典型发达国家医学科技预算经费管理的比较与借鉴

李明穗 王卓然 杨俊涛

中国医学科学院北京协和医学院规划发展处，北京 100730

21 世纪，生物医学健康科技已成为最具主流地位的科技领域，生命科学和医学领域科技创新日益成为科技创新的带动力量[1]。医学科技位居前沿的典型发达国家全力打造国家医学科技创新体系，综合运用经济、行政和法律手段，发挥政府主导作用；设立国家级医学科研机构，统筹国家医学科技创新；与科研院所、高等院校、医疗卫生机构、医药企业有效联动，行使体系组建、统筹和管理职能；优化资源配置，发挥医学科技创新资源稳定支撑保障作用；围绕国家重大需求，持续开展医学科技前沿攻关，引领医学科技创新。在典型发达国家医学科技创新体系中，国家级医学科研机构发挥了无可比拟的核心作用。政府主导建立的国家级医学科研机构，如美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）、英国医学研究理事会（British Medical Research Council，MRC）、法国国家健康与医学研究院（Institut national de la Santé et de la Recherche Médicale，INSERM），统筹管理国家医学科技预算经费，建立长期稳定的资助模式，通过竞争性和固定经费相结合的方式，在统筹国家重大需求的同时，激发百花齐放的研究生态，成为国家医学科技创新体系中不可替代的基础性、引领性、支撑性力量[2]。其预算经费管理和分配模式对于构建我国医学科技创新经费资助体系，具有重要的启示价值。

1 医学科技创新经费预算管理特点

1.1 采取自上而下的预算审批模式

典型发达国家通过自上而下的预算审批管理，在提供经费支持的同时，也将国家需求自上而下传导到国家级医学科研机构，确保国家规划任务的全面落实。NIH 隶属于美国健康与社会服务部（United States Department of Health and Human Services，HHS），NIH基于上一年度的任务计划和绩效总结，形成下一年度的预算需求[3]，纳入HHS 的预算提案，提交管理和预算办公室（Office of Management &Budget，OMB）和国会，经充分论证、国会和OMB 审批，最终由总统签字确认后生效[4]。

MRC 由英国研究与创新署（UK Research and Innovation，UKRI）统筹管理，UKRI 隶属于商业、能源与产业战略部（Business，Energy and Industry Strategy，BEIS）。MRC 接受BEIS 的预算拨款[5]，按照BEIS 和财政部的要求，根据《政府财务报告手册》编制权责发生制的综合财务报告，严格按照相关的预算和会计制度控制预算[6-7]。

INSERM 由法国国家教育、高等教育和研究部，社会事务、卫生和妇女权利部联合监督。法国政府对其实行目标合同制管理，通过合同规定其发展目标和优先领域，提供经费资助[8]。其预算执行须按预算计划专款专用，不得随意改变用途，每项开支，无论金额大小都须事先审批[4]。

1.2 采用以“目标-结果”为导向的绩效预算体系

美国1993 年颁布的《政府绩效和成果法案》[9]和2011 年颁布的《政府绩效和成果现代法案》以立法形式奠定了联邦政府“目标-结果”导向的绩效评价制度[10]。法国于2001 年颁布新《财政组织法》，明确提出实行以结果和绩效为导向的绩效预算，建立“目标-任务-计划-行动方案”的预算结构[4]。

在上述背景下，国家级医学科研机构形成事前评估、事中监控、事后评价和结果应用的绩效预算体系。NIH 根据HHS 的目标及自身研究活动，设定机构年度计划、绩效目标和绩效指标。通过同行评审、实地考察、绩效监控、项目评估和订立绩效合同分配预算[10]。

为加强绩效管理，NIH 定期监测上千种绩效指标[3]，通过线上报告工具网站RePORT 定期反馈研究活动的结果、成绩和影响，据此周期性调整研究活动，优化资源分配以支持其重点研究事项[10]。

