规模焦虑与简约治理*——大国治理历史与现实的理论考察

韩志明

中国拥有五千余年的悠久文明史，早从秦朝开始就建立起了大一统的国家政权，拥有辽阔的疆土和众多的人口。从人口数量角度而言，中国的国家治理是名副其实的大国治理。庞大的人口规模构成了理解国家治理的基本元素，带来了无所不在的可见或不可见的影响。大国治理是未来国家治理不能回避的问题①杨志军：《中央与地方、国家与社会：推进国家治理现代化的双重维度》，《甘肃行政学院学报》2013 年第6 期，第12—20页。，这集中体现在“中国是一个拥有13 亿人口的发展中国家”的事实上。庞大的人口数量以及相应的国家治理负荷，决定了国家治理是如何开展和进行的，也决定了国家治理演进的脉络及其后果。在当前中国推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，必须要准确把握和深刻理解人口规模的现实，归纳和阐释基于人口规模所形成的规模焦虑，从而更好地规划和设计大国治理的未来。

一、国家治理中的人及其治理规定性

国家是什么？各种不同的定义令人眼花缭乱。从形式上讲，国家是由人口和土地等来定义的政治实体②孙关宏、胡雨春：《政治学》，上海：复旦大学出版社，2002年，第34页。。国家规模有大有小，最直观的是看人口和土地的多少。判断一个国家是不是大国，可以有不同的标准，比如人口众多，疆域辽阔，经济总量大，军事实力强等。其中人是具有自主性和能动性的社会主体，是影响社会生活的活性元素，也是决定社会兴衰治乱的关键变量。国家治理涉及到方方面面，包含的内容五花八门，但归根结底是对人的治理，即通过对人的安排和控制来协调和维持社会秩序。人决定了国家治理的任务，国家治理最终也指向个人，人口数量具有定位和规定国家治理的意义。

围绕人而形成的治国理政问题，既有数量的问题，也有质量的问题。数量问题是指人数多少，需求多少，意见多少等等，其中既是指人作为自然人需要满足的基本生活需要，比如对于食物和住房等吃穿住行的需要，也是指人作为社会人所具有的交流和互动的需要，比如对于知情权和表达权的需要，这些通常是可以测量的，是可以进行加减乘除计算的；质量问题涉及的是人的素养和技能等方面的问题，包括人的健康状况、技能水平和文化传统等，这些因素决定了个人生活的状况和社会发展的水平，但大多是难以量化的，具有不可见性。这些问题从不同方面规定了国家治理的任务，比如保障粮食安全和提供养老服务等③韩志明：《大国治理的负荷及其应对机制——以规模问题为中心的理论考察》，《南京社会科学》2021 年第4 期，第82—91页。。

进一步说，个人遭遇或面临的各种难题，虽然也会给社会带来某种程度的效率损失，但这终归是个人自己的事情，主要是由个人来承担成本或损失，最终得要通过个人的努力去适应或解决问题。但如果社会上有很多人都面临或遭遇到同样的问题，那么这就可能是具有公共性的社会问题，是任何个人都无法解决的问题，因而通常是需要国家出面来解决难题，提供相关的公共物品或公共服务，比如贫富悬殊、性别失衡或养老保障等问题，尤其是需要调整或修改相关的法律或政策，以减少问题的发生及其后果。那么，具体问题所影响或涉及到的人的数量的多少就构成了我们这里所说的规模问题，界定了问题的性质、范围及其可能的解决方法。

国家治理的核心是人，由人带来的治理问题有多有少，有大有小，其范围不一样，影响也不同。作为人的问题的基本维度，规模问题是对于人口的问题数量上的汇总和集成，是对于人口数量多少及其相关治理问题的“加减乘除”，具体的数量指标因而具有呈现问题多少、大小、范围、影响以及复杂性和严重性等含义，而且两者之间通常是成正比的，具体比如9899 万贫困人口、男性比女性多出3000 万人、国庆假日游客超过4.2 亿人次以及老龄化率达到12%等，都以量化的方式呈现了可能要面对和解决的问题。尤其是，数字具有准确、科学和中立的特性，也就提高了表达问题、建立议程和靶向目标的能力。

人口是非常重要的。俗话说，“人多力量大”，人口规模包含了积极的和建设性的含义。孔子早就指出，“地有余而民不足，君子耻之”（《礼记·杂记下》）。孟子则说，“诸侯之宝三，土地、人民、政事”（《孟子·尽心下》）。秦朝改革家商鞅认为，“人众兵强，此帝王之大资也。”“国之所以重，王之所以尊者，力也”（《商君书·慎法》）。荀子则说道，“土地之与人也……国家之本作也”（《荀子·致士》）。在农业社会中，人口与土地结合起来，才能转变为现实的生产力，为国家提供赋税和徭役，所以历朝历代都注意奉行休养生息政策，以增加人口数量，促进农业生产。个别思想家也意识到规模的影响，比如老子提出著名的“治大国，若烹小鲜”①语出老子《道德经》第六十章。习近平总书记也曾引用过这句话，以说明大国治理的要求。在接受巴西《经济价值报》记者提问时，习近平回答道，“这样一个大国，这样多的人民，这么复杂的国情，领导者要深入了解国情，了解人民所思所盼，要有‘如履薄冰，如临深渊’的自觉，要有‘治大国若烹小鲜’的态度，丝毫不敢懈怠，丝毫不敢马虎，必须夙夜在公、勤勉工作……”但在另一方面，孙子从战争指挥的高度提出了治众如治寡的管理理念，这个当然跟国家治理是有区别的。主张，就包含了应对规模问题的思考。

