2021年美台关系展望

■ 钟决贵

2020年台海局势严峻复杂，2021年亦难风平浪静，其中美国因素是不容忽视的外部力量之一。1月20日，拜登正式走马上任，成为第46任美国总统。拜登上台后，根据其政策规划，将优先处理四大议题，包括控制疫情、提振经济、化解美国内部撕裂和应对气候变化。其中除化解美国内部撕裂外，其他三项议题中美都存在较大合作空间。可以预测，相较于特朗普时期美国对华极限施压导致中美关系螺旋下沉情势，拜登上台后的一个时期内，中美关系更具可预测性，甚至会迎来一段时间的缓和期。在这一大的背景下，台湾问题作为中美关系中最重要、最敏感的核心问题，也将短时间内相对平稳。但与此同时，也应清醒地看到，对华强硬已经成为美国共和党和民主党的集体共识，即便民主党重返执政，对华遏制面不会发生根本性改变，中美关系整体上依然不容乐观。台湾问题作为美国牵制中国大陆重要筹码，成本最低但收益最大，未来美国势将不断提升与台湾实质关系，进一步围堵中国大陆，干扰两岸关系和平发展。

一、政治上拉高与台湾互动层级，虚化“一中政策”

相较于特朗普只是把台湾看作一个“小小的笔尖”，拜登对台重视程度明显高出很多。回顾历史来看，拜登应该是1979年以来除里根之外最为“挺台”的美国总统。1979年拜登任参议员时，参与推动了作为四十余年来美台关系“基石”的、最重要的法律“与台湾关系法”。2001年时，拜登曾经访问台湾，对台湾给予高度评价。2020年台湾选举落幕后，拜登第一时间祝贺蔡英文连任。美国大选竞选期间，拜登声称“将深化与台湾这个民主政体、主要经济体和科技重镇的关系，台湾是开放社会可以有效控制新冠病毒的闪亮典范”。除拜登本人对台湾高度重视外，拜登团队核心成员对台湾也颇有“好感”。国务卿布林肯2015年曾经在华盛顿与蔡英文会面，成为拜登上台后蔡英文强化对美沟通和游说重要管道。未来美国强化与台湾政治关系的可能走向有：

一是凸显台湾“准独立国家”地位。特朗普时期美国在“一中政策”上一波三折。2016年12月初，特朗普胜选后不久与台湾地区领导人蔡英文通话，公开称呼蔡英文为“总统”，这是1979年美台“断交”以来首次有美国当选领导人与台湾地区领导人通话，被岛内媒体狂嗨称为“重大突破”。2017年2月，特朗普公开承诺“恪守一中政策”(to honour One-China Policy)，此后中美关系渐入正轨。但随着中美战略博弈不断升级，美国打“台湾牌”力度不断加大，在美国国会通过的“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法”(简称“台北法案”)，和美国国防部2019年6月1日发布的《印太战略报告》中，甚至明确称呼台湾为“国家”(nation)。2021年，拜登政府或将故伎重施，在官方文件中故意以“国家”名义定位台湾。为了将对台湾的“国家化”定位落到实处，未来美国有可能比照任命“大使”的程序任命“美国在台协会”(AIT)台北办事处处长。目前，“美国在台协会”处长由国务卿任命，无需获得参议院通过。2020年12月初，美国国会“美中经济暨安全审查委员会”(USCC)发布报告，建议提升“美国在台协会”处长位阶，由总统提名、参议院通过。目前，美国参众两院78位美国国会“台湾连线”(Congressional Taiwan Caucus)成员，已经联名致函国务卿建议推动台湾驻美机构更名，将“驻美国经济文化代表处”(Taipei Economic and Cultural Representative Office in the United States)改为“台湾驻美代表处”(Taiwan Representative office in the United States)，台湾外事部门副负责人曾厚仁证实这是“进行中的案子”，“一直是努力方向”。

