破解乡村治理“内卷化”路径之思考

中共安康市委党校 王普

我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，“三农”工作进入了乡村振兴的新阶段，对乡村治理提出了新的要求。但是，传统的治理模式影响、治理主体的惯性、多元复杂文化的冲击、脱贫攻坚还未妥善解决的矛盾等问题都对新背景下的乡村治理形成了挑战，如果不能破解，不可避免会进入“内卷化”。

黄宗智教授在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》一书把内卷化这一概念用于中国经济发展与社会变迁的研究，指的是“一种内卷型的增长或是没有发展的增长”。[1]这个概念被运用到经济、社会、法律等多个社会科学领域之中。

一、乡村治理现状

乡村治理随着时代d 发展产生了新的变化，不能再用以往的思路观察农村问题，尤其是在乡村振兴新的时代背景下，应该重新审视乡村治理面临的新情况。

（一）发展模式转型

一是城镇化发展带来的人口流动造成乡村人口结构发生变化。城市发展带来的“虹吸效应”造成农村空心化现象。二是多种性质的经济体开始进军农业，使得农业市场化程度提高，同时促进了更多新兴行业出现。三是“三农”事业的积极参与者日益丰富，使得农民的身份属性发生变化，目前从事农业生产活动的人群并非都是农民，居住在农村的人口也并不是都是农民。

（二）对治理方式的要求提高

乡村治理模式由粗放走向了精细化、法治化。法治是治国理政的基本方式，乡村治理也必须依靠法治。随着社会的进步、群众法律意识的觉醒，治理工作的要求不但要解决群众问题，还要按照合理合法的方式去进行。违法其实是乡村治理最大的风险之一，我们需要告别过去短期利益的诱惑，追求农村社会的长治久安就必须要靠法治。

（三）治理矛盾转换

如何对下放资源进行合理分配，提供更科学切实的公共服务；如何经营、管理、分配好集体资产的收益问题；如何促进农业高质量发展，实现乡村振兴成为新的焦点。目前乡村治理改变了由政府一家独揽的模式，需要更多更广泛的主体来参与，并且依靠多种手段使用配合机制建构，这样一来便形成了每个乡村独有的个性化困境。因此，原有的乡村治理体系和能力不仅面对形势变化带来的实践问题，也面临民主化、法治化、市场化的发展问题，以及科技发展带来的人民生活治理要求提高和社会结构分化整合等新的挑战。

二、乡村治理“内卷化”的表现

（一）乡村治理的制度体系不完善

一是某些基本制度还有待完善。比如，至今《集体经济组织法》还没有出台，集体经济组织的法律地位、财产范围、利益边界等内容散见于其他法律法规或部门规章之中，既不系统也不完善，产权不明，这样严重制约了集体经济组织在乡村振兴中的作用发挥。基层自治组织承担了过多政府的行政管理事务，强化管理职能、服务职能的建设没有跟上来，容易与基层群众产生疏离感。二是治理主体的能力亟待提高。乡镇公务员和事业单位工作人员的“天花板”现象普遍存在，除了个别能通过提拔解决外，很大一部分人员存在“职业瓶颈”，一旦不能打破瓶颈，就会滋生出职业倦怠感。村干部待遇低、任务重、责任大的基本面还没有变，导致村组干部履职积极性不高。村干部工作能力素质有待提高，老办法不管用、新办法不会用，这也制约了其履行治理职责。三是治理职能转变不到位，作用有待增强。现在农村基层治理组织履职方式在于管理而不是服务，“村委会”行政化倾向没有得到彻底改变，与制度设计本意之中群众自治组织在性质和功能上仍存在较大差距。

（二）复杂的社会环境对乡村秩序有冲击

一是封建迷信、精神空虚、道德滑坡、不思进取等老问题还时有发生。二是伴随经济社会的发展，一些乡村出现婚丧嫁娶大操大办、样样攀比等突出问题。三是围绕在农村公共设施建设、低保及扶贫领域投入了大量资源的分配和争夺，农村社会失范行为频发、乱象丛生，造成了干群关系紧张、谋利型上访频繁发生、不满情绪蔓延等现象，扰乱了乡村的治理秩序。三是深刻的社会变革和国际环境的影响。部分群众热衷于非法宗教活动，封建迷信、宗族势力、黑恶团伙在农村仍然有一定的市场。四是土地征用、房屋拆迁、环境污染、离婚率高、“三留守”等经济、社会、生态、法律等互相交织的复杂问题处理难度加大。

（三）社会组织力量较薄弱

坚持自治为基，加强农村群众性自治组织建设。[2]自治是乡村治理的基本形式，乡村社会组织又是组织村民的重要方式。由于乡村经济文化生活还不发达，造成社会组织发展滞后。特别是中央谋划未来“尽可能把资源、服务、管理下放到基层”。[2]但是乡村服务性、公益性、互助性农村基层社会组织数量明显不足，农村社会工作和志愿服务的基础更为薄弱，难以承接服务、互助、公益等社会职能。部分县区虽然在探索政府向社会组织购买公共服务，但效果不明显，需进一步探索和实践。