“自打有中国这个概念开始，甚至更早，如夏商周，在这片土地上出现的最重要的政治实体就始终是个大国”②苏力：《作为制度的皇帝》，《法律和社会科学》2013年第2期，第153—192页。，超大规模的人口数量与广袤的领土范围，构成了中国大国治理的现实基础，给中国社会的调控和转型提出了艰巨的任务③唐皇凤：《大国治理：中国国家治理的现实基础与主要困境》，《中共浙江省委党校学报》2005 年第6 期，第96—101页。。中国国家形成的历史轨迹造就了一个幅员辽阔、多元化、发展不平衡的区域性经济与社会。“权威体制将中央政府与辽阔的国土、数千里的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化制度、各种自然和人为的灾害和危机，以及数以亿万计民众的生计紧密地联系在一起。”国家治理的结构、形态和问题也蕴含在这些关系之中④周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期，第67—85页。。

人口数量和密度是政治实体规模的重要维度⑤［美］罗伯特·A.达尔、［美］爱德华·R.塔夫特著，唐皇凤、刘晔译：《规模与民主》，上海：上海人民出版社，2013年，第17页。。作为一个直观而笼统的概念，大国治理概括了中国国家治理最重要的背景和场域，也揭示了中国国家治理的特殊性，即基于数量和规模的复杂性治理。中国13亿多的人口，占全世界人口总数的近20%。庞大的人口数量构成了国家的基本国情。正如温家宝总理所说的，中国有世界上最多的13亿人口，不管是多么小的问题，只要是乘以13亿，那就成为很大的问题；不管多么可观的财力物力，只要除以13亿，那就成为很低的人均水平。这是中国领导人任何时候都必须牢记的。这种规模焦虑也密集出现在党和国家领导人的各种报告、文件和讲话中，所对应的表述就是“中国是一个拥有13亿人口的发展中大国”，体现出规模问题的分量和含义。

西方思想家对国家规模问题的思考有着悠久的历史，比如柏拉图很早就指出，公民是城邦生活的主体，最佳城邦公民的人数是5040人⑥［古希腊］柏拉图著，何勤华、张智仁译：《法律篇（卷5）》，上海：上海人民出版社，2001年，第740—741页。；亚里士多德也主张，城邦不宜过大，人口不宜过多，疆域更应适中。城邦最主要的配备是公民，公民的数量非常重要，人少不能自给，人多相互不了解；亚里士多德强调，城邦人口不宜太多或太少。政治修明的城邦要限制人口数量，否则人数过多“就难以制定秩序”。这都是赞成“小国寡民”的。古希腊城邦的“小国寡民性”“决定了早期希腊社会的发展空间和资源规模，规定了它们的政治和军事体制模式”⑦杨共乐：《古代希腊城邦特征探析》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2008年第6期，第66—71页。。正如达尔指出的，“古典观点认为，无论是民主制还是贵族制，城邦政体有效运作的前提条件是在一个小的地域范围内拥有少量的人口”⑧［美］罗伯特·A.达尔、［美］爱德华·R.塔夫特著，唐皇凤、刘晔译：《规模与民主》，上海：上海人民出版社，2013年，第17页。。

有关政体的分析集中探讨了规模问题对于政体选择的影响及其相互匹配的问题，比如布拉马奇很早就指出，好的政府并不能同等地适宜于一切民族，而必须顾及各个民族的气质和特型以及国家的大小。早期的西方思想认为，小规模的城邦具有治理上的优势，“城邦的大小也各有它适中的限度，”小城邦才能实现优良的治理。直到18世纪，欧洲流行的观点仍然认为，只有在人口不太多、地方比较狭小的地方才能实现共和国，而在土地广袤和人口众多的地方，君主制才是合适的政体。比如卢梭就认为，“民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国”①［法］卢梭著，何兆武译：《社会契约论》，北京：商务印书馆，2003年，第83页。。孟德斯鸠也认为“小国宜于共和政体，中等国宜于由君主治理，大帝国宜于由专制君主治理”②［法］孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神（上）》，北京：商务印书馆，1961年，第124—126页。。

在西方的思想历程中，无论是赞成什么形式的政体，从伯利克里到亚里士多德时代乃至到18世纪，占统治地位的民主思想都认为，政体在地域和人口上应该都是小的，最优的政体应该是人数较少的，比如卢梭就沉迷于城市共和国的理想，孟德斯鸠则坚信小规模的共和国设计。规模问题对于欧洲政治思想的影响，比哲学家们愿意承认的更为复杂和多变。直到代议制政府理论的出场，民主政治可以适用于和拓展到更大的民族国家，才得以与古典小规模的信念彻底决裂。19 世纪中期，民主只适合城邦国家的观点完全失去了威力③高民政、孙艳红：《规模与民主：西方的争论与达尔的总结》，《浙江学刊》2005年第3期，第212—126页。。美国联邦制度的巩固和发展，打破了民主只能在小国中实行的观点，也树立大国治理的典范。

