基层社区防范与应对突发公共事件的困境与对策*

湖北大学公共管理学院 方伶俐，吴思雨

基层社区是社会治理和基层治理的基本组成要素和最小单位，在管理社区基本公共事务、提供基本公共服务的同时，也维护社区的基本公共安全，尤其面对突发公共事件需迅速反应，及时行动，采取措施，积极应对。城市社会在长足发展与持续繁荣进步的同时，公共事件的种类也更加复杂，可预见以及难以预见的公共事件逐渐为基层社区治理增加了难度，加之此类事件的潜在危害性难以进行准确预测与估计，对基层社区防范与应对能力更是巨大的考验。《中华人民共和国突发公共安全事件应对法》（下称《应对法》）作为“兜底性”的应急管理法和应对突发公共事件的基本法，明确指出，基层社区防范与应对突发公共事件的类型主要划分为四大类：自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。其中，社会安全和事故灾害是社区最频发的事件，其次为公共卫生事件[1]。因具有服务内容多样、覆盖范围广泛等特点，基层社区在防范与应对突发公共事件中具有组织动员群众、进行资源整合；上传下达、畅通民情民意；快速响应、积极行动、果断决策等突出优势[2]。《应对法》提出，要建立以“一案三制”为核心内容的应急体系，即应急预案、应急体系、应急机制和应急法制。为此，基层社区防范与应对突发公共事件的主要途径和重要措施，应当包括，及时准确的预警系统、科学完善的防范机制、高效有序的应对措施，三者环环相扣。其中，预防是解决问题最好的方法，这一重要环节的主要内容不仅包括风险识别与控制管理、应急预案的制定与优化升级、日常值守与信息数据汇总，还包含定期分析与未来发展趋势预测、社区居民应急文化建设与基本应急工作能力的培育等相关工作[3]。通过防患于未然，做好相关的防范措施，防微杜渐，将各种类型的突发公共事件遏制在发展起步初期，加强源头控制。采取相应的措施是应对突发公共事件不容忽视的重要一环。应对措施不仅需要包括具体的救援措施与方案，还需涵盖事后经济恢复与发展、对受害家属的安抚、社区及政府公信力的重建等具体措施。各社区需要根据实际情况选择具体的防范与应对措施，在科学预防、积极应对的基础上，减轻突发公共事件给社会发展带来的危害和后果。

从实际情况来看，大部分基层社区并未实现预警、防范、应对三者的联动与配合。尤其是在突发公共事件的防范与应对的不同关键环节中，基层社区常常扮演被动接受的角色，未能做到预先准备与有效应对。因此，要全方位加强基层社区应急机制体制建设，不断探索、创新防范与应对突发公共事件的有效举措，实现基层社区防范与应对能力不断提升，促进社区安全建设。

一、基层社区防范与应对突发公共事件的现状

社区作为现代城市社会治理的前沿阵地，在防范与应对突发公共事件中有着基础而又越来越重要的关键优势。为使基层社区防范与应对突发公共事件的能力得到不断提升与持续强化，各级政府和社区不断完善相关的制度建设和法律建设，加强组织建设和保障，强化日常演练与实践。2006年，国务院正式颁布并实施《国家突发公共事件总体应急预案》，明确提出处理各类突发公共事件的六大原则；2007年《中华人民共和国突发公共事件应对法》在全国范围内得到施行，为处理突发公共事件提供了法理依据和法律规定；2008年，国务院办公厅印发关于加强基层应急管理的意见，为应急管理实践工作的有效开展提供了指导意见。随着城市社会和社区治理的不断革新与进步，各地方政府相关的政策意见也逐渐具体化、精准化。如，江苏省锡山区、浙江省江山市等印发《社区矫正工作突发事件应急处置预案（试行）》、广东省出台《突发事件应急预案管理办法》，将应急处置措施具体落实到各大基层社区，并按不同类型和等级对各类突发公共事件进行归类与细分，作出相应的指导。在组织设置层面，主要采用党委领导、社区负责的管理方式。基层党组织作为领导者，统一指挥、协调社区办事处以及其他管理部门，为防范与应对突发公共事件提供了强有力的组织保障。基层社区则需要做到人、财、物的统一协调。各大基层社区在落实相关政策的同时，也加强了社区防范与应对突发公共事件长效化建设。定期召开安全教育知识讲座，利用广播、电视、网络等广泛宣传相关常识，积极开展救助模拟培训、预案演习演练常态化等，不仅使广大居民在思想上重视，更能够在行动中落实，掌握相应的自救、互救技能。