1.3 注重项目全成本核算管理

典型发达国家的国家级医学科研机构以项目为基础分配竞争性经费，注重项目预算全成本管理。英国自2005 年起推行全经济成本核算（TRAC/FEC），除博士后临床研究培训奖学金外，所有申请MRC 资助基金和奖学金的项目均需采用全经济成本法编制预算[11]。MRC 基金将覆盖其按照TRAC/FEC 核算80%的预算经费[12]。

根据美国OMB 颁布的A-21、A-87 号通告，项目负责人在申请时需提供直接成本核算明细，选择适当的间接费率计算间接费用[13]。NIH 始终坚持提高其资源利用率，通过在RePORT 网站定期报告项目间接费用，以降低间接成本，最大限度地提高研究经费比例[10]。

1.4 采用同行评议制度分配竞争性经费

为公平有效分配竞争性经费，国家级医学科研机构采取同行评议制度，审查评估项目资金申请。根据《公共健康服务法》和联邦法规，NIH 构建了双重同行评议系统，由科学审查小组、研究所和中心的国家咨询委员会组织两级评审，经两级共同批准方可获得资金支持[14]。MRC 的资金分配同样采用两级同行评议，英国或国外同领域专家首先评估项目的可行性、质量、伦理道德、潜在利益、成本效益和潜在影响等，为研究委员会的决策提供依据。项目主要参与者对初次评议做出回应，研究委员会小组进行二次评审和打分，确定是否予以资助[15-16]。INSERM 的研究单元需向高级研究与评估委员会提出申请，由INSERM 内部专门科学委员会进行评估。其研究申请需符合INSERM当前5 年计划，应属于基础生物学研究、生理和病理生理研究、医学或健康领域研究。

2 医学科技创新经费投入方式

2.1 设立医学科技创新专项基金

政府通过立法的形式确保经费的稳定来源[17]，为重大医学研究项目提供专项基金。依据《2020 年进一步合并拨款法》（公法第116-94 号），NIH 在2020 财年收到的403 亿美元自由裁量预算授权[18]。美国于2016 年12 月公布《21 世纪治愈法案》（21st Century Cure Act），规定在2016 至2026 财年间，向NIH 提供共47.96 亿美元医学研究经费。其中，“精准医疗计划”“癌症登月计划”“脑研究计划”分别获14.55 亿美元、18 亿美元和15.11 亿美元资助；此外，NIH 协同食品药品监督管理局，为成人干细胞再生医学领域临床研究资助0.3 亿美元[19]。这些法定资金为强制性支出，脱离国会分配政府资金的年度流程，财政部为此专设“国立卫生研究院创新账户”[19]。

2.2 构建以政府投入为主的多元化经费来源体系

国家级医学科研机构形成以政府投入为主的多元化经费来源体系，政府投入比例达80%。2019 财年NIH 政府投入为393.13 亿美元，2020 财年为417 亿美元[10]，政府投入占比基本维持总预算的100%；INSERM 预算来源于国家补贴和自有资源，2019 财年国家补贴比例达到6.31 亿欧元，约占总预算的65%[20]；MRC 近年来政府平均年度投入约7 亿英镑，约占总预算的80%[6-7,21]。

除政府投入外，NIH 年度预算经费来源还包括1 型糖尿病项目、公共卫生服务法律援助、癌症规划强制筹资等；INSERM 的预算来源还包括研究合同、遗产与捐赠、未来投资计划和科研成果创收等，其中研究合同资金约占总预算的30%[20]；MRC 的预算经费同样还来源于商业活动、其他机构的捐款和赠款等。