在独立后的邦联体制面临崩溃危机的时候，美国的建国之父认真探讨了规模问题，分析了大国建立共和政体的可行性和优势，比如“共和政府能比民主政府管辖更为众多的公民和更为辽阔国土”④［美］汉密尔顿、［美］杰伊、［美］麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第50，66—67页。，“民主政体将限于一个小小的地区，共和政体能扩展到一个大的地区”“民主政体的自然范围是从中心点到达这样的距离：它正好使最远的公民能因公务需要而经常集合，包括的人数不超过能参加那些公务活动的人数。而共和政体的自然范围，就是从中心点到达刚好使代表们能因管理公务需要而集合的距离”⑤［美］汉密尔顿、［美］杰伊、［美］麦迪逊著，程逢如、在汉、舒逊译：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第50，66—67页。。杰斐逊也反对共和政体只能存在于小的领土内、全体的利益无法在大的国家中得以实现的观点，而认为最接近纯粹的“共和国在土广民众的国家中是实际可行的”⑥［美］梅利尔.D.彼得森著，刘祚昌、邓红风译：《杰斐逊集（下）》，北京：三联书店，1993年，第1633页。。

托克维尔在对美国民主的观察过程中，仔细比较了小国和大国的特点及其优势和弊端，指出小国是政治自由的摇篮，比大国更容易谋生和安居乐业，大国提供了国家繁荣所需要的力量，能更快地开化，推动文明的进步。托克维尔分析了联邦制度在大国治理方面的特性和优势，比如大国制度扩散的成本比较低，收益比较高。托克维尔还认为，国家繁荣也与国家力量有关，而与国家大小无关，“小国之所以往往贫困，绝不是因为它小，而是因为它弱。大国之所以繁荣，绝不是因为它大，而是因为它强”⑦［法］托克维尔著，董果良译：《论美国的民主（上）》，北京：商务印书馆，1988年，第178—183，332页。。他还指出，“美国人采取的联邦形式，使美国把一个大共和国的强大性与一个小共和国的安全性结合起来”⑧［法］托克维尔著，董果良译：《论美国的民主（上）》，北京：商务印书馆，1988年，第178—183，332页。。

很显然，人口是国家的基本要素，是规模问题的基本参数。人口规模及其内涵的要素，从不同方面设定或规定了国家治理的目标和任务。国家治理最终指向一个一个具体的人，因而就不可能绕开规模问题，也不可能不受到规模问题的影响。正如组织管理首先必须要考虑管理幅度的问题一样，国家治理必须要考虑管控对象的数量及其密度和分布等情况。西方思想家从政体角度考察了规模问题，集中探讨民主制和共和制等的差别及其有效性。规模问题是非常重要的。大国治理的历史也可以证明，大规模的治理也可以采用不同的治理结构，比如中国的历史证明中央集权的君主制能够适合于大国治理，而美国的历史也证明了联邦制度也能管理好大国。

人口的多少和领土的大小构成了本文所谓的国家治理的“规模问题”。国家治理直接面对的是人口和领土的规模问题。需要深入探究的是，不同的政治结构在实际操作中是如何应对和处理规模问题的，其内在逻辑和机制是什么？人口的状况不仅影响着人们的生产生活方式，形塑和制约着人们的价值观念，还决定了国家治理的任务和方向，也塑造了国家治理的权力结构、互动过程及其结果，比如人口数量和结构的变化要求人口政策的调整，庞大的人口规模需要公共服务的巨大投入，多样化的社会人群导致更高的矛盾冲突水平。因此必须要考察规模问题与国家治理体制的相互适配性及其机制。相反，忽略人口的规模问题来考察国家的政治和制度及其运行，就容易脱离实际，失之偏颇，不得要领。

二、国家治理的规模焦虑的基本维度

作为基本的社会事实，人口数量的价值和意义具有多维面相，包含了不同的治理含义：一方面，人口是决定发展的关键因素，庞大的人口规模意味着充裕的劳动力资源和巨大的消费市场，可以为经济和社会发展提供强劲的动力。所以面对出生率降低、人口负增长以及老龄化加速等问题，许多国家和地区都积极实施奖励生育政策，减轻生养子女的家庭负担；另一方面，人既是劳动力，也是消费者，巨大的人口规模增加了社会的资源消耗，造成了入学、就医和养老等方面的沉重压力，因此面对庞大的人口规模，很多国家和地区也实施过限制人口增长的措施，比如计划生育政策，以控制人口数量，提高人口质量。

很显然，人是社会的基本单元，构成了国家治理的对象。人口规模不仅影响经济和社会发展及其方式，也决定了国家治理应该做什么以及如何去做。很显然，不同的人口规模意味着不同的需求和问题，需要不同的治理策略和政策。国家治理必须要根据人口规模来确定治理的时机、目标、路径和方法等。具体到不同的国家，不同的时期，人口多有人口多的问题，人口少有人口少的烦恼，但人口的多少尤其是巨大的人口规模，都不同程度地建构了国家治理的特殊问题，比如交通、教育、医疗和养老问题都是与人口的规模及其分布、密度、均匀性和流动性等密切相关的。因此，基于人口规模而形成的治理考量，包括治理难题、政策议程和治理策略等，就构成了我们这里所要探讨的规模焦虑。

俗话说，“一个和尚有水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”，这也可以看成是基于规模问题而形成的管理方案选择及其后果的问题，即随着和尚数量的增加，从1个到2个到3个，而需要不同的喝水方案，分别是自给自足、责任平分和管理无序等。虽然各个国家的人口数量有多有少，国家治理毫无例外都是针对大数量的社会人口而展开的，甚至动辄是数百万数千万数亿的人口。国家治理处理的也绝不仅仅是单个的或具体的个人的需求和意愿，而且是大数量的个人和群体及其相互之间多种多样千变万化的复杂关系。随着人口数量的增加，交互连接也越来越多，复杂性以几何级数增加，国家治理的情景、问题、对象、过程以及结果也都变得更加复杂。

