美国“全政府”对华战略对中美教育科技交流影响的深度分析

毛锡龙 徐 辉,2

(1.浙江师范大学 国际与比较教育研究院，浙江 金华 321004；2.民盟中央，北京 100006)

特朗普执政四年，中美关系波谲云诡，断崖式下滑，已降至两国建交以来的历史最低点。两国关系走到今天这一步，是一个从量变到质变逐渐发展的过程，根本原因还在于随着中国综合国力的不断增长，已从政治、经济、科技、军事等领域对美国形成全方位压力，中国显然已被视为对其国家安全体系形成全面挑战的对手国家。美国“上帝选民”的优越感和强烈的民族危机意识，加之已习惯了的长期全球霸主地位，使其容不得任何国家挑战其霸权，打压、遏制中国已是当前美国全社会的普遍共识，并采取了“全政府”战略对付中国。文教力、科技力是综合国力的重要内容，为遏制中国综合国力的增长，特朗普政府把阻止中国从美国获取高科技作为重要手段，以图拖延中国的发展(1)Matt Sheehan,“Trump’s Trade War Isn’t about Trade, It’s about Technology,”April 3, 2018, https://macropolo.org/analysis/trumps-trade-war-isnt-about-trade-its-about-technology/.，其最直接的办法便是阻碍中美教育、科技界的交流与合作。2018年以来，美国政府在赴美留学生、访问学者、高科技公司赴美工作人员、孔子学院、富布莱特项目等多领域处处设限或给予终止，中美教育科技交流受到前所未有的严重阻碍。

美国是三权分立制的国家，一直以来普遍认为，美国是一个小政府大社会，中美教育科技交流的主体是高校、科研团体等民间机构，受中美政治关系影响总体不会很大，但深入研究后我们发现，现实比想象的要严峻复杂，在国家利益面前，尤其是中美战略竞争思想已在美国全社会取得广泛共识的形势下，美国政府对高校、科研机构的影响力不容小觑。美国联邦政府利用学生资助、提供研究和发展经费等手段对高校施加的影响日益增强，掌握大量科研资金的国家科学基金会(National Science Foundation,NSF)，能源部下属的国家实验室，卫生部下属的国家卫生研究院(National Institute of Health,NIH)等重要的国际科研合作机构等实际上均受美国政府的控制。由于篇幅有限，本文集中探讨在“全政府”对华战略下，特朗普政府主要行政部门在限制中美教育科技交流中的主要政策、行动及其特点与影响。

一、“全政府”战略概念及其在美国的发展

(一)概念

“全政府”(whole-of-government/holistic government)或者翻译为“整体政府”，由协同政府(joint-up government)的概念发展而来，是以英国、澳大利亚、新西兰为代表的国家公共部门改革中新出现的概念，(2)侯海丽，倪峰.美国“全政府—全社会”对华战略探析[J].当代世界，2019，(7)：61-67.近年来在美欧公共行政管理领域非常流行。“全政府”本身并不是应对特定问题的具体政策，而是为制定和实施某个政策提供组织保障的指导原则。“全政府”概念的兴起，主要源于在日益紧密的全球化背景下，公共行政管理问题的复杂性日益增强，应对和解决这些问题经常需要多种专业知识、管理经验和信息渠道。(3)张帆.一加一大于二？——试析“全政府”在美国国家安全体制中的应用[J].世界政治，2019，(8)：62-95.

目前，还没有一个关于“全政府”战略的统一定义，但核心的含义大致包括两个方面：一是决策的“全政府”和执行的“全政府”，也包括横向合作或纵向合作的全政府；二是涉及的范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织，甚至是国际上各个国家、国际社会以及非政府组织等私营部门。(4)陶文鑫.美国“全政府”对华战略探析[J].现代国际关系，2020，(7)：1-7.从以上内容可以看出，对于某个国家来说，“全政府”战略主要是决策和执行的“全政府”，侧重政府部门之间的广泛协作，加强整合，争取实现一加一大于二的效果。

(二)在美国的发展情况

“9·11”事件之后，为弥补美国国家安全体系运行在行动计划和战术实地实施层面横向协调机制的不足或缺失，“全政府”战略首先被美国安全界采纳。2008年小布什政府执政末期的独立研究报告强调，“全政府”应用于既有国家安全体系，以跨部门机制整合国家安全组织资源，为新世纪国家安全战略提供了有效组织支持。(5)张帆.一加一大于二？——试析“全政府”在美国国家安全体制中的应用[J].世界政治，2019，(8)：62-95.该报告为“全政府”战略在美国安全体系的应用铺平了道路。

经过小布什政府时期的深入、有效实施，到奥巴马政府时期“全政府”战略已经深刻影响着美国安全界，正如时任国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)所提出的：奥巴马政府的执政目标就是要倡导将外交、防务、发展视为一个整体组成部分，在实施过程中须运用“全政府”战略。(6)Hillary Rodham Clinton,“Remarks on the Obama Administration’s National Security Strategy,”May 27, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/05/142312.htm.2017年特朗普执政后，美国战略界、安全界“中国威胁、中国挑战、大国竞争”等思想喧嚣尘上，中国已被视为美国国家安全体系的全面挑战者、大国竞争的主要对手，美国需要综合运用各种手段以应对中国的挑战，“全政府”对华战略成为美国政府的必然选择。

二、“全政府”战略下对华教育科技交流的限制政策与行动

中国近年来在人工智能、5G、量子科学、航空航天等高科技领域取得快速发展，并在部分领域已具备一定全球领先优势。美国政府认为中国高科技的快速发展主要是因为中国采取不正当手段，利用美国开放的教育科研体系，从美国获得技术。因此必须想方设法设置障碍，通过各种政策手段限制美国技术流向中国，阻止中国高科技发展，维护美国的科技霸权和国家安全，以保持其在大国竞争中赢得优势。限制中美教育科技交流即是重要手段之一。特朗普政府限制中美教育科技交流采用了“府、会合作，官、民协同，内、外联动”的“全政府”对华战略。

(一)白宫的政策与行动

白宫的总统行政命令。行政命令是由美国总统作为联邦最高行政首长对联邦所属各机构发布的具有法律效力的指示，是总统执行法律、形成和推行自己的政策的重要手段。(7)贾圣真.总统立法——美国总统的“行政命令”初探[J].行政法学研究，2016，(6)：129-139.特朗普任内美中对抗逐步升级，特别是2020年由于其政府抗击新冠疫情的不力以及大选的压力，为转移国内视线，其政府不断恶化中美关系，白宫出台了多项专门针对中国的总统行政命令，阻止中美教育科技交流。2020年7月，特朗普签发行政命令宣布要采取措施终止与中国的“富布赖特交流计划”，此外在中国的美国和平队项目也被终止，以阻止中美两国教育界和青年人员之间的交流。为限制中国的科技发展，其还滥用《国家紧急状态法》中的有关条款，限制任何美国人对所谓的中国军方背景公司的投资，借题泛化对中国科技公司的打压。特朗普2020年11月签发的行政命令“应对中国军方企业融资的证券投资威胁”以及2021年1月对其部分条款的修订，就泛化了中国企业与军方的联系，借机打压遏制中国高科技企业的发展，特别是在5G、人工智能等领域具备全球领先优势或有潜在竞争优势的企业。(8)The White House,“Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,” November 17, 2020, https://www.federalregister.gov/documents/2020/11/17/2020-25459/addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-communist-chinese-military-companies.除中国移动等国有企业外，包括华为、海康威视、小米等民营企业均被列入。(9)The White House,“Amending Executive Order 13959—Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,” January 19, 2021, https://www.federalregister.gov/documents/2021/01/19/2021-01228/amending-executive-order-13959addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance.此外，特朗普还签署多个行政命令，试图以国家安全为由，禁止抖音、微信在美国的应用，以阻止中国信息技术企业的发展壮大对美国企业形成挑战。

除总统行政命令外，特朗普还在2020年5月签发专门针对中国的“暂停中华人民共和国某些非移民学生和研究人员入境”的联邦公报，认为中国政府利用一些中国学生充当非传统的知识产权搜集人员在美国从事有关活动，其中大多数是研究生和博士后研究人员，主要目的是为了获得美国的敏感技术和知识产权以提升中国的军事现代化能力。因此，特朗普要求美国国务卿和国土安全部长采取行动，加强审查，限制持非移民F或J签证，与中国军民融合战略有关的中国公民赴美学习或研究(本科生除外)。(10)The White House,“Suspension of Entry as Nonimmigrants of Certain Students and Researchers from the People’s Republic of China,”June 4, 2020, https://www.federalregister.gov/documents/2020/06/04/2020-12217/suspension-of-entry-as-nonimmigrants-of-certain-students-and-researchers-from-the-peoples-republic.