二、基层社区防范与应对突发公共事件的困境

（一）应急机制建设不完善，应急功能缺失

《应对法》中提出的“一案三制”应急管理综合体系，需要从上级到下级、从社区到社会逐层制定落实，互相配合协调。然而，作为拥有众多常住人口的聚居地，社区工作人员需要管理日常生活事务、提供社会化服务、救助和保障社区内弱势群体等各项管理和服务工作，社区内日常工作的繁琐与忙碌，使其作为社会“末梢神经”的灾害预警反应功能相对忽略[4]。事实上，“一案三制”应急管理体系架构在基层社区并未得到足够重视，也未能得到较为成熟的建设。

（二）基层社区力量有限，防范与应对能力不足

基层社区资源有限，主要体现在人力、财力、物力的不足。首先，当前基层社区工作者的规模较小，数量有限，且现有工作人员管理居民数量多、幅度大，广大社区工作者工作量大、人员少、压力大等问题突出[5]。以《北京市社区服务居民委员会通过设立一个标准》为例，该标准明确提出，每110户到150户应分配1名社会工作者，每个社区的社工数不应低于9人。即使依据此标准社区工作者的管理幅度仍然较大。数据显示，2018年社会工作者职业水平考生人数达42.45万，增长率27.6%。截至目前，全国范围内共有超过32.6万人通过了相关的职业考试并获得了从事社会工作的资格证书，但仍然没有使社会工作者管理幅度大这一现状得到相应改善和提高。其次，基层社区的资金大多来源于政府补贴，而这部分资金主要用于社区公共开支和社区建设，受限于资金规模，尤其是，因各地区之间经济发展水平和财政承受能力存在差异，使得各地基层社区之间资金资源不平衡，应用投入于防范与应对突发公共事件的资金数额极其有限，相关的应急管理机制体制建设缺乏专项资金保障。再次，基层社区防范与应对突发公共事件的应急物资储备不足，且较多社区缺乏储备物资的意识。按相关规定，基层社区应当储备的应急物资包括预防性消杀药剂、消杀器械、个人防护用品、急救药品后勤保障装备等其他类别，但是在落实过程中，由于储备物质意识缺乏、社区资金有限等主客观原因，应急物资储备存在种类不足、质量参差不齐等问题。当突发公共事件发生时，基本应急物资的匮乏在某种程度上增加了应对难度。

（三）多元治理主体定位模糊，参与不足

在突发事件的防控过程中，由于资源不足、能力有限，仅仅依靠社区这一主体难以有效防范与应对，因此，需要发挥多元主体的作用。但是，目前各治理主体间缺乏协调机制，无法根据各自的性质充分发挥其作用，难以实现多元主体共治[6]。首先，社会组织作为现代社会发展中公共关系的三大主体之一，并未深入参与到突发公共事件防范与应对的各个重要环节当中，社区与社会组织未形成良好的互助互惠局面。其次，广大志愿者在公共事件中参与较少，且参与其中的志愿者专业水平和专业能力有限。再次，我国大多数的企业部门参与突发公共事件应急管理相关工作的意识淡薄、能力有限，参与方式单一、水平不高，大多数还都停留在捐款捐物方面，相关的技术参与有限，专业性不强[7]。各主体的参与不足、作用不明，使得基层社区在突发公共事件的防范与应对处理过程中后劲不足、能力受限，进而对突发公共事件防范与应对的处理效果产生不利影响。