西方传统中关于政体、民主与规模问题的思考，反映了古希腊城邦政治及其民主传统的强大感召力，也表明西方国家缺乏大国治理的实践经验。事实上，自罗马帝国解体之后，欧洲一直陷入四分五裂的泥淖中，再也没有形成统一的帝国。在中世纪时代，强大的教权为了自身的利益，也不允许出现统一国家。因此也就不可能形成有关大国治理可能性和可行性的思考。但在中国的历史传统中，自秦朝至清朝，都建立了中央集权的君主制度，通过郡县制来管理广大的人口和领土，似乎从来没有担心规模可能带来的问题。亚里士多德、卢梭和孟德斯鸠等思想家们所焦虑的那些问题，怎样才能保证良好秩序、如何避免内外部的威胁、民众如何参与和监督政府、人们怎样相互了解、如何塑造公民和城邦的美德等，并没有成为中央集权的大国治理所要考虑和处理的问题。

自古至今，“规模问题是大国政治制度设计所面临的共同情境。”历史上无论是单一制大国，还是联邦主义大国，政治设计的出发点都是为了规模和解决规模障碍①谢岳：《联邦主义：大国繁荣的政治抉择》，《探索与争鸣》2012年第9期，第67—71页。。《红楼梦》中的王熙凤有一句经典的话，“大有大的难处”①曹雪芹《红楼梦》第六回《贾宝玉初试云雨情，刘姥姥一进荣国府》，王熙凤对刘姥姥说，“况且外面看着，虽是轰轰烈烈，不知大有大的难处，说给人也未必信。”1957 年3 月1 日，毛泽东在最高国务会议的结束语中，也用这句话来说明大国的事情并不是那么好办。1962年9月28日，毛泽东在中共中央工作会议上谈论国际形势，也用了这句话来说明美国和苏联在国内国际到处碰钉子。，一语道出了大规模治理的奥秘、艰险及其微妙性。面对庞大的人口规模，国家治理必须考虑如何才能维持稳定的秩序，如何才能实施有效的治理，以及如何才能更好地满足人民的需求，提升国民的认同感、满意度和幸福指数。所以亚里士多德很早就在担心，“事物如为数过多，就难以制定秩序”，“为无定限的事物创制秩序，只有神才可能”②［古希腊］亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》，北京：商务印书馆，1965年，第354页。。仅仅是为庞大人口创设有效的秩序，就是不容易做到的事情，因而也就构成了国家治理的规模焦虑。

自英国人口学家马尔萨斯出版《人口原理》以来，对于人口规模的问题都构成了人口理论的基本内容，人口多一点好，还是少一点好，如何根据经济和社会发展的状况调节人口的增减，如何持续而有效改进人类生存的状况等等，这些都从不同维度提出了国家治理的重要命题。事实上，人口规模是国家治理的基本参数，是国家治理的基本议题，因此规模焦虑是国家治理中的基本困惑。故此，规模焦虑指向的是国家治理的方式和方法的问题，即为了社会的进步和国家的发展，如何在全社会确立和维系适度的人口规模，如何根据人口规模来设计适当的治理机制，如何提升国家治理的效率和效能，以及如何根据人口规模因地制宜采用不同的治理策略和方法。

哪里有人，有着与人相关的公共问题，哪里就有需要国家介入的场景，也就相应形成了有关治理的规模焦虑，这直接对应于国家治理活动所涉及人口多少或规模大小而带来的各种考量，其中或者是落脚在总量问题，比如14 亿人口的粮食安全问题，或者是落脚在平均数的问题，比如公共服务的均等化问题。对应的考量既包括担心人多而导致诸如加剧交通拥堵、导致资源分配紧张甚至矛盾冲突扩大化等，也有可能是担心人数少而导致诸如劳动力人口缩减、提高公共服务的单位成本以及扩大社会不公平程度等后果。由于国家治理必然要影响到部分或全体人民，因此国家治理必须要时常考虑到影响范围、目标对象或覆盖人群以及可行性等问题。在庞大的人口基数的前提下，即便国家治理涉及的是比较小众化的特殊人群，比如自杀人数或罕见病人，其绝对数量往往也非常大。

进一步说，虽然人口规模缩小等问题也是很重要的，比如出生率的下降导致劳动力的短缺，进而影响经济的发展，但规模焦虑更多不是因为人少的问题，而是来自于人多的事实及其泛在的影响，尤其是面对于人数多所造成的繁重的治理负荷的焦虑，是关于如何应对和处理庞大的人口规模及其需求的焦虑。从国家的立场和目的来说，国家治理的规模焦虑主要涉及到如下四个层面的问题，分别是（1）差异性焦虑，即如何面对和处理多样化的社会事实及其紧张性；（2）离散型焦虑：维持国家政权的统一性和稳定性，包括提高社会民众对国家的认同度；（3）监控型焦虑：实现对社会事实的有效测算和调控，提高国家治理的效率和效能；（4）服务型焦虑：提高公共服务的数量和品质，更多实现社会的公平。这些构成了国家治理规模焦虑的基本命题。

