美国国家情报评估的理论与实践探索

张 力

(战略支援部队信息工程大学 洛阳 471003)

作为二战以来的世界头号情报强国，美国情报界在情报理论和实践中都取得了瞩目的成果。中央情报局1950年成立了国家评估办公室，这标志着国家情报评估体系的初步确立。《国家情报评估》被认为是“代表着美国情报界最正规和最高水平的战略分析产品。”[1]国家情报评估体系的建立有效地整合了情报界的各类情报资源，扩大了美国战略级情报的分析、生产和消费能力，为保障美国战略决策提供了坚实的情报基础。

目前，国内学界有关国家情报评估的各类文本分析已有丰富而翔实的研究，而对于国家情报评估的理论渊源和实践活动的关注则相对不足。本文将从实践准备、理论准备、主要原则和分歧焦点等几个方面剖析国家情报评估的生产活动，从而有助于进一步理解国家情报评估的历史、现状与前景。

1 实践准备

国家情报评估体制的构想和建立是一个漫长的过程。在此过程中，英国情报界长期的传统和美国情报界战时积累的经验在其中产生了直接的影响。

1.1英国情报传统的影响近代以来，英国一直是世界事务的积极参与者，对于战略性情报一直有着稳定而迫切的需求。因此，英国情报界较早地致力于生产经过统一协调后的战略情报产品。

英国建立国家级战略情报生产组织的努力始于一战以前。如同绝大多数国家一样，英国也拥有多个情报机构，它们虽然效能卓越，但彼此之间却不擅长合作，有时更精于内斗。为了提高决策的效率，为了更好地协调各个独立情报机构，英国于1902年建立的帝国防务委员会就负有类似的职责。第一次世界大战后，在战场上得到检验的总体战的学说日益受到各国军界的重视，经多次尝试和协调，英国于1936年7月正式成立了联合情报委员会，用以对英国情报界进行总体协调，并生产国家级的情报评估产品。其主要职能之一就是“对从国外获取的全部情报资料进行评估与协调，确保政府决策建立在最可靠的情报基础之上”[2]。至此，英国的国家级战略情报生产机制已初具雏形，拥有了独立的组织，建立了完善的协调程序，并生产出代表凝聚情报界整体智慧的情报产品。

联合情报委员会在二战中的表现则更进一步地强化了它的地位。英国政府的情报产品中，联合情报委员会的报告占据主导地位，首相每期都加以圈阅。在两次世界大战中与英国并肩作战的美国，在情报体制方面，尤其是在生产《国家情报评估》方面，受到了英国的深刻影响。1941年，美国组建了情报协调局，开始致力于协调整个情报界，并在全源情报的基础上生产攸关美国国家利益的战略级情报产品。该组织的架构模式参考了英国情报界的经验，两者非常相似。

1.2美国情报界的积累经验美国情报界的许多经验都是在战争中得以形成、发展乃至成熟的。这些战场上的经验，既来自于强大的对手，也来自于对失败的反思。

1.2.1 对于强敌的成功经验的借鉴 两次世界大战，美国的老对手是德国人。虽然在战场上最终打败了德国人，但美国情报界对于德国同行却颇为敬佩。正是从对手德国那里，美国情报界意识到：a.与总体战理论所要求的相一致，战争中迫切需要“总体情报”，即战略性的、全源性、攸关国家命运的情报；b.在科技发展日新月异、情报素材大为丰富的情况下，情报分析的重要性日渐突出，尤其需要引入现代社会科学中的诸多方法；c.这种性质的情报工作有赖于一个专门的组织，而不能指望其他部门来完成。

1.2.2 对于失败的战争行动的反思 美国在珍珠港遭遇突袭，受到惨重损失。在美国公众和情报界看来，这首先是一次重大的情报失误。痛定思痛，美国人自此开始了集中处理情报的努力。“这种做法来源于珍珠港的教训。那次突然袭击突出地说明了情报分散的危害：战前，美国情报机构已经收集到了日本有可能发动战争的大量信息，但这些信息分散在各个情报机构中。单个的拼图都有了，就是没有被拼在一块，至少是没能及时这么做。”[3]正是在对失败的反思和现实的压力之下，美国情报界开始了集中处理情报的努力，在克服了种种阻力的基础之上，先是成立了中央情报小组，而后是中央情报局。国家情报评估生产组织也随之而诞生，并逐步发展完善起来。