白宫科技政策办公室的政策。白宫科技政策办公室(White House Office of Science and Technology Policy, OSTP)负责向总统及其执政团队提供科技、工程，以及经济、外交、国家安全等领域与科技相关部分的政策建议，并协调政府部际之间的科技政策。特朗普执政时期，白宫科技政策办公室集中关注人工智能、5G、量子科学等领域，提出了“美国为何需要人工智能战略”等系列政策建议，以加速推进美国自身在5G、人工智能等领域的发展。2019年9月，该办公室执行主任致信美国科研界，不点名指出某些国家(实指中国)运用多种手段利用、影响和破坏美国的研究活动和研究环境，实施政府支持的人才招聘计划以利用美国研究机构的资金为其开展研究，转移知识产权，违反美国的研究价值和研究伦理。为此，在新的地缘政治和国际科研环境下，白宫科学技术委员会(National Science and Fechnology Council,NSTC)代表总统正式建立研究环境联合委员会(Joint Committee on the Research Environment, JCORE)，下设研究安全、包容性研究环境等4个小组委员会，与国会、国家科学院、工程院、医学科学院、私营企业、专业协会等紧密合作，为科研界提供研究安全等方面的信息，并计划要与全国各地的学术机构与师生召开会议探讨研究安全问题。(11)Kelvin K.Droegemeier,“Letter to the United States Research Community,”September 16, 2019, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2019/09/OSTP-letter-to-the-US-research-community-september-2019.pdf.研究环境联合委员会还发布了《加强美国科技研究机构安全和诚信的操作规程》，旨在指导大学、科研院所等保护好所谓的研究安全和研究诚信，防止外国干涉。这些行动的目标都直指中国。

(二)国务院的政策与行动

国务院领导美国的外交工作，其宗旨是促进美国人民利益、安全和经济繁荣，其主导着美国“全政府”对华战略的制定和执行，并协调其他部门的行动。美国国务院具有裁决非移民签证(nonimmigrant visa，NIV)申请，并与其他联邦部门和机构协调管理美国驻外使领馆签证申请程序的职能。目前非移民签证主要发放给那些寻求到美国学习、工作或开展研究工作的外国人。(12)Permanent Subcommittee on Investigation, United States Senate,“Threats to the U.S.Research Enterprise: China’s Talent Recruitment Plans,”http://www.hsgac.senate.gov/imo/media/doc/2019-11-18 PSI Staff Report-China’s Talent Recruitment Plans.pdf.也就是说，美国国务院掌控着赴美学习、工作和科研等外国人签证的生杀大权。在对华鹰派政客蓬佩奥(Michael R.Pompeo)2018年4月接任美国国务卿后，作为美国政府的外交部门，美国国务院成为恶化美中关系的挑头人。蓬佩奥任内发表系列毒化中美关系的政策演讲，施压盟国弃用华为5G设备，其领导的国务院政策规划办公室还发布了《中国威胁概要》，提出十大应对中国举措。以蓬佩奥为首的美国国务院，实质性地伤害了中美教育科技交流。

加大对中国赴美学生、学者、科研人员、科技公司员工等的限制力度。美国国务院认为中国赴美人员，尤其是高科技领域人员利用美国开放的学术环境为中国国家利益服务，从2018年开始，美国国务院不断加大针对中国赴美留学、访学和研究人员的限制力度。2018年6月，国务院对中国赴美研究生采用更加严格的签证政策，将计划赴美学习航空、机器人和先进制造相关领域人员的签证期限从5年缩短至1年，(13)Jeffrey Mervis,“More Restrictive U.S. Policy on Chinese Graduate Student Visas Raises Alarm,”June 11, 2018, https://www.sciencemag.org/news/2018/06/more-restrictive-us-policy-chinese-graduate-student-visas-raises-alarm.极大地增加了学生学习计划无法按时完成的风险。2020年5月，美国《纽约时报》引述匿名美官员的话称，特朗普政府计划取消“与中国人民解放军所属大学有直接关系的”数千名中国研究生和研究人员的签证，该计划估计可能会影响至少3000名中国学生。(14)丛超.美媒称美计划驱逐3000名中国研究生，专家：不意外，还是在“甩锅”转嫁责任[EB/OL]. https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnKrbGM?bsh_bid=5514066746，2020-05-29/2021-02-23.此外，美国政府还加大审查力度，阻止中国学者在美从事敏感领域的研究工作，限制向中国高科技公司员工发放签证，2020年5月蓬佩奥在记者会上宣布要对华为等中国相关科技公司的员工进行签证限制。

根据美国国际教育研究所(Institute of International Education，IIE)门户开放报告(Open Doors)的统计，2018-2019学年在美国留学的近110万留学生中(15)Institute of International Education (IIE),“Open Doors Enrollment Trends,”https://opendoorsdata.org/data/international-students/enrollment-trcnds/.，中国留学生占了近1/3(16)Institute of International Education (IIE),“Open Doors all Places of Origin,”https://opendoorsdata.org/data/international-students/leading-places-of-origin/.，而这些中国留学生中又有近36%就读的是STEM专业，这还不包括数量不少的访问学者，可见数量之大。美国政策调整表面上的理由是为了国家安全，但这些政策专门针对中国，其实质是美国对中国高科技发展的担忧，认为中国利用美国高水平的高等教育资源、科研资源等为自己培养高科技领域人才，这不符合美国国家利益。收紧签证、加大审查力度等措施意在斩断中国高科技人才培养路径，打压“中国制造2025”产业政策中的高科技行业，试图阻止中国崛起。

加大对中美政府、民间教育科技交流合作的限制。特朗普政府时期，中美政府间的各类教育科技合作机制逐渐停止，两国元首共同倡议的中美社会和人文对话机制也仅在2017年开了首次会议，一些标志性的项目，诸如中美富布莱特项目、美国和平队项目也均被美国政府宣布终止。在美国本土，美国国务院以中美外交对等原则为借口出台政策，要求中国驻美外交人员在访问美国学术机构前向美国国务院报备。在美孔子学院更被美国政府视为中国的宣传和统战工具，干涉美国高校学术自由。孔子学院美国中心(Confucius Institute U.S.Center)于2020年8月被美国国务院正式指定为“外交使团”，要求其定期向国务院提供有关中国公民人员、招聘、资金和运作信息。(17)Office of the Spokesperson, Department of State,“‘Confucius Institute U.S. Center’ Designation as a Foreign Mission,”August 13, 2020, https://www.state.gov/confucius-institute-u-s-center-designation-as-a-foreign-mission/.蓬佩奥在各类演讲和电视访谈中不断向美国高校施压，要求2020年底关闭在美的所有孔子学院，虽然目标难以实现，但截至2020年8月已经关闭了53所。(18)Michael R.Pompeo, “Secretary Michael R.Pompeo with Lou Dobbs of Lou Dobbs Tonight,” September 1, 2020, https://www.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-with-lou-dobbs-of-lou-dobbs-tonight-3/.利用《2019财年国防授权法》，国务院迫使大学在接受国防部资金和设立孔子学院之间作出选择。(19)梅尔·格托夫.美中教育交流中的无谓对抗[EB/OL].http://cn.chinausfocus.com/m/42147.html，2020-12-31/2021-02-26.此外，国务院还不断攻击中国军民融合战略，认为中国消除了民用研究与军事国防工业之间的障碍，利用全球开放的科研系统，通过人才招募计划、学术研究合作等手段获取军事利益。国务院还建议通过澳大利亚战略政策研究所(Australian Strategic Policy Institute)开发的所谓中国“国防大学追踪系统”(Defense Universities Tracker)来了解中国高校与国防工业的关系，在与中国高校的合作中保持警惕。(20)Department of State,“Military-Civil Fusion and the People’s Republic of China,”May 28, 2020, https://www.state.gov/remarks-and-releases-bureau-of-international-security-and-nonproliferation/mcf-and-the-prc/.

