2020年台湾对外关系回顾

■ 贾蓓

2020年，在中美战略博弈加剧、新冠疫情席卷全球冲击下，台湾当局强化“倚美日抗大陆”错误政策，借新冠疫情大搞“抗疫外交”，谋求与美日欧等实质关系“突破”，提高国际能见度，但在“一个中国”原则成为国际社会普遍共识下，台湾“国际活动空间”进一步收缩。

一、“以疫谋独”收效甚微

新冠疫情爆发后，蔡英文当局借疫情大搞政治操弄，一改过去在国际上的“悲情形象”，以“台湾可以帮忙，台湾正在帮忙”(Taiwan can help，Taiwan is helping)为口号，展现台湾医疗卫生实力，谋求提升与美、日、东南亚地区和欧洲国家的实质关系，借机拓展“国际活动空间”，为巩固执政地位捞取政治资本，但在岛内备受质疑，国际上也频频受挫。

“口罩外交”四处碰壁。年初，新冠疫情导致各国防疫用品紧张时，台湾当局在岛内防疫物资同样紧缺的情况下大搞“口罩外交”。4月，台湾当局连续宣布捐赠2批、共计1700万片口罩给疫情严重国家的医护人员，受赠国家包括美、日、欧、东南亚、“邦交国”等，并同时向“邦交国”捐赠热像体温显示仪、防护装备等，换取国际政要、媒体的感谢，塑造台湾“专业、有贡献”的国际形象。但从结果来看，“口罩外交”四处碰壁，并未取得预期效果。新加坡总理夫人何晶转发台湾捐赠新加坡口罩相关新闻后，受到台湾网军大量负面用语攻击；芬兰政府以“只接受个人身份捐赠，不接受以政府身份捐赠”理由拒收台湾捐赠口罩；台湾所谓“邦交国”巴拉圭被传认为“只送10万个太少，不如找中国大陆”；越南收到口罩后把口罩捐给了欧洲以及近邻柬埔寨和老挝，民进党当局被质疑帮越南搞“口罩外交”。

“台湾防疫经验”连遭“破功”。台湾当局通过新媒体平台宣传防疫做法、投书国际媒体、接受专访、拍摄防疫影片、参加国际视频会议等方式，在国际上美化台湾防疫做法，鼓吹“台湾经验”。4月，台湾外事部门负责人吴钊燮在美国哈德孙研究所研讨会发表视频演说，介绍所谓“台湾模式”和“民主防疫”经验。台湾当局还利用亚太经合组织会议(APEC)等国际场合宣扬台湾防疫做法，强调台湾医疗卫生实力。然而，台湾民众“出境才发现感染”病例接连出现，台湾卫生部门防疫政策对中国大陆以及其他国家和地区“双标”、出现“防疫破口”，欧盟和日本第一批“开放名单”均将台湾拒之门外等，都被岛内舆论视为台湾当局“防疫经验”失败的佐证。

参与国际组织无功而返。民进党当局利用疫情在国际场合持续炒作台湾参加世界卫生大会问题，以台湾不能参加世界卫生大会将导致“国际防疫缺口”为借口，谋求国际社会同情，为参与世界卫生大会争取支持。在民进党当局拉拢和游说下，所谓台湾“邦交国”和美日等国家为其发声，要求世界卫生组织邀请台湾以观察员身份参加第73届世界卫生大会。但最终台湾依然不得其门而入，无功而返。

二、台美实质关系虚多实少

特朗普执政以来频打“台湾牌”，将台湾视为与中国大陆战略博弈重要筹码，在政治、军事、国际空间等方面加大对台支持力度。蔡英文当局延续过去四年“倚美抗陆”旧思维，加紧投靠美国步伐，甚至以牺牲台湾人民健康为代价，换取美国可能的经贸谈判。美台互动频繁、双边关系进一步升温，但从影响和实效看，虚多实少。