2 理论准备

在国家情报评估理论发展成熟的过程中，许多美国情报界人士和情报学者都做出了杰出的贡献，其中比较突出的当属乔治·培蒂和谢尔曼·肯特。

2.1乔治·培蒂1946年，乔治·培蒂在其代表作《美国秘密情报的未来》中较早地提出了情报评估的概念。他认为，历史证明，在现当代世界中想要成功突袭一个情报能力出众的国家是不可能的；而美国在面对一系列重大事件时表现出的措手不及，足以证明美国的情报工作很成问题。对此，他指出，美国情报机构缺乏的并不是相应的情报搜集能力，而是一种对大量政治和经济情报进行综合和斟酌之后形成情报产品的能力，而这种情报恰恰是决策的基石。培蒂进一步指出，情报应当是一项整理和解读海量数据的工作，而不是其他工作的副产品，因此只能是由专业机构来完成。值得一提的是，培蒂早在当时就指出，由于现代技术的广泛运用，可获取的情报素材必将飞速增多，因此，情报分析的重要性显得愈发突出。“获取信息的手段不断增加，分析这些数据的压力也越来越大，这一切，迫使国家要精心编组分析人员，让他们专注于发现最有价值的细节，并通过繁杂的运筹，将这些细节融合为一，从而最终形成关于敌方的全景式的情报。”[4]

此外，培蒂还在理论层面上对情报评估的生产组织结构和生产流程进行了深刻的思考。培蒂认为，情报必须依赖于流畅运行的情报组织，这就涉及情报组织的架构是否合理、情报生产机构与使用机构间的关系如何协调等。为此，他主张建立中央情报机构，其主要目的是保证战略情报的生产和有效使用。按照培蒂的主张，一方面，要成立一个高级别的由决策者组成的委员会来使用这种情报；另一方面，还需要成立一个中央情报机构来生产这种情报。培蒂特别明确了生产最高级情报的过程中各部门的作用及地位。他认为，最高级的情报，即可以作为决策基石的那类情报，必须由中央情报机构生产，中央情报机构必须致力于此，并独立完成大部分的基础工作；其他情报部门在此过程中亦发挥作用，它们的相关研究成果最终会被整合进入最终的情报产品中。

可以看出，培蒂的构想基本得到了实现，中央情报局和国家安全委员会正是其理论的现实成果。同时，国家情报评估生产组织和程序的基本构架，从大的层面上来说，也是沿袭或暗合了他的学说。

2.2谢尔曼·肯特如果将培蒂认为是国家情报评估的理论先驱的话，那么谢尔曼·肯特无疑是将理论付诸实践的关键角色。肯特在情报部门担任高级职务期间，负责组织生产《国家情报评估》，并在其后的实际工作中完整贯彻了他的相关理论。肯特被称为战略情报之父，他系统全面地阐述了有关战略情报的理论认识，这既是一种对此类产品的呼唤，又是一种前期的理论准备。肯特认为，战略情报是“主动获取的关于外国的高层次情报”。而在战略情报当中，肯特最为重视其中的评估型情报。他在著作中这样描述自己对“评估”一词的理解：“评估：事态下一步的或然性发展方向”[5]。

对于培蒂提出的情报分析金字塔理论，肯特在继承其主要观点的同时，在理论上予以了进一步的完善。情报金字塔理论是指，情报活动的开展犹如金字塔的层层叠加，由基座抵达塔尖，形成最终结论，用以支持决策。肯特的创新之处在于，凭借其多年的工作经验，肯特指出，在抵达塔尖的过程中，分析人员可以遵循三种方式：一是顺着推理的惯性得到一个最终的推断，犹如树立起一个尖锐的塔尖；二是不做最终推断，只是告诉用户，已将可能性缩小为有限的几个，犹如将塔顶削去一截；三是“先看再下结论”，或所谓“窥视”。除“窥视”法外，另外两种方法是情报分析人员在工作中最常用的方法。《国家情报评估》在其最重要的结论部分，充分体现了肯特的这一理论[6]。

不同于纯粹意义的学者，肯特本人还是情报界身居要职的官员，他的行政职务可以使其方便地将其理论贯彻于实践，从而在组织和制度层面一举奠定了现行国家情报评估的基础，其影响力一直持续到现在。

3 基本原则

冷战以来，国家情报评估的生产组织和生产程序一直在不断演变和完善中，但是国家情报评估活动始终坚持着一些基本的原则。

3.1情报分析是国家情报评估活动的重中之重国家情报评估工作的典型目标是确立事实，然后做出可靠和有效的推理或判断，形成一定的评估结论，以便在进行战略决策时有效使用。其中，分析是情报评估工作的核心，卓有成效的情报评估产品必须依靠高质量的情报分析。如果获得了大量情报素材却无法做出精当和及时的分析，只能是对情报资源的浪费。可见，情报分析在整个情报评估工作流程中至关重要，是信息转化为情报的枢纽，是情报价值得以实现的关键。