攻击中国对美国大学校园的影响，围堵中国高科技产业发展。2020年9月，美国国务院发布《校园里的中国共产党：机遇与风险》报告，攻击中国在四个方面影响美国校园：一是在美国校园建立仅有中国学生能够参加的中国学生学者联谊会(Chinese Students and Scholars Association)组织，以监控在美留学的中国学生，并利用他们去阻止美国校园里反对中国的观点；二是利用孔子学院传播中文和中国文化，限制美国高校的学术自由；三是利用外国技术收购(foreign technology acquisition)等手段，转移美国高校知识产权，伤害美国高校、纳税者、政府的利益；四是利用开放的国际科研环境，采用人才项目和知识收购的手段，吸引中国、美国和世界其他国家的学生、学者从事STEM领域的研究，并把窃取知识产权和转移相关技术到中国作为附加条件。(21)Department of State,“The Chinese Communist Parity on Campus: Opportunities & Risks,”https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/09/CCP-on-campus-FINAL.pdf.2020年12月，蓬佩奥即将卸任前在佐治亚理工大学演讲，仍将中国共产党对美国校园的影响作为演讲主题，进行一些毫无根据的无端指责，危言耸听，充满着意识形态偏见，(22)Michael R.Pompeo,“The Chinese Communist Party on the American Campus,”December 9, 2020, https://www.state.gov/the-chinese-communist-party-on-the-american-campus/.对中美教育交流与合作带来巨大伤害。在打压、围堵中国高科技产业发展方面，蓬佩奥不断散布中国科技公司受中国政府控制的观点，频繁出访，游说、劝说、施压盟国弃用华为5G等中国高科技产品。在对硅谷企业家的演讲中，蓬佩奥要求硅谷企业家担负起服务美国国家安全和自由、民主价值观的责任，慎重与中国合作。(23)Michael R.Pompeo,“Silicon Valley and National Security,”January 13, 2020, https://www.state.gov/silicon-valley-and-national-security/.

(三)教育部的政策与行动

根据1791年《美国宪法》第10条修正案，教育行政权实际上已经划归为各州的保留权之一，(24)姚云.美国高等教育法制研究[M].太原：山西教育出版社，2005.27.直到1980年，美国教育部在合并几个联邦机构的职能后才正式运行，但其使命更多地是为学生服务，诸如管理联邦政府对学生的资助、保障入学机会公平以及做一些教育统计和研究工作等。(25)Department of Education,“About ED: Overview and Mission Statement,”https://www2.ed.gov/about/landing.jhtml.共和党的特朗普政府，根据其党派传统，上台之初有意减少联邦政府对教育的干涉。2017年4月，特朗普签署了总统行政命令，要求对联邦政府控制教育实施法定禁令，但在美中竞争的现实面前，在“全政府”对华战略的推动下，美国教育部强化了对美国高校涉及与中国教育科技合作的干涉。

强化涉华教育科技交流资金审查。美国1965年《高等教育法》第117条要求高等教育机构，如果其收到的或协议议定的外国资金超过25万美元，需要每年度报告具体情况。(26)The Congress,“Sec. 117. [20 U.S.C.1011f] Disclosure of Foreign Gifts,”https://www.govinfo.gov/content/pkg/USCODE-2018-title20/pdf/USCODE-2018-title20-chap28-subchapI-partB-sec1011f.pdf.美国教育部以此为缘由，采取各种强势手段，要求美国高等教育机构准确报告情况：一是发布高等教育机构执行117条款情况的调查报告，认为外国资金可以对美国高等教育机构的教学和研究产生影响或进行控制。(27)Office of the General Council, Department of Education,“Institutional Compliance with Section 117 of the Higher Education Act of 1965,”October, 2020, https://www2.ed.gov/policy/highered/leg/institutional-compliance-section-117.pdf.二是举行专门针对中国的研讨会，如以“无附加条件？——追踪美国高等教育的外国资金”为主题的研讨会，采用官方说明与专家讨论相结合的形式，宣扬中国政府对美国高等教育机构的行动和影响。(28)Department of Education,“Event Recording,”https://edstream.ed.gov/webcast/Play/0ae6cd47067d4a6b89f2797fc499f9251d.三是对一些高校开展调查，要求根据117条款上报接受的外国资金情况，尤其是一些研究实力雄厚、与中国交流合作密切的高水平高校，包括麻省理工学院(29)Reed D.Rubinstein,“Notice of 20 U.S.C.§1011f Investigation and Record Request/Massachusetts Institute of Technology,”September 26, 2019, https://www2.ed.gov/policy/highered/leg/mit-sept26-2019.pdf.、哈佛大学(30)Reed D.Rubinstein, “Notice of 20 U.S.C.§1011f Investigation and Record Request/Harvard University,”February 11, 2020, https://www2.ed.gov/policy/highered/leg/harvard-20200211.pdf.、耶鲁大学等均受到调查。四是优化信息报告门户网站。从2020年6月网站正式启用至当年10月，迫于特朗普政府的压力，有60家美国高等教育机构新报告了与外国资金相关的信息。该网站已有7000多笔相关资金记录，其中不乏几百美元的小额资金记录，可见特朗普政府对美国高校所采取手段的力度之大，以及对美国高等教育机构对外合作的影响之深。(31)Office of the General Council, Department of Education,“Institutional Compliance with Section 117 of the Higher Education Act of 1965,”October, 2020, https://www2.ed.gov/policy/highered/leg/institutional-compliance-section-117.pdf.

制度层面强化风险防范。《美国教育部2014-2018战略规划》和《2018-2022战略规划》的一个明显区别就是，新的战略规划更加注重安全风险防范，通过建立企业风险管理机制(Enterprise Risk Management, ERM)，培养风险意识文化，将防范风险作为日常工作和战略决策的中心内容，尤其是加强对网络安全、信息科技基础设施和数据生命周期管理等。这些看似平常的举动，实则是美国“全政府”对华战略行动的重要组成部分。

(四)能源部的政策与行动

能源部下设的科学办公室(Office of Science)是美国物理科学基础研究领域最大的联邦资助方，每年向300多个科研机构的2.5万余名科研人员提供66亿美元的研究资金。能源部负责管理17个国家实验室，每年有大量的外国研究人员在实验室工作，仅2018年就有3.5万多名外国研究者，其中约1万名来自中国。美国政府认为，基于能源部在促进科研发展方面的重要作用，特别受到中国政府关注。中国通过海外人才招聘计划，和利用在美国实验室工作的中国研究人员盗窃研究成果与知识产权等方式从美国获利。(32)Permanent Subcommittee on Investigation, United States Senate, “Threats to the U.S. Research Enterprise: China’s Talent Recruitment Plans,” http://www.hsgac.senate.gov/imo/media/doc/2019-11-18 PSI Staff Report - China’s Talent Recruitment Plans.pdf.在特朗普政府的对华“全政府”战略下，美国能源部旋即采取多项措施，限制对华科技交流。