（一）差异性焦虑

规模焦虑首先是基于人口多样性带来的差异性焦虑，即人口数量越多，差异性往往就越大，通常包含了种族、民族、宗教、文化、阶层和收入等方面的多样性以及由此而形成的差异性。多样化水平越高，差异性程度就越大，产生的异见和分歧就越多，需要协调和解决的问题也越多，具体包括消除地区差距、种族冲突和民族矛盾等等，解决发展不充分和不均衡的问题。从有利的方面说，规模可以形成相互补充的效果，比如“一方有难八方支援”的“对口支援”，可以减轻单一制国家规模治理的负荷问题③周光辉、王宏伟：《对口支援：破解规模治理负荷的有效制度安排》，《学术界》2020年第10期，第14—32页。，但不利的方面是，规模必然意味着差异性，形成更高水平的摩擦和冲突。差异性焦虑所要解决的是国家内部的一致性问题，目的是消弭个体或局部的差异性，避免增加国家和社会的内耗，制约经济和社会的良性发展。

（二）离散型焦虑

“大国的治理，注定和小国的治理很不相同”，小国就不大会有什么地方割据或分裂的风险，也很难说什么中央与地方关系①苏力：《大国及其疆域的政制构成》，《法学家》2016年第1期，第28—44页。。相对于西方历史对于小规模治理的偏好，中国历史上保持了大一统的思想传统。中国在春秋战国后两千多年的大多数时间内保持了统一，而欧洲在罗马帝国垮台后始终处于分裂局面②赵鼎新：《中国大一统的历史根源》［EB/OL］，https：//www.sohu.com/a/385548379_612400。。中国传统政治思维认为，大一统是“安宁之术”，建立和加强中央集权，有利于减少冲突和混乱，取消地方的不服从势力，建立稳定而强大的国家。统一文字、度量衡和货币等也都是为了维护国家政权的统一性。而面对千差万别的情况，为了保证形式上的统一性，中央只能满足于制定一般性和普遍性的原则性规范，保留关键性的人、财以及军事权力，而将处理具体问题的权力委托给地方政府，由后者因地制宜去实施治理。

（三）监控性焦虑

人口规模越大，分布地域越广，密集度更高，各种情况和问题就越多，想要清查这些情况就更加不容易，要进行集中化的协调更是难上加难。就国家必须要保持对于社会的适度监控而言，人口规模带来的难题通常是，基数不清，底数不明，搞不清实际情况；统计掺水，数字捣鬼，出现信息失真或扭曲；中央到地方的委托链条太长，信息不对称问题突出，引发国家治理失灵。清晰化是国家治理的前提，如果个人不能被国家所看到，不能进入国家治理的操作系统，不能接受国家的管治和服务，就造成了国家治理的盲区。监控性焦虑通常来自于对安全和秩序的高度警惕，因此不管遇到什么性质的问题，国家及其代理人就会有意识或无意识地提出要强化监控的主张，包括在防控“新冠”疫情期间应用人脸识别技术，以掌握小区人口方面的情况。特别是，城市人口密度高，流动性大，陌生性强，日常监控的需求很大，因此监控性焦虑具有相当的普遍性。

（四）服务型焦虑

庞大的人口规模直接构成了沉重的治理负荷，衍生出公共服务的巨大压力。“人口问题的本质是数量问题而非发展问题，而发展问题又在很大程度上为人口数量所左右”③原华荣：《人口数量的有关问题》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2008年第3期，第14—25页。。人口众多的直接问题是分母效应，决定着社会资源的人均拥有量，也影响着个人可获得的数量和质量。在不同的历史时期，社会发展的水平有所不同，但个人必须要要吃穿住行，解决生存和发展的基本问题。社会上也存在着大量需要国家去解决的问题，小到调解社会民众之间鸡毛蒜皮的矛盾纠纷，大到应对水灾、旱灾、蝗灾等天灾人祸所形成的社会危机，甚至是战争。因此，人口规模越大，公共服务的要求也更多，任务更重，压力更大。由此而形成的焦虑就是，人口多，基础差，底子薄，负担重，必须要加大公共财政投入，建立健全基本公共服务制度体系，满足人民群众对于美好生活的需要。

总之，大国既然规模很大，问题必然很多，通常不是这里有问题，就是那里有问题；有的问题比较小，很容易轻松给予解决，有的问题比较大，不是轻易能够解决的，比如环境污染等。尤其是，人口规模越大，产生各种问题的可能性就越大，由小问题逐渐酝酿成大问题的可能性也越大，各种因素相互嵌套、汇聚和激发的可能性越大，简单问题很容易演变成难以解决的复杂问题，产生破坏性后果的概率和能量也越大。这些从不同的方面规定了国家治理的形式和内容，也给国家治理带来了广泛而深刻的约束，其中既不乏积极的含义，比如人多力量大，也包含了消极的影响，比如资源消耗多。

三、简约治理的逻辑及其基本路径

众所周知，中国很早就建立起大一统的国家政权，在较长的时期内都维持了王朝政治的稳定性和持续性，成为东方世界强大的帝国之一。在对于人口的积极乐观态度中，基于人口数量的规模难题似乎并没有成为困扰国家治理的显著问题。最早在秦朝建立初期关于郡县制和分封制的交锋中，焦点也只是在于哪一种办法有利于维护王权的权威、统一和延续，而没有直接考虑人口规模可能带来的问题。自秦汉至满清，中央集权的郡县制确定了国家的基本架构，保持了较好的延续性和稳定性①金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会超稳定结构》，香港：香港中文大学出版社，1992年，第31页。。县制作为基层政权长期延续，其原因之一就是统治者对个人管理的捉襟见肘，需要稳定的地方行政体制代表中央行使管辖权②徐勇：《历史延续性视角下的中国道路》，《中国社会科学》2016年第7期，第4—25页。。