科尔比曾这样形容传统的情报工作：“传统情报就是秘密工作，找到敌人的秘密计划，告诉国王，帮助他赢得战争。”[7]这个说法和当下充斥屏幕的各类谍战类影视作品中情报工作的作用可谓不谋而合，也非常形象地概括了人们对情报活动的看法和认识。然而，事实上是，信息通常就在那里，至少事后看来就是如此；同样，大量无关材料也混在其中，有待予以甄别和摒弃。大部分重大情报失误的原因是由于分析不足或者根本就没有分析。因此，二战后产生的现代情报机构都很重视情报分析，特别是美国，中央情报局最初就是作为一个分析部门建立的。哈尔尼克说：“世界上任何国家的情报机构都有分析职能，但是没有一个国家像美国那样在分析上投入如此多的时间、精力和金钱。”[8]

肯特着重强调了情报分析的作用，他深信，通过严谨和没有偏见的分析，可以通过信息缺口和不确定性得到一些可能性的解释。鉴于他本人身兼学者和官员的双重身份，他对于情报分析问题除了理论思索之外，还有着许多现实中的体悟。后来曾担任谢尔曼·肯特情报分析学校首任校长的弗兰斯·巴克斯，就将其主要成果总结为“情报分析九原则”。这些原则，在撰写《国家情报评估》的过程中得到了严格的遵循。

3.2跨部门合作是国家情报评估实践的必由之路各个情报机构之间的合作可以减少部门之间的重叠、低效和恶性竞争，更合理地利用资源，更集中地服务于国家决策。在国家情报评估过程中，除了中央情报局以外的其他情报部门也都有自己的职责和分工，它们在各个层面开展情报评估合作。

3.2.1 情报资源合作 在国家情报评估生产过程中，情报界各部门有义务提供与自己领域相关的情报资料。例如，国防部国防制图局主要负责提供用于战略与战术作战的地图、地测咨询及相关资料，并提供武器及航空系统发展的情报资料；国防部军事医药情报中心主要负责提供外国(地区)有关卫生、健康、流行病、生态环境、医药能力的情报资料；陆军情报局则主管有关国家的军事能力及特点的情报资料。这些涉及领域广泛且专业性极强的情报资料为《国家情报评估》的准确性和完整性提供了保障。

3.2.2 人员调配合作 国家情报评估是由美国情报界共同协作生产的，负责起草的人员不仅是局限在中央情报局内部，也有情报界其他机构的人士参与，如国家情报委员会、国防情报局、国务院情报和研究局等。甚至少数《国家情报评估》还会由情报界外部人士起草，如遇到复杂的军事问题需要评估时，国家情报委员会以外的军职人员也会加入起草的团队。情报界的相关人士会经常在一起讨论情报评估，还要参与国家情报评估委员会的相关工作。这种密切的人员调配交流保障了能听到各方的声音，防止出现“一言堂”的局面。

3.2.3 评估审定合作 在《国家情报评估》的初稿和定稿讨论中，情报界各个部门的代表共同参与，并共同承担评估责任。在无法达成共识时，相关机构的不同意见会以脚注的形式被写入评估报告，以此确保异议者的声音不会被湮没，同时也使评估报告代表了整个情报界的立场。这种分析审读的程序和机制得到了情报界的认可，在这种机制下生产出来的国家情报评估能够较好地体现整个情报界的认识。

4 分歧焦点

如果说上述两点是美国情报界对国家情报评估活动中已达成的一致共识，那么有关情报与政策关系的争论自国家情报评估制度创立以来就没有停息过。如果情报与政策严格分离，那么情报界就无从得知和跟进政策制定者的决策焦点，国家情报评估的相关性必然会受到极大削弱。如果情报与政策紧密融合，决策层很可能会直接或间接地影响国家情报评估的生产，使其成为政策的依附而非政策的依据。那么，情报与政策应当保持何种关系才能有效生产国家情报评估呢？情报界对于这个问题进行过深入的理论辨析，总的来说，存在传统派、激进派和后传统派这三个主要流派。

4.1传统派作为主要流派之一的传统派认为情报必须保持远离政策利益，否则将面临参与政策辩论的危险。珍珠港事件催生了传统派理论的诞生，对这一事件的反思之一就是如果情报不是因为迎合决策者的直觉判断而失去客观性，或许可提前做出正确有效的预警。威廉·多诺万、威廉·兰格是这一立场的早期倡导者。在1942年成立的战略情报局中，多诺万任局长，兰格是研究分析处副处长，该处撰写报告的原则是“不建议、不推荐，不以任何方式对战争的战略决策发挥决定性影响”[9]，将工作范围限定在情报本身。这种作风成为了美国情报部门工作理念的起源。