动员全部门力量应对中国。虽然美国政府仍然在口头上认为国际科研合作和美国科学界的开放是美国科技发展的基石，但随着中国科技的迅速发展，美国以基于偏见的判断，认为中国是靠利用美国制度的开放性，通过窃取美国的科研资金、技术来促进本国科技的发展，并计划最终取代美国。基于此判断，2018年12月，能源部副部长丹·布鲁耶特(Dan Brouillette)向能源部各部门主管发布主题为“国际科技参与政策”备忘录，从以下几个方面迅速着手应对中国：一是组建政策工作组。为解决能源部科研单位国际研究合作的风险，组建情报能力强大的能源部联邦监督咨询团(DOE Federal Oversight Advisory Body, FOAB)，为副部长牵头的经济和国家安全事务工作组提供咨询意见。咨询团成员主要来自能源部的科技、能源办公室，核安全办公室，以及情报和反情报办公室。二是建立科技风险矩阵(S & T Risk Matrix)。能源部认为，对于国际科技合作中哪些领域对美国国家利益存有潜在风险，需要建立清晰的政策指导。解决这个问题的主要办法便是建立科技风险矩阵，告知各单位禁止与特定敏感国家进行科技合作的具体领域。科技风险矩阵初步已于2019年1月完成，并不断扩充和丰富内容。三是迅速修订政策。外国科研人员的完整简历需要上报“外部访问中央跟踪系统”(FACTS)，科技风险矩阵中的风险国家人员不得进入任何国家实验室和承担科研任务。(33)Dan Brouillette,“Memorandum for Heads of Departmental Elements,”December 14, 2018, https://www.sciencemag.org/sites/default/files/DECEMBER%20DOE%20MEMO.pdf.

在一些关键领域对中国进行限制。从2019年直至2021年1月特朗普政府执政的最后时间，美国能源部发布多个旨在限制中国的政策或指令。一是限制中国的海外人才招聘计划。2019年6月，能源部发布题为“外国政府人才招聘计划”的指令，目的是禁止能源部员工和承包商员工参与外国政府的人才招聘计划。(34)Department of Energy,“Foreign Government Talent Recruitment Programs,”June 7, 2019, https://www.directives.doe.gov/directives-documents/400-series/0486.1-BOrder/@@images/file.2020年9月能源部又发布了题为“外国政府赞助或关联的活动”的新指令以取代原来的指令。新指令进一步扩大了范围，不仅包括原先的风险国政府人才招聘计划内容，还新增了其他各类风险国政府赞助或关联活动，包括研究人员获得的各种敏感国实体直接或间接的资助，参加除外国政府人才计划外的其他各类项目、受聘的各类岗位等。(35)Department of Energy,“Foreign Government Sponsored or Affiliated Activities,”September 4, 2020, https://www.directives.doe.gov/directives-documents/400-series/0486.1-BOrder-a/@@images/file.二是限制中国与美国国家实验室的访问交流，信息和技术的获取。在2019年12月“国家实验室对外交流”的政策中，明确提出国家实验室的对外交流需要符合美国的战略利益和外交政策，需要应对反情报和国家安全问题，需要考虑对外交流研究和技术所带来的风险。对于科技风险矩阵中所列风险国家，国家实验室需要严格限制与其交流，并设定了严格的审查要求和程序。(36)Department of Energy,“Foreign Engagements with DOE National Laboratories,”December 13 ,2019, https://www.directives.doe.gov/directives-documents/400-series/0485.1-APolicya/@@images/file.2021年1月，能源部废除了原有的非涉密外国人访问计划指令(37)Department of Energy,“Unclassified Foreign Visits and Assignments Programs,”October 14, 2010, https://www.directives.doe.gov/directives-documents/100-series/0142.3-BOrder-a/@@images/file.，在新出台的指令中提高了对外国访问人员的审查要求，要求进行风险评估审查，确保符合美国国家安全要求，并采用最新的科技风险矩阵中对风险国家的定义，目标指向中国更加明确。(38)Department of Energy,“Unclassified Foreign National Access Program,”January 15, 2021, https://www.directives.doe.gov/directives-documents/100-series/0142.3-BOrder-b/@@images/file.

(五)商务部的政策与行动

美国商务部主要依靠其下设的工业和安全局(Bureau of Industry and Security, BIS)通过实施有效的出口管制和条约合规制度，以及持续提升美国在战略科技领域的领导地位，来实现美国的国家安全、外交政策和经济目标。(39)Bureau of Industry and Security,“Mission Statement,”https://www.bis.doc.gov/index.php/about-bis/mission-statement.美国商务部限制中美高技术领域的教育科技交流的主要措施包括：

通过“商品管制清单”“实体清单”等对中国进行出口管控。工业和安全局负责实施和执行《出口管制条例》(Export Administration Regulations，EAR)，该条例有一个基于最终用途的工具——管制清单，主要包括商品管制清单、实体清单、被拒绝者清单、未经验证清单等。仅商品管制清单就分为十大类，多达2400多个品种。(40)陈波，张晓洁.美国两用物项出口管制：最新进展与可能影响[J].国际贸易，2020，(10)：59-68.2020年4月，商务部修改了《出口管制条例》，删除民用许可豁免，使得今后中国进口美国的产品、技术和服务将更加困难。工业和安全局经常以国家安全和外交政策等为由，施行长臂管辖，将中国个人和实体列入“实体清单”。被列入清单的科研机构、高校、企业绝大多数为电子、计算机、通讯、航空航天等高科技领域的佼佼者，包括华为、海康威视等中国民营高科技企业，中国航天科技集团、中国电子科技集团等国有高科技企业，北京邮电大学、哈尔滨工业大学、北京理工大学等科研水平高的工科高校。中国被列入实体清单的名单自2018年以来快速增长，尤其是在2020年出现爆发式增长，12月18日美国商务部一次性宣布新增77个实体。截至2021年1月，共有411个中国实体及其68家附属机构被纳入清单，其中包括55家科研单位、23家政府部门、13所高校、272家高科技企业及48位个人。(41)Bureau of Industry and Security,“Supplement No. 4 to Part 744 - Entity List,”January 14, 2021, https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2347-744-supp-4-6/file.美国商务部的目标非常明确，就是要通过出口管制阻止中国从美国获得产品、技术，维护美国高科技领域的全球霸权。对华为公司打压的层层加码便是最好的例证。

通过申请“视同出口许可”(DeemedExportLicensing)限制在美中国人参与高科技工作。“视同出口许可”指的是根据《出口管制条例》的规定，美国个人和公司在对美国境内的外国个人和外国雇员解禁某些类型的技术之前，必须向美国政府申请并获得许可证，即对在美国本土的外国个人解禁受管制技术被“视为”向其所属国家出口该技术。(42)Permanent Subcommittee on Investigation, United States Senate,“Threats to the U.S.Research Enterprise: China’s Talent Recruitment Plans,”http://www.hsgac.senate.gov/imo/media/doc/2019-11-18 PSI Staff Report - China's Talent Recruitment Plans.pdf.也就是说，在美国境内的中国籍人员要申请那些受到“视同出口许可”管制的相关工作岗位，需要得到美国政府的审批，而这些工作岗位主要在一些高科技研发机构、生化企业、医疗以及计算机行业。伴随着美国对中国高科技快速发展的焦虑情绪和打压行动，2018年以来，在美国的中国人申请需要获得许可的工作岗位人数快速下降，总申请数从2016年的820人下降到2019年的657人，获批人数从2016年的799人下降到2019年的583人，降幅分别达到20%和27%。(43)Bureau of Industry and Security, Office of Technology Evaluation,“2019 Statistical Analysis of U.S.Trade with China,”https://www.bis.doc.gov/index.php/country-papers/2575-2019-statistical-analysis-of-u-s-trade-with-china/file.