（四）防范与应对手段较为传统，效果不佳

由于基层社区各类资源较为欠缺，在防范与应对突发公共事件的整个过程中都是采用较为传统的人工手段。如，在防范阶段，对于水、电等基础设施的常规安全排查一般都是由相关师傅进行人工检查。由于个体的差异性，检查结果会参差不齐，进而为公共事件的爆发提供可能。传统手段不仅效率有限，而且在某种程度上使救援人员的人身安全难以保证，进而带来不必要的人、财、物的损失，导致防范与应对突发公共事件的成本增加、效率降低、损失严重，整体效果不佳。

（五）有关突发公共事件宣传较少，未形成良好的社会氛围

宣传工作是基层社区常规工作内容之一。事实上，社区各类宣传活动给人留下较为深刻印象的都是和谐社会的建设以及保护环境、清洁家园等，突发公共事件的宣传较少，突出表现在宣传数量少和宣传手段单一两个方面。一方面，部分社区会进行一年一度的消防减灾系列活动，但是由于宣传时间有限，不够深入，不够全面，缺乏深度，宣传次数较少，未能给广大居民留下深刻印象，未能形成社区共识。另一方面，社区主要采用悬挂宣传标语以及社区广播等较为传统的形式，缺乏创新，不能吸引居民，进而影响宣传效果。社区关于公共事件的宣传力度不够，宣传方式有限，未给社区居民提供良好的社会氛围和社会环境，使其对于有关突发公共事件的基础常识缺乏相应的了解，从而导致认知不足，缺乏基本的安全意识和防范意识。

（六）社区居民安全意识薄弱，防范与应对能力欠缺

从社区居民自身来看，社区居民缺乏安全防范意识大致有三个原因：一是社区人口状况和人口结构组成成分复杂；二是居民受教育程度参差不一；三是社区安全文化建设缺乏多元化和多主体参与。首先，随着城市发展规模的不断扩张，城市社区人口规模急剧增长，社区居民成分复杂，加之人口结构不均衡，人口老龄化比重大，青壮年数量少，社区安全文化的建设缺乏相应群体的响应与支持。其次，受教育程度在某种程度上影响其接受程度，继而影响其安全防范意识。受教育程度越低，越不易接受安全知识教育，教育效果会大幅下降，不利于安全防范意识的提高。再次，社区安全相关工作大多由社区居委会举办，广大居民通常以被动的方式参与其中，缺乏主动性。在相关宣传工作中,工作人员没有把握到当今社会中主体意识和参与意识的新变化,宣传工作依然以单向性的宣传教育为主,忽视了与广大居民的双向互动交流。居民与社区之间未形成良性高效的双向互动格局。由于诸多内外因素的综合影响，广大社区居民安全常识了解有限，安全防范意识相对薄弱且较为欠缺，常常被动参与社区安全建设，缺乏“自救”能力。

三、提升基层社区防范与应对突发公共事件能力的对策

（一）完善社区应急管理机制，提升社区应急管理能力

一是建立集监测、传递与交流等功能于一体的智慧化预警系统。首先，基层社区可利用互联网技术，对社区的环境进行远程监控，能有效预见公共安全事件的发生；其次，可依托数据平台，对有关应对突发事件的信息进行收集整理，建立智慧化的预警系统，科学高效地传达信息。再次，预警系统需设置社区居民交流平台，居民可在交流平台上进行信息传递、沟通与交流，为社区应对突发公共事件作出及时准确的反应提供参考依据和借鉴意义。二是推进公共安全总体规划。把自然环境灾害、人为蓄意破坏、失职与过失、纰漏与疏忽、材料与设备陈旧落后及其他主客观因素所造成的各种灾害及其诱发因素、产生条件、发生过程、发展进程、灾害后果和各项特征等加以综合考虑、系统分析,建构完善的城市总体安全规划体系。

（二）适当进行资源倾斜，提高社区防范与应对能力

充足的资源是基层社区防范与应对突发公共事件的重要保障和必要前提。首先，需要充足的人力资源。一是工作人员的数量，通过兼职与聘任制等适量增加社区工作者数量，确保公共事件发生时有足够的人员可以调配，以便应对各类问题；二是工作人员的质量，鼓励社会工作者及其他相关专业学生进入社会服务组织工作，通过与高校合作等方式，提供专业教育、专业培训和专业实践，让专业的人从事专业的事，促进社区工作者专业能力提升，提高其专业素养。其次，需要足够的资金支持。在防范体系的建设过程中，政府部门可以适当给予项目建设基金，为健全完善、科学有效的防范预警机制建设提供充足的财力支持。再次，日常生活用品和基本生活物质需要有足够的储备，并且要进行定时清查，做到“心中有数”。