在西方的思想传统中，古希腊对于城邦规模的思考虽然已经考虑到了小国难以抵御强敌的问题，但焦点则是停留在民主政体的可行性问题，其中关键的考虑在于让人民能相互沟通、交流和监督。这种规模焦虑主要是瞄准个人的或以个人为中心的。中国大国治理的现实形成了国家治理的特殊传统，但中国早熟的帝国体制要求治国者首先要考虑的是如何保持稳定，实现有效的控制。“大国在古代无法采用民主制首先因为无法操作”。民主所需要的民众的参与及其投票活动等，“在大国，从一开始就注定不可能”③苏力：《作为制度的皇帝》，《法律和社会科学》2013年第2期，第153—192页。。在落后的信息技术和有限的国家能力的限制下，巨大的治理负荷使得国家只能选择简约主义的治理形态，即压缩治理领域、简化治理任务和消解规模压力。

黄宗智认为，政府的正式结构和实际运作不同，政府机构和行政实践不同，中华帝国高层权力是“高度集权”的，尽力“保持简约的中央政府”，随着人口增长而扩张统治的需要，古代县级以下的行政实践广泛使用准官员和半正式的行政方法来进行治理，可以称之为“集权的简约治理”④黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008 年第2 期，第10—29页。。中华帝国社会非正式制度在基层治理中的广泛应用，发挥了社会力量的作用，简化了国家治理的负担。在传统国家控制能力低下以及信息严重不对称的情况下，诸如连坐和保甲制度所具有的连带责任有效地利用分散化的信息，对维护国家大一统及社会稳定具有重要作用⑤张维迎、邓峰：《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》，《中国社会科学》2003年第3期，第99—112页。。对当代乡村林改政策实践的分析也表明，“简约治理”模式仍然中国乡村社会中存在，取得了一定的绩效⑥贺东航：《“简约治理”与林改政策在乡村的实践》，《华中师范大学学报》2012年第5期，第1—7页。。

作为响应规模问题的重要策略，简约主义是针对整个体制及其运行机制而言的，表明了国家如何以稳定而可行的方式来处理巨大的治理负荷。随着经济和社会的发展，公共事务越来越错综复杂，实际的治理过程变得更加复杂。但也正因如此，“复杂的现代国家结构需要简约的治理机制”⑦任剑涛：《国家治理的简约主义》，《开放时代》，2010年第7期，第76—83页。，未来的治理将是“简约主义”的治理。大国治理千头万绪，有着各种各样扩大国家权力的冲动，但极其重要的是，现代国家治理需要奉行“简约主义”，祭起“奥卡姆剃刀”，在合理定位党和政府权威性功能的基础上，简化国家治理的结构和流程，在保证合法和有效的秩序的前提下，国家与社会保持适度的边界，将市场的还给市场，将个人的还给个人，发挥市场、社会和个人的作用，实现国家、社会与个人的良性互动。

一些研究者也在提出现代国家简约治理的主张，比如任剑涛认为，现代国家的治理无可避免是复杂的，但国家治理的理念、制度和举措则必须是简洁明了的。复杂的国家治理需要简约化的治理机制，其中包括两个相关的重要准则：一是以简驭繁，确认国家—社会—市场三分的结构，一是推行删繁就简的改革，使政府确切定位在有限有效政府上①任剑涛：《国家治理的简约主义》，《开放时代》，2010年第7期，第76—83页。。同样，贺雪峰在对农村调研的过程中看到，乡村建设的目标应该是维持“底线治理”，即维护农业生产和农村生活的基本秩序。农村基层事务具有稀疏、细小琐碎、不规则、季节性、偶然性等特性，这就要求基层治理要有相当的灵活性，不应该盲目追求高成本的规范化和科层化的体制，而是适应基层治理特性的低成本的简约制度②贺雪峰《农村基层治理应注重简约低成本》，《第一财经日报》，2016年4月21日。。这些主张阐明了简约治理的必要性及其方向。

那么大国治理究竟是如何解决规模问题的呢？是哪些治理因素和机制使得大国治理能够减轻治理负荷，避免或减轻规模焦虑的压力及其困扰？简约主义实际上是如何落实和实现的呢？

（一）单一集中的政治权威

人口规模越大，社会的异质性程度越大，就很容易形成摩擦和冲突，甚至导致四分五裂，陷入混乱、斗争和无序，比如历史上层出不穷的藩镇割据或地方割据。相应的，规模问题首先要解决的，是国家完整和统一的问题。对此，中国很早就建立了一元化的权力体系，以防止规模问题对于最高权威或中央的挑战。由于中国人口众多，“通过一个中央权威保持统一，仍然是必要的”③［美］费正清著，刘尊棋译：《伟大的中国革命》，北京：世界知识出版社，1999年，第432页。。大一统的价值观为巩固中央集权、维护国家统一和打击分裂势力等供了强有力的理念支撑，实际上也有助于抹平地方差距，简化社会事实，减少社会活动的不确定性，拓展国家处理规模问题的能力。