(六)司法部及其下属的联邦调查局的政策与行动

司法部及其下属的联邦调查局对中美教育科技交流的破坏性尤为严重，尤其是针对华人学生、学者频繁的调查起诉，给他们带来巨大的精神压力和工作压力。

放大风险，影响中美学术交流与合作。2018年，美国司法部发布应对中国威胁的《中国倡议》(China Initiative)，列了十项目标举措，其中有两项旨在影响美国学术界与中国的交流与合作：一是要制定针对中国在美国实验室、大学的研究人员这类非传统信息收集者的执法策略。二是要告知美国高校有关中国对美国高校学术自由和话语自由的潜在威胁。(44)Department of Justice,“China Initiative,” September 1, 2020, https://www.justice.gov/usao-edtx/china-initiative.2019年联邦调查局发布《中国：对学术界的风险》，认为中国利用美国开放的教育环境非法获取美国的学术研究信息，用于发展本国的经济、科技和军事，要求美国教育系统通过提高学术警惕、自我保护和与政府执法合作等手段，在知识共享和安全之间取得平衡。该报告夸大中美学术界各类正常的学术交流合作活动存在的所谓风险，还列举了美国学术界20多个容易被中国利用的目标，包括教师学生和科研人员、研究数据、实验设备和软件等等，以及人才项目、外国学生和访问学者项目、合作研究项目等各类常见的教育学术交流活动，无所不包，要求美国学术界加强防范。(45)Federal Bureau of Investigation,“China: the Risk to Academia,”https://www.fbi.gov/file-repository/china-risk-to-academia-2019.pdf/view.

完善与学术界的工作协调机制，加强人力配备，共同应对中国。2005年，美国联邦调查局创建了国家安全高等教育咨询委员会(National Security Higher Education Advisory Board, NSHEAB)，每季度举行一次会议，与高等教育机构及其他联邦机构之间就国家安全问题开展讨论。由于该机构实际运作效果并不好，2014年被解散，由新成立的私营部门办公室(Office of Private Sector)负责与学术界的相关工作。特朗普政府执政后，为了应对学术界所谓来自中国的威胁，联邦调查局在总部和各地区办公室加强了人员配备，总部私营部门办公室聘用了多名全职人员专职与学术界的联系和协调，各地区办公室也至少配备一名协调员负责学术界相关事务。此外，2019年7月，私营部门办公室成立了专门联络美国高校的工作组，与美国教育协会(ACE)、美国大学协会(AAU)、公立大学及赠地大学协会(APLU)三大重要学术团体协作，应对共同关心的问题。(46)Permanent Subcommittee on Investigation, United States Senate,“Threats to the U.S. Research Enterprise: China’s Talent Recruitment Plans,” http://www.hsgac.senate.gov/imo/media/doc/2019-11-18 PSI Staff Report - China's Talent Recruitment Plans.pdf.

对学生、学者展开针对性的执法行动。实施《中国倡议》行动后，美国司法部将学术界的非传统安全作为执法的重点领域。(47)Department of Justice,“The China Initiative: Year-in-Review,”November 16, 2020, https://www.justice.gov/opa/pr/china-initiative-year-review-2019-20.根据司法部统计，自倡议实施至特朗普政府执政结束，涉及与中国相关的72件典型起诉案件中，有23件与中美学术界的交流与合作有关。在美国高校、科研机构学习、工作的华人学生、学者和科研人员或与中国有教育科研合作关系的学者频繁遭到调查。哈佛大学、麻省理工等一流高校，堪萨斯大学、天普大学、西弗吉尼亚大学等综合性院校，洛斯·阿莫斯国家实验室、国家卫生研究院等重要研究机构均有人员被查。例如，2020年1月，哈佛大学化学与化学生物学系主任查尔斯·利伯(Charles M.Lieber)因参与中国“千人计划”项目和在中国大学工作，被联邦调查局以虚假和欺骗性陈述为理由逮捕并受到刑事指控。(48)Department of Justice,“Information about the Department of Justice’s China Initiative and A Compilation of China-Related Prosecutions since 2018,”March 9, 2020, https://www.justice.gov/opa/information-about-department-justice-s-china-initiative-and-compilation-china-related.2021年1月，在特朗普政府行将离任的前夕，国际知名纳米技术专家、美国工程院院士、麻省理工学院教授陈刚因未能向美国能源部披露其在中国的工作和获得的奖励而被起诉和逮捕。(49)Department of Justice,“MIT Professor Arrested and Charged with Grant Fraud,”January 14, 2021, https://www.justice.gov/usao-ma/pr/mit-professor-arrested-and-charged-grant-fraud.

除加强对中国学生、学者的调查外，联邦调查局还展开了对赴华美国学生的调查。据报道，在2018-2019年的两年里，美国联邦调查局对至少5名曾就读于北京大学燕京学堂的美国学生进行了调查，目的是确定他们是否被中国的所谓间谍活动所收买。(50)The Editors,“Why Is the FBI Investigating Americans Who Study in China? A China File Conversation,”September 13, 2019, https://www.chinafile.com/conversation/why-fbi-investigating-americans-who-study-china.

三、“全政府”战略下对华教育科技交流限制政策与行动的特点与影响

(一)特点

“全政府”对华战略下，特朗普政府主要行政部门限制中美教育科技交流政策与行动的特点，体现为思想上的统一性、政策上的完整性、行动上的协同性三个方面。

1.思想上的统一性

统一思想是特朗普政府“全政府”对华战略的基础与先导。从奥巴马政府时期的对华政策大辩论到特朗普政府时期的中国危险、中国挑战、大国竞争等核心思想的提出，通过高频率动员与宣传，特朗普政府成功塑造了全社会对华认知，凝聚了对华战略共识，统一了对华战略竞争思想。

在奥巴马政府执政时期，美国国内持续进行着对华政策大辩论，并在其第二个任期内达到顶峰，对话立场分为三派，即对华强硬派、对华顺应派、维持现状派，(51)陶文钊.美国对华政策大辩论[J].现代国际关系，2016，(1)：19-28.随着特朗普政府上台后启用大批对华鹰派要员，对华强硬派迅速占据上风。现在来看，特朗普政府对华“全政府”战略的思想动员有着缜密的谋划和系统的构建，尤其以其高官的系列涉华演讲最为典型，从经济、政治、科技、外交、意识形态全方位、高频率宣扬中国对美构成的威胁，进而在政界、商界、学界、媒体界等凝聚全社会对华战略共识。例如，总统特朗普2018年初在国会发表《国情咨文》演讲中，称中国为挑战美国利益、经济和价值观的竞争对手，同年，副总统彭斯(Mike Pence)在哈德逊研究所发表对华政策演讲，认为中国以“全政府”方式提升影响，增进利益，呼吁美国各界形成广泛的反华共识。国务卿蓬佩奥在尼克松总统图书馆发表的演讲更被认为是“新铁幕演说”，迎合美国对华鹰派胃口，意欲把中美关系推向新冷战。此外，总统国家安全顾问奥布莱恩(Robert C.O’Brien)、联邦调查局长克里斯托弗·雷(Christopher A.Wray)、副国家安全顾问波廷杰(Matthew F.Pottinger)等政府核心要员面向大学、智库、商界、科技界、地方的系统性系列演讲将中国塑造为对美国主导的国际体系、经济模式、民主制度、意识形态、高科技领域形成全面挑战的威权主义国家，不断加深美国社会对华的焦虑和负面情绪，快速完成了“全政府”对华战略的思想动员。