二是在“一中政策”中强行塞入“对台六项保证”。美国“一中政策”长期以中美三个联合公报和所谓“与台湾关系法”为核心内容，在二者之间玩弄平衡，即以中美三个联合公报争取中国大陆认可，但又以“与台湾关系法”安慰台湾。特朗普将里根时期制定、但此后长期秘而不宣的“对台六项保证”公开化，企图将之作为继“与台湾关系法”后美国对台政策又一重要支柱。2020年美国民主党党纲(2020 Democratic Party Platform)中，仅表示会致力于落实“与台湾关系法”，却只字未提中美三个联合公报，也未提及“一中政策”，显示民主党有意向台湾倾斜。未来民主党政府或将继续操弄上述策略，尽管承认“一中政策”，但在“一中政策”核心意涵中强行塞入“对台六项保证”，更加往“亲台”方向偏离。美国“一中政策”(One-China Policy)与中国大陆的“一中原则”(One-China Principle)有重叠，即都强调以中美三个联合公报为基础，但更有分野，主要因为美国强行塞入“与台湾关系法”。从法律效力讲，美国所谓“与台湾关系法”是美国国内法，位阶上高于中美三个联合公报，说明美国在最初制定“一中政策”时已经有意往台湾方向倾斜。未来若再加入“对台六项保证”，势必进一步掏空“一中政策”应有的核心意涵。

三是拉高蔡英文“过境”美国礼遇。2021年，蔡英文至少有两次赴所谓“友邦”“出访”安排，每次往返势必寻求“过境”美国。美国或将利用这一时机，升高接待蔡英文的规格层级。例如，允许蔡英文过路首都华盛顿特区，甚至到国会发表演讲。另需高度警惕的是，蔡英文不是“过境”美国，而是效仿1995年“李登辉访美”做法，以个人或非正式名义“造访”美国。台湾“退辅会副主委”李文忠透露，原定2019年8月蔡英文赴“美国退伍军团协会”年度全国大会演讲，但因当时蔡英文前一个月才“过境”美国，美国又要宣布多项对台军售，因而在美国国务院规划下，改以视讯方式参与。目前，美国部分保守势力正积极鼓动邀请蔡英文访美。例如共和党参议员图米(Toomy)就称，应该邀请蔡英文访问华盛顿。2021年，不排除在美国国会幕后鼓动下，蔡英文以赴美领奖等幌子为由“访美”，将给中美关系带来巨大风暴。

四是强化美台“部长级”交流。美国内阁级官员访台和台湾“部长级”官员访美，一直是观察美台关系重要指标。特朗普时期，美国卫生部部长阿扎、国务院副国务卿克拉克访台，被岛内绿营媒体狂嗨是“过去四十年来的最高突破”。未来美国除指派高官访台外，还将邀请台湾高层官员访美。拜登已经承诺，上台后将召开世界气候峰会和“民主高峰会”(Summit for democracy)，极有可能邀请台湾“部长级”及以上层级官员参加，强化台湾在国际舞台上的能见度和曝光度。

二、军事上强化美台战略对接，将台湾深度纳入亚太情报体系

美国虽然已于1979年从台湾“撤军”并废除与台湾所谓“共同防御条约”，但美台始终维持较为密切的军事关系，美国不断强化在台海地区的军事存在感。2020年，美国军舰12次穿越台湾海峡，平均每月一次，频次之高远超往年，显示美国正意图将军舰穿越台湾海峡向常态化方向发展。拜登执政后，为凸显台湾在所谓“第二岛链”的角色价值，将进一步提升与台湾的军事安全合作。

一是将台湾纳入“亚太版小北约”战略。奥巴马时期“亚太再平衡战略”和特朗普时期“印太战略”之后，拜登势将提出新的亚太战略。但无论其名称如何，拉拢盟友伙伴围堵中国大陆的性质不会发生变化。随着中国大陆与美国实力日趋接近，特别是多数亚太国家都以中国大陆为第一大贸易伙伴，美国在亚太地区的盟友或伙伴多不愿意在中美博弈中选边，而更想维持相对中立地位，避免自身利益受损。放眼亚太乃至印太，愿意主动充当美国马前卒、跳到前台对抗中国大陆的，非岛内的蔡英文当局莫属。美国自然也深谙台湾的角色和蔡英文当局的意图，因而将进一步强化对台湾的战略定位，有可能将台湾定位为“亚太版小北约”多中心点之一。