一是美台高层往来频繁。“与台湾交往法”的通过为台湾当局邀请美国行政部门官员访台提供契机，美国将派遣高层访台作为打“台湾牌”重要手段，因此，美台各自借高层互访获取政治利益。2020年美台高层互访层级不断突破、往来更加频繁。2月，美国国防部前印太事务助理部长薛瑞福访台后，卫生及公共服务部部长阿扎(Alex Azar)和国务院副国务卿克拉奇8月和9月接连访台，实现美国行政官员访台层级突破。阿扎是1979年以来访问台湾层级最高的美国内阁官员，克拉奇则是访台层级最高的现任美国国务院官员。11月，美国海军亚太情报总指挥官史达曼(Michael William Studeman)秘密访台，成为近年访问台湾最高级别美军官员之一。同时，台湾当局不断推动提高访美政治人物层级，制造所谓“外交突破”。2020年2月，台湾当局候任副领导人赖清德“访美”，并进入美国国安会与美国官员会晤，实现台湾当局行政人员访美层级突破。

二是美国国会加大挺台力度。在台湾当局游说下，美国国会亲台势力以提出和通过涉台议案方式表达对台支持。3月26日，特朗普正式签署生效简称“台北法案”的“台湾友邦国际保护暨强化倡议法案”(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative)，把台湾称为“国家”(nation)，要求美国行政部门协助台湾巩固“邦交”、参与国际组织以及增强美台双边经贸关系。12月21日，美国联邦参议院和众议院以夹带在年度拨款法案中的方式，通过“台湾保证法”(Taiwan Assurance Act of 2020)，鼓吹美国应“常态对台军售”，协助台湾当局发展“不对称战力”，“支持台湾有意义参与国际组织”，包括联合国、世界卫生组织、国际民航组织等。法案严重违反“一个中国”原则和中美三个联合公报规定。美国国会议员在台湾参与国际组织议题上动作不断。5月14日，美国205名众议员联名致函世界卫生组织(WHO)总干事谭德塞，要求世界卫生组织邀请台湾以观察员身份参加世界卫生大会，并参与世界卫生组织专家技术会议。11月20日，多名美国参议员联名致函谭德塞，对世界卫生组织拒绝台湾参加世界卫生大会表示失望。

三是美台军事关系不断强化。美国持续增加对台军售频次和质量，对台军售呈现常态化态势。特朗普上台以来共批准11次对台军售案，其中2020年批准6次，总金额近59亿美元。对台军售内容包括MQ-9B海上卫士无人机、海马斯多管火箭系统、鱼叉反舰导弹等武器装备，为台湾当局提高“不对称战力”提供有针对性武器。在两岸关系紧张态势下，蔡英文当局不断寻求加强美台军事合作。军舰穿航台湾海峡是美国显示对台湾当局军事支持的手段之一，2020年美国军舰穿航台湾海峡12次，美国借机刻意炒作渲染，抬升台海问题热度，向“台独”势力传递错误信号，严重危害台海地区和平稳定。11月，台军以维护区域稳定为由，邀请美国陆战特种部队和海豹部队教官“赴台”进行“军事交流”，以彰显所谓台美军事关系密切。

尽管美台在提升实质关系上动作颇多，但在涉及美国切身利益方面依然遇到阻力。蔡英文当局不顾岛内民意反对，执意开放美猪、美牛进口限制，以期换取美台经贸协定。但受中美贸易协定落实和美国总统大选后政党轮替影响，美台签订经贸协定希望渺茫。尤其在拜登接受采访表示，“未来在对美国的劳工与教育进行重大投资之前，不会与其他国家或地区签署任何新的贸易协议”后，岛内舆论认为美台贸易协议遥遥无期，称台湾进口美猪的牺牲“没有任何价值”。

三、台日关系转趋消极

蔡英文上台后采取“媚日抗陆”政策，不断加大力度强化对日关系。但在中国大陆和日本关系改善、台湾进口福岛食品卡关背景下，日本处理台湾问题更趋谨慎，台日交流整体平淡，转趋消极。

一是民进党当局“媚日”政策不改。蔡英文当局为对抗中国大陆一味倒向美日，在日本抗击新冠疫情、应对暴雨灾害时，以捐款和捐赠物资方式高调展现对日支持，蔡英文在推特(Twitter)以中日双语推文表示慰问。而在处理敏感议题上，台湾当局态度低调软弱。10月1日，日本冲绳县石垣市公所片面将钓鱼岛地址由“石垣市登野城”更名为“石垣市登野城尖阁”。民进党当局低调应对，仅称“已透过外交管道向日本表达遗憾及严正抗议”，呼吁日本理性克制。为改善台日关系、换取日本对台湾参与全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)的支持，蔡英文当局继无预警开放美猪美牛后，在岛内释出“开放核食”消息试水，引发舆论反弹。