在“全政府”对华战略思想动员下，中国在高科技领域对美国形成巨大挑战的思想共识也在美国各界快速达成。人工智能、5G、量子技术、华为公司、“中国制造2025”等术语频繁出现在美国政客讲话、政策文件、智库报告之中，遏制中国高科技发展在美中大国竞争的新形势下在美国社会迅速取得共识。

2.政策上的完整性

方针政策是行动的指南。特朗普政府对华“全政府”战略的形成大致可分为萌芽、设计、形成三个阶段。萌芽阶段的标志性政策是2017年底特朗普政府出台的《国家安全战略报告》，将中国定位为修正主义国家和战略竞争者，将动用国家力量的所有工具与中国开展大国竞争。虽然该报告并未出现“全政府”等词汇，但其对华战略竞争的核心思想与“全政府”概念一脉相承。对于教育科技领域，报告认为中国利用了美国的创新经济体系和世界一流的大学资源来推进军事现代化和经济发展，中国还盗窃美国知识产权，窃取专利技术，强迫技术转让，这些行为对美国的国家安全构成威胁，美国需要从保护知识产权、保护数据、收紧签证程序以限制中国赴美就读STEM专业学生人数等方面强化应对。(52)The White House,“National Security Strategy of the United States of America,”December 18, 217, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

设计阶段的主要政策是2018年8月发布的《2019财年国防授权法》中的“美国对华战略”部分。美国两党在“全政府”对华战略上达成高度共识，国会强调与中国的长期战略竞争是美国的首要任务，需要整合国家力量的多个要素予以应对，并要求总统在2019年3月1日前向国会递交“全政府”对华战略报告。(53)The Congress,“John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019,”August 13, 2018, https://www.congress.gov/115/plaws/publ232/PLAW-115publ232.pdf.

形成阶段的主要政策是白宫在2020年5月发布的《美国对华战略方针》，其中为重新平衡美中经济关系，要采用“全政府”行动以支持公平贸易，提高美国的竞争力，促进美国出口，并打破中国对美国贸易和投资的不公平壁垒。在教育科技领域，该报告认为中国滥用技术和知识产权，威胁美国经济安全；中国以各种方式限制在美学生的学术自由，破坏了美国教育体系学术传统。(54)The White House,“United States Strategic Approach to the People’s Republic of China,”https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf.

3. 行动上的协同性

在“全政府”对华战略的指引下，特朗普政府以中美“贸易战”为主体，进而在政治、军事、外交、科技等领域对华全面施压，使得中美博弈从经贸向多领域蔓延，出现全面博弈的趋势。(55)陶文鑫.美国“全政府”对华战略探析[J].现代国际关系，2020，(7)：1-7.美国立法、司法、行政等部门相互配合，密切协作，在打压中国问题上两党之间、府会之间、行政部门之间往往能取得高度一致，迅速行动。例如，在经贸领域，美国商务部、财政部、贸易谈判代表办公室与白宫密切协作，采用极限施压手段，不守信用，漫天要价，试图逼迫中国就范；国会众、参两院在涉及中国的相关法案能迅速达成一致，例如2020年7月通过的《香港自治法》(Hong Kong Autonomy Act)，从议员法案的提出到众、参两院通过仅用了数天，(56)The Congress,“Hong Kong Autonomy Act,”July 3, 2020, https://www.govtrack.us/congress/bills/116/hr7440.比起大多数两党间需长时间扯皮的法案，可谓目标一致、高度协同。

在对华教育科技交流领域，特别是打压中国高科技发展方面，更是体现了美国行政机构的高度协同。白宫、国务院、商务部、能源部、教育部、司法部及其下属的联邦调查局相互配合，各司其职，试图切断中美高科技领域交流与合作。例如，为阻止中国学生、学者、科研人员、科技企业工作者等赴美国从事高科技领域的研究生学习、访学、科学研究或就业，国务院通过收紧签证政策，将中国赴美就读相关高科技领域研究生的学习签证期限从5年缩短为1年，能源部则出台政策阻止科研人员参加中国的人才招聘计划并限制中国科研人员访问相关实验室，教育部强化美国高等教育机构的涉华教育科技交流资金审查，联邦调查局加强了所谓的“中国学术间谍”的执法行动等等。此外，商务部还以商品管制清单、实体清单等手段限制对华高科技出口。

(二)影响

1.弱化中美战略互信根基

人文交流是中美关系的三大支柱之一，也常常被称为中美关系发展的“助推器”和“增信释疑的润滑剂”，(57)韦宗友.美国对华人文交流的看法及政策变化探析[J].美国研究，2019，(3)：60-79.教育、科技交流合作是人文交流的重要内容和载体，在中美两国关系发展中发挥着重要作用，也长期受到两国政府的重视。中美正式建交后，1979年邓小平首次访美最大的机制性成果之一便是签署两国政府间的科学技术协定。奥巴马政府在2011年续签该协议的简报中指出，“两国于1979年首次签署科技合作协议，开启了一个持续至今的政府间强有力的科学技术合作时代，促进了多领域的合作研究，双方续签这一历史性协议，并承诺将持续推动合作”(58)The White House,“Fact Sheet: U.S.-China Science and Technology Cooperation Highlights: 32 Years of Collaboration,”https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/microsites/ostp/st-fact-sheet.pdf.。虽然两国政府间的教育交流与合作协定于1985年首次签署，但相关交流活动早已开展，据统计，1979-1990年间，我国赴美的公派和自费留学生和访问学者就超过了10万人，仅1983-1984年，中方百余所大学和科研机构就与美方80多所大学建立了合作交流关系，美国约翰·霍普金斯大学还在南京大学成立了中美文化中心。(59)潘亚玲.中美人文交流四十年：回顾与展望[J].美国问题研究，2018，(2)：29-50.

进入新世纪，以中美教育交流为代表的中美人文交流蓬勃发展，例如，2009/10学年中国赴美留学生人数突破10万，2011/12学年达到19.4万，即将突破20万，仅三年后的2014/15学年突破30万大关。(60)Institute of International Education (IIE),“Open Doors Enrollment Trends,”https://opendoorsdata.org/data/international-students/leading-places-of-origin/.奥巴马政府也在2009年推出了中美“十万强计划”(100,000 Strong Initiative)，实现了四年内招募10万名美国学生到中国留学的目标，以加强美中青年交流。2010年，中美人文交流高层磋商机制正式建立，开启了中美人文交流机制化、系统化建设的新时期。2017年4月，习近平主席和特朗普总统在海湖庄园举行会晤，期间共同确定建立中美社会和人文对话。当年9月，时任国务院副总理刘延东和时任美国国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)在华盛顿共同主持了首轮中美社会和人文对话，双方发表了联合声明，表示将在教育、科技、环保、文化、卫生、社会发展、地方人文合作等七大领域进一步推动中美社会和人文交流与合作。在教育领域，鼓励两国学生到对方国家留学，推动两国教育机构和学者间的交流合作，以增进双方间的相互理解。双方将共同努力促进中美双向留学，鼓励两国青少年在创新创业方面开展交流合作，双方还计划签署《中美关键语言教师项目合作备忘录》。在科技领域，双方将共同努力推动《中美科技合作协定》续签工作，并将完全执行该协议的各项条款。(61)中国新闻网.首轮中美社会和人文对话发表联合声明[EB/OL]. https://www.chinanews.com/gn/2017/09-29/8344192.shtml，2017-09-29/2021-02-22.