二是对台出售进攻性武器。2020年，美国6度对台军售，无论武器性能、军售数额、军售频次都创1979年以来最高水平。特朗普任内共发起11次对台军售，累计金额183.3亿美元，超过奥巴马8年执政总和，特朗普成为一个任期内对台军售总额最高的美国总统。2021年，美国将向台湾出售至少52亿美元武器装备，届时美国历年对台军售总额将超过700亿美元。特朗普时期对台军售另外一个特点是进攻性武器居多，包括反辐射导弹、重型鱼雷、F-16V战斗机、机动火箭炮、岸置鱼叉导弹等。特朗普执政最后时刻，美国国会通过所谓“台湾保证法”，呼吁对台军售常态化，支持台湾有意义参与国际组织，检视国务院对台交往准则。未来美国将继续注重向台湾出售进攻性而非防御性武器，更加利用对台军售强化台湾以“不对称战略”为核心的“整体防卫构想”。岛内甚至鼓吹应该利用美台军售为连接点，强化台湾与美国的作战体系对接，将台湾所谓“整体防卫构想”发展成为“台美共同作战构想”。美国对台军售后，还需要由美国指导台湾如何操作相关武器装备，因而蔡英文当局又开始积极谋划邀请美军访台对台军指导训练，同时制造与美国联合军演的假象。台湾防务部门副负责人张哲平称，很多事情不能在公开场合讲，只要有助于提升台湾整体防卫作战战力，会争取举行台美联合军演。

三是强化与台湾情报合作。2020年11月22日，美国海军亚太情报总指挥官史达曼少将抵台秘密访问3天2夜，同机抵达台湾的还有一名日本情报专家。民进党前民意代表郭正亮推测，史达曼有可能是为让台湾成为“五眼联盟”的外围而来。目前美国主导的“五眼联盟”正在扩容，蔡英文当局迫切期待利用这一时机挤入其中，希望利用台湾在搜集中国大陆情报方面的地理优势和人力优势，同步提升与美国、英国、澳大利亚等方面的合作。1月7日，美台通过视频形式进行所谓“政治军事对话”，主要聚焦区域情势、美台军售、情报合作等议题。美国国务院政治军事事务助理国务卿库珀(Clarke Cooper)出席“对话”，台湾则有外事部门和防务部门官员参与，显示双方正在拉高在相关问题上的接触层级。2021年年底，台湾外事部门委托台美日三地智库“远景基金会”“2049计划研究所”(Project 2049 Institute)和日本国际问题研究所(JIIA)合办“2021台美日三边安全对话”，情报合作将成为讨论重要内容之一。

三、提升与台湾经济文化合作，全面夯实美台关系根基

一是强化与台湾的价值观连接。奥巴马时期，美国政府曾称赞台湾是“亚洲民主的灯塔”，高度重视与台湾在价值观领域的合作。拜登上台后，在“挺台”力度上或将不会像特朗普政府那样高调激进，但更会强调与台湾在意识形态领域的合作。短期内值得关注的一个重要指标是，拜登政府有可能邀请台湾参加“民主峰会”。例如，美国战略暨国际研究中心高级研究员葛来仪(Bonnie Glaser)表示，拜登可能在第一年举行“民主峰会”，希望台湾能在峰会中发挥作用，这是美台合作的好机会。美台还可以在人权、性别平等和宗教自由等方面合作的基础上继续发展。

二是扩大美台经济合作范围。2020年11月，美台首次启动“美台经济繁荣伙伴对话”(USTaiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue)。未来双方合作主要领域有：科技、供应链重组、投资审查、基础建设及能源、5G等议题。1月1日，台湾开放含瘦肉精的美国猪肉进口，为美台贸易暨投资框架协议(TIFA)、双边投资协定(BTA)和自由贸易协议(FTA)做准备。2021年，美台大概率重启贸易暨投资框架协议会谈。美台深化经济合作的目的并不在于经济合作本身，而在于强化双方产业链合作，企图构建将中国大陆排除在外的“非红产业链”，以达到“经济谋独”目的，并配合美国进一步孤立中国大陆在国际市场上的地位。