3 医学科技创新经费投入布局

国家级医学科研机构将10%～30%的经费用于机构运行管理经费，70%～90%用于医学科技研究活动。

3.1 NIH 的经费分配

NIH 的年度预算经费中，5%～6%用于机构运行管理，90%以上用于研发资助。研发经费中，约10%为院内研究经费，为以预算的形式直接下拨的非竞争性经费，用于资助院内研究所和中心约8000 名科学家工作。80%以上的经费用于资助院外大学、科研院所、非营利性组织和企业研究。每年约有2500 多所大学、医学院和其他研究机构的30 多万研究人员接受由NIH提供的近5 万笔竞争性资助经费[19]。2020 财年，NIH研究经费占总体支出比例为94.35%，研究管理与支持、建筑物与设施拨款等管理经费仅占5.06%[22]。

3.2 MRC 的经费分配

MRC 科研经费支出占总体支出的比例为70%以上，呈略微增长趋势；人员费用和其他运行管理费用等约占总体支出的30%。科研经费中，少量为院内研发资金，用于资助院内研究单元和机构；绝大部分为院外研发资金，用于资助院外高等教育和科研机构的研究活动，以及国民医疗服务体系基金[6,20,23]。人员费用、其他运行管理费用等占总支出的比例，从2015、2016 年度的28.96%降至2017、2018 年度的28.55%。

3.3 INSERM 的经费分配

不同于NIH 和MRC 较高的科研经费支出，因INSERM 雇员为终身研究人员，在其年度预算经费支出中，研发投入占比例较低，约为30%；人员费用占比最高，基本维持55%以上。2019 财年，INSERM 的入账总支出为9.194 亿欧元，其中人员费用为5.198 亿欧元，占入账支出总额的56.54%[24]。此外，实验用品和设备采购、合同交易及购买科学服务、税费、其他当期费用支出占比分别为10.38%、14.21%、4.18%和14.80%[24]。

4 构建我国医学科技创新经费资助体系的思考与建议

4.1 集聚优势力量，统筹开展医学科技创新研究

相较典型发达国家，我国医学科技创新体系尚未形成整体优势。我国医学科技原始创新能力不足，领域覆盖不全；医学研究力量分散于研究所、高校、医院等各类研究基地平台中[1]；我国国家级医学科研机构未充分发挥如NIH、INSERM 和MRC 等统筹医学科技创新资源、引领医学科技创新的作用。为加快建设我国医学科技创新体系，在现有机制体制的条件下，可借鉴典型发达国家的做法，建立新型国家医学科学院，整合我国医学研究优势力量，与国内外医学领域各类创新主体有效联动，形成体系完备、功能先进、高效协同、发展持续的开放型国家医学科技创新体系，“面向人民生命健康”加强科技支撑。

4.2 设立医学健康科学基金，发挥稳定支撑保障作用

相较典型发达国家，我国对于医学健康领域的支持力度较为薄弱。2018 年，美国医学健康总投入约2000 亿美元，占全球总投入的50%。而我国医学健康领域总投入中，科技口总投入约30 亿美元，教育口的数据则无法获得。为构建国家医学科技创新体系，需建立财政对医学科技创新领域的稳定持续支持机制。借鉴美国政府专设“国立卫生研究院创新账户”的做法，设立独立的医学健康科学基金，由新型国家医学科学院统筹基金分配、管理经费使用和实行绩效评估。结合国内外医学科技创新重大需求，统筹优化医学科技创新资源分配，持续稳定支持医学研究领域长周期、高难度及共性关键技术研究，培育立于全球医学科技前沿、承担国家使命的创新力量[1]。

4.3 借助公共预算管理等工具，优化医学科技资源布局

典型发达国家借助先进的政府会计制度和预算管理机制，依托国家级医学科研机构，运用成本核算和绩效管理工具，实现对医学科技创新领域经费的预算审批、分配管理和绩效评价的全链条管理；我国可借鉴其的经验，依托新型国家医学科学院，实现医学研究经费的统筹分配和有效管理。在政府会计制度改革和公共预算绩效管理改革的基础上，借助成本会计和管理会计工具，控制运行管理成本，降低间接成本，提高科研经费分配比例；借助预算绩效管理工具，结合信息化技术，综合运用绩效指标，建立医学研究经费使用的事前评估、事中控制和事后评价机制。