二是台日交流更趋低调。一方面，日本谨慎应对“吊唁外交”。李登辉去世后，日本赴台人员层级和人选备受关注。日本官房长官菅义伟明确表示不会派遣特使前往，后由日本前首相森喜朗率跨党派议员赴台，并采取“半日往返、团进团出”方式低调进行。另一方面，日台交流常态化进行。受疫情影响，7月第44届“台日经济贸易会议”和第3届“台日第三国市场合作委员会”以视频会议方式举行。日本国会议员访台频次也较往年大幅降低，仅在李登辉去世后日华议员恳谈会会长、众议员古屋圭司等随森喜朗赴台。

菅义伟出任日本首相后，台日关系走向引发讨论。被视为日本政界友台代表人物的日本新任防卫大臣岸信夫，接受采访时就日台防卫交流表示，“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”，“将遵守这一立场妥善应对”，日台将“保持非政府间实务关系”。岛内舆论认为，在蔡英文对日本认知不足、未能承继与善用李登辉的对日资源、民进党内派系牵制以及进口核食问题影响下，台日关系降至民间与地方交流层级。未来，台日交流层级和频次也将进一步受限。

四、台欧关系有所升温

民进党当局近年来积极强化对欧关系，借助“友台”议员、欧洲议会以及个别反华政客的影响力打“擦边球”，谋求对欧关系“突破”。

一是借“议会外交”制造“突破”假象。在欧洲各国坚持“一个中国”原则下，台湾当局以欧洲议会为突破口，通过游说议会提出涉台议案、邀请议员访台方式，制造所谓“对欧关系突破”假象。2020年，欧洲议会通过6项涉台决议案，称欧盟将协同国际伙伴强化与台湾合作，支持台湾有意义参与国际组织，呼吁欧盟与台湾启动投资谈判。8月，捷克参议院议长米洛什·维斯特奇尔率团访台，并在台湾立法机构发表演讲，是近30年欧洲国家访台最高层级官员，也是45年来首位与台湾无“邦交”关系国家的议长在台湾立法机构发表演说。

二是以交流合作炒作“关系密切”。台湾外事部门将台欧互动频次作为台欧关系的指标。6月和10月，蔡英文在“哥本哈根民主峰会”和捷克“公元2000论坛”发表视频演说，被视为重要交流成果。台湾外事部门负责人吴钊燮也在英国国会中国小组、捷克“公元2000论坛”等发表视频演讲。9月22日，欧洲经贸办事处、台湾经济部门和外事部门首度在台湾合办“投资欧盟论坛暨展览”，15个欧盟国家参与展览。

尽管台欧互动较为频繁，但受限于欧洲各国坚持一个中国原则、各国政策差异，以及欧盟在协调欧洲各国对外政策上的局限性，台欧关系难有实质性进展。在经贸往来、人员交流上的所谓“关系密切”只是隔靴搔痒。

五、巩固“邦交”效果不彰

“邦交国”是台湾当局在国际社会鼓噪“台湾是独立政治实体”的重要前提条件，蔡英文上台后拒不承认“九二共识”，国际活动空间不断收缩。为“巩固邦交”、拓展国际活动空间，台湾当局采取多种方式“固邦”，但“邦交”不稳消息频传。

一是增设“外馆”饥不择食。蔡英文上台后连断7个“邦交国”，急需增设驻外代表处对内显示“外交成绩”。8月，台湾当局在非洲索马里兰设立“代表处”，宣称实现“外交突破”，但索马里兰不被国际社会承认，是世界上唯一零邦交的“国家”，且“设馆”行为受到索马里联邦政府谴责。台湾当局与一个“虚拟的国家”建立关系，引发国际社会和岛内民众质疑，被认为“病急乱投医”。10月10日，台湾当局在美国关岛恢复设立“驻关岛台北经济文化办事处”。12月14日，在法国南部普罗旺斯新设“驻普罗旺斯台北办事处”。台湾当局舍弃多国设立领事馆的法国巴黎、马赛等城市，选择尚未有国家设立领事机构的普罗旺斯设立“办事处”，实则为向岛内民众宣传所谓“政绩”。岛内舆论认为，民进党当局增设“外馆”以挽回颜面，但不合常理的增设“外馆”方式，充分显现其为了大内宣而饥不择食的心态。