谢尔曼·肯特是传统派的核心人物。1949年肯特的《服务于美国世界政策的战略情报》一书问世，首次将情报与政策的关系作为一个重要的理论范畴加以探讨。肯特强调，情报流程应具有独立性，不应与其用户产生直接互动，而是应该以数据和分析作为回应，因为他认为，情报的功能是提供外部世界专业知识，之后需由那些具备国家政治专业知识的人根据前一种知识制定合理政策。同时，他还认为情报生产者与用户之间的关系是极为微妙的，其中最突出的原因是政策制定者既不肯轻易相信情报产品的质量和效用，也不肯相信情报生产者愿意为自己的评估负责。因此，肯特为情报与政策关系确立的原则是：“情报必须紧贴政策、计划、行动，以获得最大限度的指导，但是又绝不能太近，以免丧失判断的客观性和公正性”[5]。

因此，肯特在国家情报评估活动的组织问题——即情报机构的相互隶属关系上，几乎是不遗余力地强调保持情报分析机构独立地位的重要性。肯特认为，将情报分析机构隶属于决策者和行政机构，将会危及情报产品的客观性。为此，他强调，要保证情报机构在行政层面和实体层面的独立地位，要使其与情报使用单位分离开来。

总之，传统派认为情报必须与政策保持距离，强调对事务的独立判断，避免依照决策者的意识形态驱动或政策喜好而形成情报判断。传统派理论在二战后较长一段时间内在美国情报界占主导地位。

4.2激进派激进派是与传统派针锋相对的一个派别，激进派强调情报生产者与用户的沟通是关键，倡导通过建立信息和反馈的双向流动，在生产者和用户之间建立密切的工作关系。首先是威尔摩尔·肯达尔从理论上提出了这一观点。在肯特的《服务于美国世界政策的战略情报》出版后不久，肯达尔就在“情报的功能”一文中对肯特关于情报与政策关系的理论提出了质疑。肯达尔相信，情报的功能是“找到美国可以施加影响的地方从而直接帮助决策领导人达成其外交政策目标”[10]。因此，情报与政策之间的密切关系无可厚非。肯达尔认为，肯特所说的情报生产者与消费者之间的关系，实际上是情报官员和决策辅助官员之间的关系，而情报官员与那些真正的决策者并没有什么联系。肯达尔指出，在肯特理念的指引下，情报分析专家们无法成为决策者的助手，反而仅仅成为决策者幕僚的助手。显然，在他看来，情报分析专家应该为最高决策者服务，二者之间应该建立更为密切的联系。

此后，在美国情报工作的发展和实践中，传统派所倡导的严格独立性也逐渐有所松动。特别是20世纪六七十年代出现的一些重大情报失误迫使情报界重新审视他们的工作方法，不可避免地重新审视情报界与决策层的关系。在此期间，陆续有一些情报官员和学者提出了与肯达尔相似的观点。罗杰·希尔斯曼在《战略情报和国家决策》一书中进行深入分析理论变革的必要性，情报应当明确成为为政策制定者服务的工具，情报的生产者和用户之间的需要建立某种形式的反馈机制，以便消除情报分析人员的孤立感。本诺·沃瑟曼认为，如果情报与政策分离就无法获取最佳知识，情报界可能会向政策制定者提供不相关的信息，因此二者之间最大程度的互动是必要的[11]。威廉·布兰兹提出，政策过程不能与情报分析相隔离，因为这样一来情报工作将变得孤立，只能在真空中进行。同时，情报产品必须是对决策者准确和有用的情报。因此，情报界必须知道搜集的焦点以及政策制定者的反馈[12]。

激进派经过长达30多年的发展，其影响力在20世纪80年代达到顶点，罗伯特·盖茨成为其中的关键人物。1982年盖茨担任中央情报局情报处长，他在就职演说中对情报机构生产的情报相关性不足、时效性不够、关注性不强等问题提出了批评。盖茨强调情报人员与决策者之间的互动非常重要，他在任职期间进行了大刀阔斧的改革，他要求情报评估不但要加强对长期趋势的预测，而且必须阐明其关键性判断对美国政策的意义。盖茨的改革顺应了形势的变化，一定程度上优化了情报与政策的关系，因此赢得了情报界许多人的支持，这也是激进派首次压倒传统派获得了统治地位。