但是，以2017年底特朗普政府出台的《国家安全战略报告》为标志，将中国定位为修正主义国家和战略竞争者，中美关系开始迅速恶化，在部分美国智库的推动，以及国会和行政当局的操弄下，美国国内全面遏制中国的共识迅速达成。阻止中国高科技进步和相关产业发展，拖延中国崛起，成为美国政府的首要目标。美国认为，中国利用美国开放的科研环境、一流的高等教育资源，通过派遣学生和学者，开展学术交流、联合科研等形式，盗取美国前沿科技和知识产权；中国利用美国民主与开放的政治环境，通过开设孔子学院、开展智库交流等形式，干扰美国高校的学术和言论自由，对美国进行渗透和影响等。因此，特朗普政府行政、立法及执法相互配合，对中美教育科技交流进行各种阻挠和限制，一些已经达成的协议或共识被搁置或终止，严重影响了中美两国人民之间的人文交流，尤其是引领两国未来发展的青年人之间的交流，长此以往必将严重弱化中美战略互信的人文交流根基。

2.削弱美国高等教育的影响力、科技创新力和公共外交软实力

一是削弱美国高校对中国学生的吸引力。美国是一个移民社会，大量优秀国际学生、学者、科研工作者赴美学习、工作对于美国保持全球一流的高等教育水平和科技创新能力有着非常重要的作用。正如美国大学协会(AAU)主席玛丽·科尔曼(Mary Sue Coleman)、公立大学及赠地大学协会(APLU)主席彼得·麦克弗森(Peter McPherson)所指出的，“国际学生和教师，包括来自中国的学生和教师，在美国的高等教育中发挥着不可或缺的作用。事实上，美国拥有世界上最好研究型大学的部分原因正是因为美国接收了这些国际学生和学者。美国必须继续支持并欢迎他们的到来”(62)Peter McPherson and Mary Sue Coleman,“We Must Have Both,”August 5, 2019, https://www.insidehighered.com/views/2019/08/05/research-universities-must-bolster-both-security-and-openness-opinion.。但是，特朗普政府上台后，逆全球化、民粹主义思想大行其道，其移民政策、对中国学生的签证政策均与美国的开放传统背道而驰，影响了优秀青年赴美留学的积极性，长此以往必将影响美国高等教育的国际影响力。根据门户开放报告统计，赴美留学生从2018/19学年的约109.5万人下降到了2019/20学年的107.5万人，是近15来的首次下降，(63)Institute of International Education (IIE),“Open Doors Enrollment Trends,”https://opendoorsdata.org/data/international-students/enrollment-trends/.2019/20学年虽然仍有约37.2万名中国学生在美留学，但相较2018/19学年仅增长0.8%，与小布什政府后期和奥巴马政府时期的年均百分之十几甚至二十几的增长率相比，差距极为显著，(64)Institute of International Education (IIE),“Open Doors All Places of Origin,”https://opendoorsdata.org/data/international-students/all-places-of-origin/.而且随着两国关系的恶化，下降趋势在下一学年度会体现得更加明显。

二是削弱美国科技的创新能力。如前所述，基于美国开放的传统和一流的高等教育资源，吸引着全球优秀青年赴美留学、留美工作，为美国科技创新提供了不竭的人才资源。实际上，除留学生以外，美国高校、科研院所还吸引了一大批科研能力强的访问学者赴美访学、研究。例如2019/20学年，美国接收了约12.4万名访问学者，其中中国学者占比达到38%左右，(65)Institute of International Education (IIE),“Open Doors International Scholars Trends,”https://opendoorsdata.org/data/international-scholars/international-scholars-trends/.哈佛大学、斯坦福大学、哥伦比亚大学等一流高校以及相关国家实验室等是主要的接收单位，高达77%的访问学者从事的是STEM领域的研究，(66)Institute of International Education (IIE),“Open Doors Major Field of Specialization,”https://opendoorsdata.org/data/international-scholars/major-field-of-specialization/.他们为美国科技创新输入了不竭的智力资源。随着特朗普政府加大对中国高科技赴美访学、科研人员的限制，中国赴美访问学者人数开始大幅减少，从2018/19学年的4.8万人减少到2019/2020学年的4.3万人，降幅达到10%以上。(67)Institute of International Education (IIE),“Open Doors Leading Places of Origin,”https://opendoorsdata.org/data/international-scholars/leading-places-of-origin/.美国司法部、联邦调查局针对华人学者或与中国有科研合作学者的调查行动日趋频繁，据统计，仅2018年，国家卫生研究院就与联邦调查局合作调查了399名生物医学领域与中国有合作的学者，其中绝大多数是华人学者。(68)Cheng Li and Ryan McElveen,“The Deception and Detriment of US-China Cultural and Educational Decoupling,”October 14, 2020, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2020/10/14/the-deception-and-detriment-of-us-china-cultural-and-educational-decoupling/.根据美国能源部国家实验室的新要求，不允许员工参加中国的任何人才项目，甚至参加暑期的短期访问学者项目也有可能受到法律制裁。(69)Frank Wu,“Attacking Chinese on Our Campuses only Hurts America,”July 15, 2019, https://www.insidehighered.com/views/2019/07/15/significant-damages-america-attacking-chinese-academics-opinion.麻省理工学院等一流高校相继有知名华人科学家遭到调查或指控，给从事中美教育科研合作的学者，尤其是华人学者造成了巨大的精神压力和工作压力。国际科研合作是科技创新的重要途径，况且中国在高科技领域的研究实力已今非昔比，特朗普政府的行为从长远看必将削弱美国科技的创新能力。

三是削弱美国对华公共外交软实力。公共外交承担着传播美国核心价值观、塑造海外积极形象的重要使命，一直以来受到美国政府的高度重视。美国国务院还有专门设立的教育与文化事务局(The Bureau of Educational and Cultural Affairs，BECA)，负责策划和实施各类教育、文化交流项目，以促进与其他国家的相互了解，推进美国外交政策目标的实现。例如，中美富布莱特项目就是美国国务院实施的对华公共外交的标志性项目之一，自1979年起执行，1985年被写入《中美教育交流合作议定书》。该项目支持的研究旨在促进中美两国人民的理解，特别是中国的美国研究。据教育部统计，项目实施以来的30年里，共有846名研究生或学者赴美学习或研修，500名美国专家来华任教。(70)教育部.中美富布赖特项目介绍[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/s78/A20/s3117/moe_855/201002/t20100202_82579.html，2021-03-11.特朗普政府终止中美富布莱特等教育人文交流项目，阻止两国民间特别是知识分子之间的相互了解，必将削弱美国对华公共外交的软实力。

3.对中美及全球教育教育科技交流合作和中国高科技发展产生一定的负面影响

首先，影响中美教育科技交流。中美1979年正式建交以来，两国教育科技交流虽有短暂的波折，但总体发展顺利，政府、民间的教育科技交流均取得很好的成效。经过40多年的发展，两国政府间的教育科技合作机制已经比较完善，国家层面除签有教育交流合作协定、科学技术合作协定外，从2010年开始还正式建立了中美人文高层磋商机制。此外，还有各类地方政府间、部门间、民间的交流平台，例如中美省州教育厅长对话、中美青年科技论坛等平台，有效推动了中美教育科技合作与交流。但是，特朗普政府将中国视为全面竞争对手，其执政团队充满冷战思维和意识形态偏见，采取各种所谓“脱钩”的极端手段试图阻止中美教育科技交流，诸如停止中美富布莱特交流项目、限制中国STEM专业学生赴美留学、审查与中国有技术合作的科研人员等，已在中美教育科研界形成一定的寒蝉效应，会给中美教育科技未来的交流与合作带来比较严重的负面影响。

