一波。

美国两党在介入两岸关系上达成的最大共识，就是服从于制衡中国的战略目标。从克林顿到奥巴马时期美国对华政策的表态看，接触与遏制是主旋律，维持了“斗而不破”的局面。中美关系的相对稳定，为美国两岸关系政策提供了大背景。

对美国而言，推行以“介入”为手段的两岸关系政策，可从全球化、地区产业链、地区安全等方面体现美国利益。美国担心，如果持“不介入”立场，如果出现“最终被排斥在两岸关系之外的”结果，将“不符合美国利益”。这体现在美国国会是否打“台湾牌”的争议中。一种观点认为，加强美台军事合作，包括以向台湾出售导弹和“国家导弹防御系统”(TMD)问题为突破口，可提升美国威望。相反观点认为，改善地区局势，增强美国与台湾安全的做法，不是靠“国家导弹防御系统”，而是“改变两岸关系的性质”。主张美国采取中美开辟第二轨道形式，使美国“介入两岸关系事务”，包括在更高层次实现中美对亚太安全分歧进行管控。

如何评价特朗普政府的对台政策？就其不按章法，疯狂在军事上对台湾进行“加持”，行政限制方面进行“突破”，民进党公开宣布大陆为“台湾安全最大威胁”，两岸关系陷入对立、僵持这些事实而言，也可视为特朗普政府在“介入”两岸关系上，政策性的”一种反动”。特朗普政府认为对台政策的“高强度”导致的两岸政策对抗，会迫使中国政府“接牌”。结果事与愿违。

四、拜登政府两岸关系政策及其对台湾的影响

政权交接后，据不完全统计，拜登政府先后发表了6次涉及对华政策和台湾问题的讲话。目前，“对立、竞争、合作”是美国提出的中美关系基本走向，此外，拜登政府也释放出“今后一段时间里中美关系不容乐观”的信号。

这不足为怪，因为四平八稳的世界格局已不符合美国利益，美国对外政策已到了必须不讲规则、不讲信用才能应对世界变化的境地。毫无疑问，拜登政府将继续打“台湾牌”。一个不同点是，拜登政府将采取进一步“介入”两岸关系的手段，以改变美国的被动处境。因此，这种手段可能在中美关系的正负两个方面，发挥影响。

拜登政府两岸关系政策有以下支点： 一是加强“介入”，改变模式。将过去对华政策，立足于发展中美关系，推动美台关系，中美关系与美台关系“高一脚、低一脚”的平衡模式，调整为“对立”居先，对中国“打击而不孤立”，通过进行“极端竞争”与“合作”的手段，“主导”中美关系(所谓使美国再次伟大)。即推行美国为“中间人”的两岸关系政策，以期加强对中国大陆与台湾的干涉。是一种“有干涉性的介入”。

二是对华政策极有可能向“人权外交”方向转化。在“承诺”一个中国原则，“承诺”中美关系“不会脱钩”的同时，政治上进一步突出中美之间的制度差异(所谓“不会有‘一国两制’的讲话”)。此外，在台湾、香港、新疆、西藏问题上，进一步突出美国与中国的“意识形态对立”。通过媒体、信息和各种国际组织平台，煽动国际社会，误导两岸民意，削弱中国的竞争优势。

三是继续打着“主张和平解决台湾问题”的旗号，推行事实上以美国武力为后盾的军事政策，对中国在台海的军事反应，对中国对民进党“台独”路线具有的制约作用，进行“反制约”。这方面，拜登政府有可能在特朗普对台政策的基础上，小步推进，保持美国的军事优势。

四是加强美国对台湾“民主政体的扶持”，这已经在拜登政府改称台湾当局为“经台湾民众选出的领导人”等具体言辞中表露。目的除了对民进党、国民党两边下注，鼓励民进党当局坚持其不承认“九二共识”立场外，还有一个目的是强化岛内“亲美反中”的态势，为美国可能采取的“强介入”埋下伏笔。

拜登政府就两岸关系政策发出的这些信号，已经在岛内产生影响。首先，起到了鼓励民进党当局继续推行“亲美反中”路线，坚持其不承认“九二共识”立场的作用。这有两个动向。一是拜登政府上任之际，岛内极端“台独”势力打着本土社团的旗号，提出推行“强化台湾体质的政策”(威胁要实现“台湾独立”，要“催生新宪”)。提出“混合作战”概念，呼吁“确立实现台美建交的目标”。二是民进党当局发出貌似要“与大陆缓和”，貌似要 “在符合对等尊严的原则之下，共同促成有意义的对话”的声音，同时宣称“不会畏惧中国的压力”，“亮明”民进党不会改变其“亲美抗中”，与大陆对立的立场。

其次，示意美国将在国民党体系中布局，培养新的代理人。如拜登政府突出对台湾“民主政治体制建设”的支持，改称台湾当局为“台湾民选领导人”后，岛内出现赵少康回归国民党等政治动向。岛内政治局势的进一步复杂化，各种形式的“台独”立场，各种谋“独”活动的出现，在所难免。国民党如何与民进党形成政治区隔，如何制止其“去中国化”趋势等，将浮上台面。

第三，不能排除拜登政府将“如何强化台湾安全”等挑战性议题，与“法理台独”“台湾以武拒统”“台湾加入国际组织的空间”等问题挂钩。如果出现这样的选择，那么两岸关系的推进将被迫中断。而拜登政府的两岸关系政策，表面上好像是承担起在中国大陆和台湾之间扮演“唯一平衡力量的角色”，说穿了，就是美国要主导两岸关系的发展，包括“引领两岸对话”。这样，美国的政策目标，将不仅仅是针对民进党、国民党，而是针对中国的地区影响进行反制与打击。借口是“台湾民意不支持统一”。

中美关系前几年的变化严重影响了中国和东亚地区一些主要大国的关系，影响到东亚地区和平。两岸关系不但受到冲击，还遭到台湾当局的有意恶化。拜登入主白宫后，其对华政策是美国国内各种势力对中国力量继续上升的反应，虽然主张相对稳定的中美关系，但说不上彻底改弦易辙。各种迹象也显示，拜登政府可能选择的两岸关系政策，对亚太地区安全格局，对海峡局势，对中美关系，具有正负两个方面的作用，其中，不排除在台湾海峡可能出现冲突。这是台湾政治势力“崇洋媚外”带来的最大威胁。