4.3后传统派就在传统派和激进派各领风骚的时期，关于情报与政策关系还存在另一种声音。这类观点既不赞同传统派提出的情报完全独立于决策的做法，又质疑激进派倡导的情报与政策建立亲密关系的提议。这一流派的基本出发点是修正传统派的保守做法，提倡以一种有别于激进派的谨慎态度改善情报生产者与用户的关系。学界对这一理论观点存在不同的称谓，鉴于该流派与传统派存在继承与被继承的关系，本文称之为后传统派[13]。

杰克·兹洛特尼克在1964年出版的著作《国家情报》中较早勾勒出后传统派的观点，他认为情报不是决策过程中的唯一因素，如果情报能够较为紧密地交织在决策过程中，可以发挥更大的作用。约翰·休伊曾加在20世纪60年代初期曾是美国国务院政策规划委员会委员，后担任中央情报局国家评估办公室副主任，具有政治和情报双重工作经历的休伊曾加对此有更明确的认识。他提出，情报界与决策层在功能上必须分离，但在操作上必须保持沟通。20世纪80年代初，理查德·贝茨在著作《突然袭击：防御计划的教训》中对后传统派的观点进行了较为深入的提炼。贝茨延续了肯特的理论框架和理论范式，探讨了情报与政策二者关系的具体界限应该如何划定。贝茨赞成传统派有关情报分析客观性的观点，但是对其过分强调情报独立性的理论提出了批评和反思。他认为，政治化是情报分析中不可避免的现象，关键在于合理把握其尺度，做到趋利避害。

冷战后，美国情报部门在实践中遭遇了一系列挫折，传统派和激进派理论陷入瓶颈，这也为后传统派的异军突起创造了条件。在时代的呼唤下，杰克·戴维斯对情报与政策的关系有了进一步的升华，他也由此成为后传统派的代表人物之一。戴维斯的“机会分析”理论的出发点就是修正传统派主张的情报生产者与用户保持距离的保守做法，但是他所提倡的积极改善生产者与用户关系的做法，与激进派又有着明显区别。戴维斯主张的做法是：情报分析人员要“熟悉美国安全政策的流程和他们所服务的重要政策者”[14]；情报生产者与政策者必须进行适当沟通，目的是增进相互理解，了解用户的真正需求；情报工作者要“努力帮助用于澄清可资利用的机会和当前(潜在)政策可能存在的弱点，而且要把这种支持落到实处，并提供可行性评估”[15]。

综上所述，传统派、激进派和后传统派有关情报与政策理论的思想萌芽基本都产生于冷战初期的40年代末至60年代初，在不同的历史背景和社会思潮下先后对美国情报工作的理论与实践产生过重要影响。传统派理论对情报与政策关系的论述是基于美国情报分析工作初创时期的时代特点而提出的，又因为“历史经验主义流派”的强势影响，是“两害相权取其轻”的保守历练成为一种普遍标准。这种存在缺陷的理念主导的时间越长，日后引发的批评与反弹力度就越大，激进派对传统派的全面否定就充分证明了这一点。经过激烈的理论争论后，后传统派有关积极改进情报与政策关系的理念成为情报界大多数人的共识。三个流派尽管对于情报与政策的关系持有不同观点，但它们的最终目的是一致的，即如何更好地发挥情报服务政策的作用，如何建立情报界与决策者之间的良好关系，进而保障国家利益的最大化。

5 结 语

美国的国家情报评估制度经历了半个多世纪的发展，在早期诸多学者和情报工作者准备的基础上，在情报评估产品的生产方面形成了一些众所周知的基本原则，这些原则是实践奉献给理论最珍贵的礼物，既是国家情报评估活动的指南，也是国家情报评估理论植根的基础。与此同时，在情报实践中也出现诸多难以形成一致意见的争论和分歧，这些分歧既是情报评估活动当下面临的困境，也是情报理论突破的未来机遇所在。可以说，情报评估的实践活动为相关理论的创立与革新提供了动力和源泉，而理论的衍生和争鸣又在不断地指导和影响实践活动。正是在这样一个相互作用下，美国国家情报评估制度呈螺旋上升的发展轨迹。

“他山之石，可以功玉”，从美国国家情报评估体制的发展历程中可见，国家级战略情报的评估工作涉及众多因素，不仅包括情报搜索、筛选分析、形成产品等环节，而且还关系到理论建设、运行机制、管理体制等方方面面。因此，国家级战略情报的评估工作应当由最高层进行总体考量和统筹规划，本着科学、实效的原则不断优化推进，吸收和借鉴国内外情报界的经验和教训，可能会起到事半功倍的效果。