（四）监督体系有待完善

一是农村监督组织发展程度和当地经济发展呈“正相关”，经济条件差的农村，监督组织的发展晚、作用小。二是监督形式单一，村级民主监督形式与渠道均单一，方式方法呆板。三是农民参与积极性低，究其原因，一部分农民表示“没有能力监督”，另一部分农民表示“没有时间”，还有农民表示“监督组织没用”，从而导致其不愿意参与到村务监督组织之中。

三、破解乡村治理“内卷化”的路径

（一）进一步健全和完善乡村治理的体制机制

（1）毫不动摇持续发挥党建引领作用。坚持党对“三农”工作的领导，充分发挥党在农村工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。[3]将脱贫攻坚工作中形成的良好工作机制和经验，根据实际需要运用到推进乡村振兴中，建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的乡村振兴工作体系。[4]农村基层党组织是实现乡村振兴的坚强斗堡垒。要进一步加强党对乡村治理的领导，切实发挥党员的先锋模范带头作用。同时，要加强对农村党员干部特别是“村两委”的培训，提高他们深化改革、发展经济、促进和谐、维护稳定的能力。

（2）理顺体制机制，明确职责边界。加快制定修改《集体经济组织法》等重要法律法规，依法依规厘清乡镇党委、政府部门、基层组织之间的权责清单，理顺职责边界，将“管理”融入“服务”，明确定位，不越位、不缺位。

（3）建立健全民主监督机制。信任不能代替监督。乡村振兴所涉民生项目众多、资金规模庞大，加强民主监督是必备环节。让内外监督、上下监督融会贯通，最大限度地保障具有广泛代表性的村民能够依法享有与资源分配相关的信息知情权、决策参与权（发言权）等权利。

（4）因地制宜落实基层治理任务。一是充分考量乡村实际，利用已有经验下沉服务。二是推进镇村工作一体化，实行具体工作量化到村、人员派驻到村、领导跟进到村，把人员和任务下沉到村，形成镇村一体化工作格局。

（二）大力发展农村经济组织和社会组织

（1）下大力气增强村集体经济发展后劲。农村集体经济壮大了，农村社会治理才有坚实的物质基础。推进农村社会治理体系和治理能力现代化是一项长期而艰巨的任务，必须要有大量的、持续性的资金投入作为支撑，集体经济在未来乡村振兴战略中待发挥的作用将是巨大的，盘活资产，发展、壮大村级集体经济，使集体经济组织从前期由政府帮扶走上能够逐渐适应市场的发展规律，成为可以经风浪的成熟市场主体，为乡村振兴和基层社会治理发展提供源头活水。

（2）加强农村经济主体经营风险监管。在农村经济发展中，落户村镇的经济主体目前仍以小微企业为主，抗风险能力弱。重视对乡村企业经营进行必要的风险监管，特别是金融企业在对乡村发展实施扶持政策时，在资金扶持的基础上要加大风险评估和资金管控，避免国家资金浪费、人民利益受损。

（3）进一步健全配套公共服务机构。建议在各村镇社会性配套服务机构延伸发展方面寻求解决办法，如：老人日间照料机构、社区工厂就近托儿机构、学龄儿童放学后的托管机构等，能够有效解决就业人员的后顾之忧，维护农村基层社会治理已有成效。

（三）营造良好的治理环境

（1）加强新民风建设。以“诚孝俭勤和”为主要内容，以培育文明乡风、良好家风、淳朴民风为重点，深入推进新民风建设，建立提升新民风建设长效机制。正确引领宗族力量、宗教信仰在乡村基层治理框架内发挥正能量，去其糟粕。整合党政、市场、社会三类资源，以行政村为单位，提供对社会弱势群体的定制服务。组建符合当地实际情况的志愿服务团队，通过集中组织、团队活动、个人结对等形式，开展常态化的志愿服务活动，推动形成邻里守望互助的良好风气。

（2）重视新农村基础教育和职业教育。一要充分认识推进乡村基础教育高质量发展的重要意义，进一步优化乡村中小学校规划布局和办学规模，建设一支稳定发展的乡村教师队伍，加快教育信息化建设，促进优质教育资源共享，推动乡村基础教育教学水平整体提升。二要通过职业教育培育新型职业农民和农村专业人才，培养满足农村发展需要、解决农村实际问题、稳定可持续发展的农业人才队伍。

（3）培育乡村治理新型组织。发挥乡村新型多元化组织作用的重要路径就是鼓励发展、培育农民合作社以及各类协会，这是完善农村基层社会治理主体的一个重要方面。实践也证明，要想使村民自治工作顺利开展，就必须不断提高农民组织化的程度。