其次，对中国相关高科技领域的发展会造成一定的影响。特朗普政府把打击中国高科技的发展作为中美大国竞争的核心领域，正如有美国学者所分析的：特朗普的贸易战与贸易无关，而是与技术有关，对华贸易战形式上是减少双边贸易逆差，实质上却是为了阻碍中国科技发展，破坏中国的产业政策。(71)Matt Sheehan,“Trump’s Trade War Isn’t about Trade, It’s about Technology,”April 3, 2018, https://macropolo.org/analysis/trumps-trade-war-isnt-about-trade-its-about-technology/.虽然近年我国在人工智能、量子科学、航空航天等领域取得快速发展，甚至在5G领域走在了美国的前面，但是我国科技的总体实力与美国还是有着很大的差距，被“卡脖子”的领域还很多，即使发展迅速的人工智能领域，中国顶尖科研人员的储备与美国还有着不小的差距。根据保尔森研究所(Paulson Institute)2020年的一项研究统计，全球人工智能领域顶尖的科学家60%都在美国。(72)Cheng Li and Ryan McElveen,“The Deception and Detriment of US-China Cultural and Educational Decoupling,”October 14, 2020, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2020/10/14/the-deception-and-detriment-of-us-china-cultural-and-educational-decoupling/.因此，特朗普政府的限制政策一定时期内将给中国相关科技领域人才培养、科学研究、产业发展带来一定的负面影响。

第三，将一定程度上影响全球教育科技合作。特朗普政府的“全政府”对华战略，还协调西方国家尤其是“五眼联盟”国家联合对付中国。在美国的劝说、施压下，澳大利亚、英国等西方多国宣布弃用华为设备或将华为设备从核心网络中移除。而且据《泰晤士报》(The Times)报道，英国政府也效仿美国，从2020年10月开始加强对中国学生在英国大学就读“敏感专业”的审查力度，如果中国学生被认为存在安全风险，将会取消签证。(73)Lucy Fisher,“Chinese Students Face Ban amid Security Fears,”October 1, 2020, https://www.thetimes.co.uk/article/chinese-students-face-ban-amid-security-fears-nmp7plwch.此外，美国对华科技“脱钩”将造成全球标准的分裂，催生“技术民族主义”，各国将努力加强本国科技产业链的独立性。例如，随着中国在5G、北斗导航、航空航天、高铁等若干领域已形成具有全球领先优势的产业，美国对中国科技的打压限制最终将倒逼中国产生一套自己的科技标准，中美两个大国科技合作的割裂将会放缓全球科技创新的步伐，增加创新成本。(74)翟迈云，李庆四.特朗普政府的对华科技防范政策探析[J].国际关系研究，2020，(4)：129-150.

4.为拜登政府的对华教育科技交流设置樊笼

2021年初，拜登政府上台执政，从现有能收集到的相关资料看，拜登政府将更加深入地实施“全政府”对华战略，尤其注重协调盟友力量联合制华，对华教育科技交流也将基本沿袭并深化特朗普政府为其已经设置好的樊笼，在高科技领域可能还会深化，不过在一些教育人文交流领域可能会有适当放松，主要理由如下：

一是中美大国竞争时代已经开启，这一趋势短期内不会改变。特朗普政府时期，两党虽然在一些国内问题上相互拆台，针锋相对，但在各类涉华提案上几乎均能高票通过，府、会配合高度协调。中美步入大国竞争时代这一趋势短期内不会改变，这是拜登政府对华各项政策制定，包括教育科技交流政策制定的出发点和落脚点。拜登2021年2月4日发表首份外交政策演讲，称中国是美国“最严峻的竞争对手”，挑战了美国的“繁荣、安全和民主价值观”。(75)Joe Biden,“Remarks by President Biden on America’s Place in the World,”February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.3月3日国务卿布林肯发表的外交政策演讲，将中国列为美国外交政策八大优先事务之一，称中国是唯一在经济、外交、军事以及技术领域都拥有实力的国家，美中关系是“21世纪最大的地缘政治考验”，两国关系未来将会是该竞争时竞争，能合作时合作，必须对抗时对抗。(76)Antony J.Blinken,“A Foreign Policy for the American People,”March 3, 2021, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/.

二是美国政府、社会，包括学术团体等已经形成对华高科技竞争的统一思想。作为公认的世界一流大学群体的联盟和美国高水平研究型大学的协会组织，美国大学协会(AAU)本应超越两国政治纷争，促进中美大学间的民间交流合作，但其2020年12月写给当选总统拜登的信中，建议拜登政府“改善受高等教育机会，培养更多国内人才，改革移民制度，吸引和留住顶尖国际人才，并投资于科学技术，否则将无法在竞争中击败中国，并确保美国在全球经济和科学方面的领导地位”(77)Association of American Universities (AAU),“Recommendation to President-Elect Biden,”December 4, 2020, https://www.aau.edu/sites/default/files/AAU-Files/Key-Issues/AAU_Recommendations_to_President-elect_Biden.pdf.。2021年3月，美国人工智能国家安全委员会(National Security Commission on Artificial Intelligence，NSCAI)发布的最终报告中，有数百处提到中国，其中核心思想是在美中大国竞争战略下，美国必须行动起来，通过加大投入、重建组织、建立联盟、培养人才等措施，赢得与中国的人工智能竞争。(78)The National Security Commission on Artificial Intelligence (NSCAI),“Final Report-National Security Commission on Artificial Intelligence,”https://www.nscai.gov/wp-content/uploads/2021/03/Full-Report-Digital-1.pdf.美国高校是中美教育科技交流的主体，虽然其仍然欢迎中国学生、学者，但是也认为需要改进内部审查和风险评估流程，提高保密要求。(79)Stephanie Segal and Dylan Gerstel,“Research Collaboration in an Era of Strategic Competition,”September, 2019, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/190925_Segal%26Gerstel_ResearchCollaboration.pdf.相信今后在与中国的交流合作中，美国高校也会加大防范力度。

三是从拜登政府的现行政策上看，高科技领域交流合作将会持续受到打压，孔子学院等教育人文交流领域可能会适当放松。拜登上台后，撤销了诸多特朗普政府时期的行政命令，包括限制移民的行政命令。拜登已将《2021美国公民法案》发往国会，寻求批准。该法案欢迎外国留学尤其是STEM专业的学生赴美留学，免除STEM专业博士应届毕业生的时间上限，并为STEM专业高级学位毕业生提供便捷的绿卡申请通道。(80)刘爱生，金明飞.拜登就任美国第46任总统，美国高等教育将迎来哪些改变[EB/OL]. http://paper.jyb.cn/zgjyb/html/2021-03/04/content_590969.htm?div=-1，2021-03-04/2021-03-13.但是拜登政府并没有撤销特朗普政府时期专门针对中国相关高科技领域赴美研究生的签证限制措施。美国司法部针对与中国有科技合作的华人学者的起诉行动也还在继续，2021年2月，美国司法部扩大1月的一份起诉内容，指控斯坦福大学研究员宋琛(音)涉嫌签证欺诈、阻挠司法、毁灭文件和虚假陈述，隐瞒其军人身份。(81)Department of Justice,“Federal Charges against Stanford University Researcher Expanded,”February 19, 2021, https://www.justice.gov/opa/pr/federal-charges-against-stanford-university-researcher-expanded.此外，美国将继续加大打压中国高科技企业的力度，据报道，美国已进一步收紧针对华为的出口许可证条件，禁止供应商向华为出口5G设备及相关产品，继续把中国高科技公司纳入实体清单等等。种种迹象表明，拜登政府总体上将继续特朗普时期“全政府”对华教育科技交流限制政策，尤其是在高科技领域，程度上可能还会不断加大。但是，考虑到美国未来的国家利益，在中美大国竞争时代下，美国还是需要与中国打交道，需要大批懂中文，了解中国政治、经济、历史、文化等情况的各方面人才，因此在一些教育人文交流领域，拜登政府可能会更加理性，会借助与中国的交流帮助美国培养人才，适当放松一些限制。例如，拜登政府在2021年1月撤回了特朗普政府时期提出的“学生和访问学者项目学校需披露其与孔子学院或孔子课堂的关系”的提案，可能就是基于这方面的考虑。