苏力认为，中国大国体制演进的历史表明，中央集权作为国家治理的基本制度，是治国平天下的唯一可行的宪制，是经受了历史淬炼的重要经验。国家“罢黜百家，独尊儒术”，奉行儒家的意识形态，维护思想领域的统一性。国家权力（具体是官僚体制的权力）一权独大，不允许有与之并行或相抗衡的贵族、宗教或民间其他的权威中心。中央集权的君主制是促进和平、交流、经济发展和政治文化整合的基本制度。反之，如果中央集权不能有效运作，“以天子或皇帝为核心的中央政府弱了，挂不住了，撑不住了，社会秩序的其他基本关系……就一定会乱。本来，大致有序的政治经济文化生活就会全面陷入无序”④苏力：《作为制度的皇帝》，《法律和社会科学》2013年第2期，第153—192页。。

“单一制中央集权国家是大国治理的体制基础”⑤杨志军：《中央与地方、国家与社会：推进国家治理现代化的双重维度》，《甘肃行政学院学报》2013 年第6 期，第12—20页。。单一权威是简约主义的解决问题的方法的重要选择。国家权威的理念是单一的、超越的和普遍的⑥许慧文著，刘昶译：《统治的节目单和权威的混合本质》，《开放时代》2008年第2期，第88—93页。。大国治理只能依赖于一元化的权威，否则就会被分歧和冲突所拖垮。而且，权威必须行之有效，才能维持国家的稳定。“崇尚权威的大国试图建立一套自上而下的制度，以应对来自社会的挑战。其中只有一个权威，地方依附于中央，个人服从于国家，抑制社会多样化的发展，通过制造中心权威，维持全国表面上的政治与社会和谐”⑦谢岳：《联邦主义——大国繁荣的政治抉择》，《探索与争鸣》2012年第9期，第67—71页。。社会权力集中在政府，集中在皇帝，不容其他社会力量分享或染指。“皇帝亲自任命下至县官的所有官吏”，“使所有官员都体会到他们要仰赖天恩，负有向他个人效忠的义务”⑧［美］费正清著，张理京译：《美国与中国》，北京：世界知识出版社，1999年，第104页。。

正所谓，百代皆行秦政法，“统一的中央集权”始终是中华帝国的主导形式⑨金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国社会的超稳定结构》，香港：中文大学出版社，1992年，第20页。。大国是国家治理“最主要的制度约束”，对于农耕大国及其隐含的其他历史社会条件来说，古代中国“只能通过帝制”（而不是民主制或贵族制）来建构文明国家，维持较长时期的和平⑩苏力：《作为制度的皇帝》，《法律和社会科学》，2013年第2期。。大一统的政治实践，权力必须集中在中央，否则地方势力坐大，使差异性演变为不服从，挑战甚至颠覆中央权威。作为一种高度简化的制度安排，中央集权的制度安排偏好于中央权力，避免对多样化实施的考虑。诚如林德布洛姆所言，以权威为基础的控制方法“常常以极简单的方式运作。有的时候甚至一个字也不需要；在权威关系中，一个驯服的人懂得，需要他干什么，不需要他干什么”①［美］查尔斯·林德布洛姆著，王逸舟译：《政治与市场：世界的政治经济制度》，上海：上海三联书店，1994年，第20—21页。。

（二）简约而有限的职权范围

简约治理的核心是严格划定国家权力的边界，使政府保持必要而有限的职权。从隋朝到清末，一千多年的漫长历史，虽然经济和社会情况有了很大的变化，国家的人口和领土规模变动不居，但“在13 个世纪的大部分时间内，中国民政由著名的吏、户、礼、兵、刑、工六部分掌”②［美］费正清著，张理京译：《美国与中国》，北京：世界知识出版社，1999年，第102，101页。。中央政府基本沿袭着六部制的结构，即吏部、礼部、兵部、户部、刑部和工部六部，与其他司法和监察机构等共同处理各类国家事务。虽然中国社会具有“发展得最彻底最巧妙的官僚体制”③［美］费正清著，张理京译：《美国与中国》，北京：世界知识出版社，1999年，第102，101页。，但这个官僚体系是相对精简的和有限的。在不同的历史时期，虽然国家治理的规模各有不同，官僚体系的规模也有所不同，但政府的职权范围却并没有太大的变化，保持了相对的延续性和稳定性。

人类社会是复杂多变的，社会事务更是不规则的，很难将其简单归入到官僚化的公式中。“国家机构没有，也不可能有更多的兴趣描述整个社会现实。他们的抽象和简单化都被锁定在很少的几个目标上，到19 世纪，最突出的目标一般还是征税、政治控制和征兵。他们只需要能满足这些人物的技术和理解就够了”④［美］詹姆斯·C·斯科特著，王晓毅译：《国家的视角：那些试图改善人类的状况的项目是如何失败的》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第22—23页。。如果没有复杂的抽象和简化的过程，官僚系统就没有任何可能来描述、统筹和支配现实。因而在人口增长和治理任务扩张的条件下，中央政府始终尽可能维系着“集权的简约治理”⑤黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008 年第2 期，第10—29页。。相对于现代政府频繁的机构改革，六部制的稳定性和有限性可谓是反映了国家治理的基本策略，即保持适度而合理的国家职能，严格控制政府的职权边界，以不变应万变。