三是深化美台文化教育合作。2020年12月，美台签署“美台教育倡议”(US-Taiwan Education Initiative)。根据“美国在台协会”公布的备忘录内容，双方合作项目包括加强和扩大现有双向教育交流，例如增加富布莱特教学项目汉语教学部分，增加选送台湾汉语教师赴美教学，支持台湾推广“汉语文测验”(Test of Chinese as a Foreign Language,TOCFL)，探索美台英语及汉语师资和教学资源整合，推广台湾教育文化资源以鼓励更多美国学生到台湾学习交流，例如国务院本·吉尔曼(Benjamin Gilman)奖学金项目、“国家安全语言青少年倡议”(National Security Language Initiative for Youth, NSLI-Y)、“重要语言奖学金项目”(Critical Language Scholarship Program)等。美台教育合作主要目的是利用美国政府打压“孔子学院”后留下的汉语教学市场和空间，帮助台湾与其对接融入，进一步强化美台双方各项合作基础。

四、协助台湾在国际多边场合提升能见度

拜登团队核心幕僚、白宫前高级顾问麦艾文(Evan Medeiros)认为，拜登政府将实施对抗、竞争和合作的对华战略混合体，竞争将是战略核心，至少有四个方面支柱：与盟友伙伴合作，多边主义解决方案，推广民主价值观，重建美国民主和国力。可以看出，拜登政府将利用盟友体系和国际多边组织落实遏华战略，在涉台问题上或将以同样思路帮助台湾拓展国际活动空间，将台湾问题国际化，拉高中国大陆处理台湾问题的难度。

一是协助台湾搭建多边平台。奥巴马时期，美国就曾帮助台湾构建所谓“全球合作暨训练架构”(GCTF)平台。2019年，美国邀请日本正式加入其中。2020年，在美国幕后推动下，瑞典、澳大利亚和荷兰等相继参与其中。拜登政府势将帮助“全球合作暨训练架构”进一步扩容，强化台湾与其他国家的实质关系。

二是强化美台第三地合作，对抗中国大陆“一带一路”倡议。台美已经签署“台美基础建设融资及市场建立合作架构”，图谋在基础设施建设等方面对抗“一带一路”倡议。台湾是继日本、韩国、澳大利亚等之后第17个与美国签署此项协议的地区。

三是协助台湾融入国际组织。在蔡英文当局游说和美国加持下，2020年国际声援台湾加入世界卫生大会声量再创新高。前日本首相安倍晋三、日本内阁官房长官加藤胜信、澳大利亚总理莫里森(Scott Morrison)、新西兰总理阿德恩(Jacinda Ardern)、美国国务卿蓬佩奥及卫生部部长阿扎(Alex Azar)、法国外长勒德里昂 (Jean-Yves Le Drian)、以及丹麦、荷兰与瑞典外交部部长，以及全球80多个国家1700多名议员支持台湾参与世界卫生大会。

随着中美战略博弈日趋激烈，美国对华打“台湾牌”的动能和意愿将进一步强烈。拜登上台后，美国打“台湾牌”将会强化而非弱化。未来在美国“以台制华”和台湾“倚美抗陆”叠加效应下，台海地区或将风高浪急，甚至不排除再度发生较大规模危机，台海问题有可能被极限引爆。若是一语成谶，台湾无疑将成为最大受害者，甚至有可能成为中国大陆和美国“两只大象游戏时被踩死的蚂蚁”。即使只从美台关系本身讲，蔡英文当局虽然以开放“莱猪”为“投名状”向美国示好，误以为如此就可以获得美国青睐，甚至有可能与美国签署“自由贸易协定”，但最终的事实却显示，无论蔡英文当局如何向美国贴靠，关键时刻美国对台湾从来不会手软，如近日美国商务部对台湾轮胎相关产品课征反倾销税。台媒对此评论称，“蔡英文当局真心换绝情”，民进党当局“莱猪”经贸路线破产、窘态毕露。在美国持续打压下，未来台湾何去何从，蔡英文当局应该三思而后行，若是继续在错误的道路上渐行渐远，最终势将把台湾带入无底的深渊。