（三）构建责权明确的多元治理体系，推动多元主体协同治理

突发公共事件的防范与应对，需要政府、社区、居民、社会组织等各个主体相互协调配合，充分发挥社区基层党组织的核心引领作用、政府协调调控作用、社区居委会以及居民的主体作用和自治作用、社会组织的支柱作用，构建政府主导、社区为主、居民群众广泛参与、社会组织深入协作的责权明确的多元治理体系。通过多元主体的合作协同，不断提高基层社区防范与应对突发公共事件的专业水平和专业能力，提高其防范与应对能力。其中，要充分发挥政府领导能力和协调各方的动员能力，在突发公共事件的防范中制定相应的政策，提供政策性支持。加强与社会组织的合作，充分利用各类社会组织和社会团体高度专业化、计划性强、目标性强、执行力强、辐射范围广的优势，深入正式组织难以触及、无法深入的微观层面，成为治理强而有力且持续不断的补充。此外，要积极引入物业、相关企业，加强社区与物业、企业之间的协作，利用它们的资金、人才优势，建设本社区的基础设施、应急管理体系以及灾后重建项目，促进基层社区在防范与应对突发公共事件中硬实力和软实力不断提升。

（四）广泛利用现代化信息技术，提高防范与应对效率

高度现代化的信息网络技术的不断发展完善与广泛应用，使社会治理愈发高效、便捷、精准。智能化、信息化防控预警体系使各横向职能部门与纵向层级部门之间形成了连通的一体化的应急防控指挥网络，有助于一线部门科学预测、果断决策、及时响应、协同处置、高效处理。基层社区可以利用互联网+政务，提高上报速度和效率；利用云计算技术实现不同层级、不同专业领域的资源共享与动态关联；利用物联网技术对突发公共事件进行识别、定位、追踪、分析等，通过传感器对事发现场进行数据采集和智能分析，从而降低二次灾害带来的危害；大数据融合技术对相关知识进行深度研究与精准剖析，在分析事件产生的原因基础上提出与之对应的系统的解决对策和应对方案。

（五）加强宣传教育，营造良好的社会氛围

一是要实现宣传内容多样化。社区不仅要宣传新时代的新思想，与突发公共事件有关的各类宣传工作和教育活动也不可忽视。此外，宣传内容也需全面，公共卫生事件、社会安全事件、事故灾难等其他类型公共事件都需广泛涉及，以便让居民更加全面完整地了解突发公共事件。二是宣传时间持久化。宣传不可时断时续，需做到常态化。持久不断的宣传对居民产生的影响会更深刻、更持久。三是宣传手段创新化。传统的宣传标语等形式已不能满足新媒体环境下宣传工作的需求。通过新媒体，设计开发小程序与小游戏、建立公众号等，通过沉浸式体验，不断深化居民对各种类型的突发公共事件的认识与了解，拓宽居民对公共突发事件理解的广度和深度，增进理解，提升居民群体参与感，强化沟通，增进交流，构建双向交流与活动机制，形成良好的社会氛围。

（六）增强居民安全防范意识，提高居民救助能力

首先，要提高居民的思想重视。通过讲座、文娱活动、座谈会等途径进行安全知识的宣传与推广，让居民利用多样化的途径对安全知识有更多的接触与了解。其次，要提升居民的应对能力。社区应定期举办相应的应急演练和综合演习活动，举办应急救护知识讲座并提供相关的技能培训和专业培训，让居民提高安全警惕、重视安全问题的同时，强化居民自救、互救的意识，提高实际操作能力。社区还应定期举办知识答辩会、组队模拟演练等活动，通过团队之间的模拟演练，加强邻里之间的合作，增加“互救”能力。