特别是，在不发达的生产力条件下，国家的治理能力必然是有限的，不可能负担庞大的官僚队伍及其成本，也很难将国家权力的触角直接深入到乡村社会。一些研究者将中国古代社会的国家与社会结构解释为“王权不下县”，但也有学者指出，“王权不下县，县下皆自治”纯属无稽之谈⑥张新光：《质疑古代中国社会“皇权不下县、县下皆自治”之说——基于宏观的长时段的动态历史考证》［EB/OL］，http：//www.aisixiang.com/data/14627.html。。但古代国家正式的权力层级止于县是不容否认的。实际上，通过编户齐民，对家庭或个人征收赋税和徭役，甚至动员民众参与战争，国家权力已经延伸和触及到个人，而且县官之下有大量的辅助人员参与国家政策的执行，落实国家意志。但国家正式的权力层级的有限性也是事实。国家对基层的治理将更多的权力交给非正式的地方权力网络，借助社会的力量来应对社会问题，可以减轻国家治理的负荷。

（三）集约化的治理机制

面对具有多样性和差异化的问题，国家常做的是以集约化的方式来处理规模难题，其中的核心是以类型化或整体性的逻辑，采用“批发”或“打包”的方式予以处理，而不是去逐个考虑个体单元或单位的情况，比如古代政府的管理是以“户”为单位的，“主要目的就是更便于直接从家户手中汲取资源”⑦徐勇：《历史延续性视角下的中国道路》，《中国社会科学》2016年第7期，第4—25页。。农业社会的家户制度是“农业生产的最佳组织单位”，也是国家治理的最佳单位规模。家户的规模使其既无法具备抗拒政府及其资源汲取的能力，又一定程度上减少了国家整合对象的数量，即整合的是包含了很多个人的户（组织或单位），而不是单个的个人，因而减少了处理个人的任务，降低了国家治理的负荷。

对于高度静态性和同质化的农业社会而言，采用“批发的”或“打包的”方式来处理个人完全是可行的，也是有效率的。这种集权的逻辑也暗含了集约化的思维。“一个广大帝国的统治者必须握有专制的权力……国家越大，偶然事件便越多”①［法］孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神（上）》，北京：商务印书馆，1961年，第126，129页。。大国的疆域越是辽阔，政府专制的精神就越高②［法］孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神（上）》，北京：商务印书馆，1961年，第126，129页。。无论是裁决社会冲突，还是防止地方的分裂，中央集权必须要有效率、权威和公信力，更多依赖于专断性的权力。实际上，社会问题的巨大流量决定了，很多事情都不可能让所有的人都进行充分的商讨。相应的，个人权利更多被看作是会带来麻烦和负担的东西，个人的参与通常被看成是破坏性或制约性的力量。

很遗憾的是，大国治理经常不得已要弱化和抑制民众的需求，满足于解决基本的或基础性的生存和发展问题，而难以去解决民众差异化尤其是高标准的权利诉求，从而降低治理负荷，如“一刀切”或“运动式治理”等常见的管理方式等，都是采取一揽子或集中化的方式来解决问题。同样的逻辑，让拥有权力和地位的精英来做出决策，让做出决策的人尽可能少一点，也是符合效率要求的机制设计，比如“为民做主”的操作逻辑就是将决策权分配给少数社会精英，是解决规模问题的政治安排。其中个人是无关紧要的，不构成能够影响治国理政的“量”。为民做主并不关心究竟是为多少人做主，数量问题是不存在的。实际上，国家没有可操作的技术来归总和汇集分散的民意，民意是零碎的，也是无足轻重的，很难为公共决策提供必要的信息支撑。

四、小结和进一步思考

任何国家治理都是以人为基础的，人口规模是国家治理的常量，也是国家治理的变量，既包含积极的因素，也会变成消极因素，相应形成不同形式和不同类别的规模焦虑。中国拥有世界上最多的人口规模，也发展形成独特的大国治理经验。但在中华帝国治理的历史中，人们以乐观的态度来看待规模，规模问题似乎没有成为真正的问题。自秦朝建立大一统王朝开始，中央集权的君主制度就似乎已经很好地解决了这些问题。这些做法和经验可以归纳为低技术条件下的简约主义治理模式，其核心就是各种简化问题的程序、机制和环节，以提高国家治理的可行性、适应性和有效性，维持多样化而又具有统一性的治理形态。

2015 年3 月李克强总理在政府工作报告中提出，“大道至简，有权不可任性”，随后从中央到地方各级政府大力推进简政放权改革，落实和演绎国家治理大道至简的深刻含义。要想将权力关在制度的笼子里面，要想激活社会的活力，最根本的办法就是减少权力，简政放权，让社会力量可以更多发挥其作用，形成良性互动和相互补位的治理格局。2016年5月李克强总理在国务院召开的“推进简政放权放管结合优化服务改革”电视电话会议上再次指出，“以简约治理促进社会繁荣富裕”，这与大道至简的理念是一脉相承的。虽然现代国家治理的复杂性程度越来越高，但提出和实践简约治理的主张为合理定位国家治理提供了新的思维。

当前中国有超过14亿的人口。经过改革开放四十余年的持续发展，中国已经成为世界上第二大经济体，但按照人均GDP来计算，中国还居于世界80位之后，“是实实在在的发展中国家”。当前社会的剧烈变迁带来了繁多的社会问题，也提升了社会问题的复杂性程度。历史上中国大国治理的经验已经很好地应对和处理了规模焦虑，但规模问题的呈现方式和解决规模焦虑的方法是不一样的。需要注意的是，中国独特的大国治理经验及其规模变量并没有得到理论研究上的认真对待。面对西方理论话语和治理经验的冲击，我们迫切需要去总结和提升中国治理的独特经验，为当前中国的国家治理现代化提供新的知识、洞见和智慧。