二是“邦交”不稳警讯频传。台湾当局耗费大量精力、财力维护仅有的15个“邦交国”，但“断交”消息频传。3月，海地总统主动要求台湾撤换大使，被认为示警意味浓厚。9月，仅12个“邦交国”在联合国大会总辩论中为台湾发声，洪都拉斯与危地马拉未公开发声，引发“邦交”不稳质疑。11月，民进党当局事先动员“邦交国”在世界卫生大会上为台湾发声，但巴拉圭却在发言中完全不提台湾，仅选择致函世界卫生组织总干事谭德塞。岛内媒体称，种种迹象显示“邦交国”可能还有“未爆弹”，“断交”随时可能发生。

六、“新南向政策”未见起色

蔡英文当局上台后，意识形态挂帅，2016年年底开始实施所谓“新南向政策”，引导台商投资转移至东南亚国家，试图与祖国大陆经济脱钩。然而，“新南向政策”枉顾经济社会发展规律，推动过程中屡屡受挫。

经济上，台湾与“新南向”地区贸易往来持续下滑。台湾前10个月对“新南向”地区出口衰退6.4%。东盟作为“新南向”主要目标地区，与台湾贸易往来度最高，是台湾第2大出口市场。台湾当局财政事务主管部门统计显示，台湾对东盟出口连年衰退，2020年前10个月，对东盟出口仅432.3亿美元，创历史新低，衰退4.2%，或将创连续三年衰退纪录。台湾对东盟出口占总出口比重也由2013年19.0%下滑至15.4%；而对祖国大陆出口占比则上升至43.6%，仅前10个月台湾对祖国大陆贸易顺差就高达1131.31亿美元。在其他“新南向”目标国中，前10个月除对新加坡、文莱出口增长，其余8国均下降，其中对印度尼西亚出口下降22.7%，已连续7个月两位数下滑，对菲律宾、泰国、越南下降9.7%、7.6%、6.8%。数据表明，蔡英文当局的“新南向”是方向性错误，妄图依此与祖国大陆“脱钩”，无异于缘木求鱼，完全行不通。

对外投资方面，东南亚和南亚地区整体营商环境无法与中国大陆比拟，民进党当局也没有能力提供有效的保护，给企业在“新南向”地区投资带来诸多不确定性。1至11月，台商投资“新南向”地区总金额合约26.8亿美元，同比减少0.2%。民进党当局寄希望印度成为“新南向政策”亮点，然而12月，台湾科技公司、苹果公司供应商纬创在印度设立的苹果(iPhone)代工厂发生暴力打砸事件，造成16.7亿元新台币损失，并需停工两周。在印台企遇袭事件也为“新南向政策”敲响警钟。

人才交流方面，蔡英文当局在岛内推动教育“新南向”，吸引“新南向”目标国学生赴台留学，但效果甚微，且引起岛内质疑。部分大学为应对缺少陆生情况，利用“新南向”招收东南亚和南亚地区学生以填补境外生招生缺额，不断传出“新南向”目标国学生在台违法打工事件，引发社会对“新南向政策”的质疑。

在当前亚太地区通过区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)进行新一轮经贸秩序整合、中国大陆表态加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定情况下，台湾当局继续升高两岸对抗，试图在经济上与祖国大陆脱钩，强行推动“新南向政策”，注定徒劳无益。

2020年，台湾对外关系困境持续，难以突破。美台“抱团取暖”“联合抗中”，但美国仅将台湾视为“棋子”；与日欧实质关系口惠而实不至；“新南向政策”濒临破产；鼓噪参与世界卫生大会等重要国际组织无功而返，国际活动空间日渐萎缩。展望2021，在“一中原则”已成为国际社会普遍共识的情况下，蔡英文当局不承认“九二共识”，一味“倚美抗中”、强行与祖国大陆脱钩，台湾对外关系困境将进一步加剧。