我国居家养老服务资金政策演进与优化研究

韦宇红

摘要：居家养老服务在我国经历了30余年的探索和发展，与资金投入保障相关的政策演进可以划分为政策基本框架孕育、政策框架雏形形成、政策体系构建与完善三个阶段，整个政策演进遵循着内部行动逻辑和外部行动逻辑。从政策体系的政策层级、政策对象、政策执行、政策工具四个视角考察，我国居家养老服务资金政策日趋完善，但还存在着政策制定力度与居家养老服务定位不对等、居家养老服务需求方资金政策较单薄、政策效力总体偏弱、政策程序不够规范等问题，需要从加强居家养老服务综合立法、确立“需求导向”为主的政策制定原则、提升政策制定水平和政策执行效力等方面不断优化居家养老服务资金政策。

关键词：居家养老服务；资金政策；政策演进；政策优化

中图分类号：D669.6文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）03-0093-09

基金项目：国家社会科学基金项目“我国居家养老服务发展多元资金投入保障机制研究”（15BRK028）。

健全基本養老服务体系是“十四五”时期我国实施积极应对人口老龄化国家战略的一项重要任务。2021年2月，中共中央总书记习近平在主持中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，要健全老年人关爱服务体系，针对老年人等群体的特点，提供更加贴心暖心的社会保障服务[1]。作为老年人关爱服务体系重要构成的养老服务体系，其基础是居家养老服务。持续提高居家养老服务供给能力和水平是顺应广大老年人居家养老意愿、减轻家庭和政府养老服务支出负担的重要策略选择。

资金是居家养老服务发展的核心要素，在“未富先老”“未备先老”的基本国情下，全面推进城乡居家养老服务发展面临着资金瓶颈制约。为加大资金投入、强化资金保障，从中央到地方政府及有关部门制定出台了一系列资金方面的政策文件。全面系统地梳理居家养老服务资金政策的演进脉络和体系构成，客观分析资金政策的实施效应，探讨优化和完善资金政策的实践路径，是破解政府主导下的居家养老服务发展资金短缺难题，扩大城乡居家养老服务供给，高质量满足广大老年人居家养老需求的内在要求。

我国居家养老服务起源于20世纪80年代中后期开始的社区服务，作为政府部门应对人口老龄化的民生专项工作，则是在进入21世纪后由东部地区的一些城市率先推出，2008年上升到国家层面，由民政部门牵头在全国范围内开始全面推进。尽管在此后的发展中，一些地方的实践创新对引领全国政策的出台起到了重要作用，但从全国来看，国家层面出台的政策对地方的实践创新提供了指引和条件，对不同地区全面推进居家养老服务工作发挥着定海神针的作用。根据居家养老、社区养老、机构养老三位一体的发展思路，涉及资金方面的政策文件基本上是围绕养老服务体系建设和养老服务业发展而制定的，其中自然涵盖了居家养老服务领域的资金政策措施。以下以养老服务资金政策文件为蓝本，对国务院和中央部委出台的居家养老服务资金政策演进脉络进行梳理和总结。

（一）居家养老服务资金政策的演进历程

自1987年民政部门开始在城市普及推广社区服务以来[2]，社区老年服务一直都是社区服务的重要内容，早期的社区老年服务可谓居家养老服务的萌芽。若从社区老年服务的推出时间算起，30余年间与居家养老服务资金投入保障相关的政策演进可以划分为三个阶段。

1.第一阶段（1987—2005年）：孕育居家养老服务资金政策基本框架

20世纪80年代中期，民政部提出“社会福利社会办”的城市社会福利工作改革指导思想，社区服务作为这项改革的直接产物和重要成果，自产生之日起在资金政策的定位上便是破除社会福利事业国家包办的资金投入模式，构建国家和社会力量相结合的资金投入格局。开展社区服务的城市，坚持社区服务社会办思路，主要通过基层自筹和社会集资解决所需资金。

1993年8月，民政部印发其倡导开展社区服务以来的第一个专项政策文件《关于加快发展社区服务业的意见》（民福发〔1993〕11号），明确社区老年服务为社区服务业的重要范畴，要求“多方筹集社区服务业发展资金”，具体包括将发展资金列入地方各级计划部门统筹安排并增加投入、广泛吸收社会资金和引进国外资金、建立社区服务发展基金等。11号文为社区老年服务发展的资金政策制定拟定了基本思路。

2000年8月，《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）颁布，标志着老龄工作正式列入政府工作日程。文件首次提出依托社区发展老年服务业、建立和完善老年社会服务体系的理念，并从加大各级财政部门资金投入、鼓励社会力量兴办老年福利服务设施、发挥金融机构信贷支持等方面，提出发展老龄事业的资金保障措施。这些措施构成了老龄事业资金政策的基本要件，也勾勒了社区老年服务资金政策的基本框架。在此框架下，《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号）和《关于印发“社区老年福利服务星光计划实施方案”的通知》（民发〔2001〕145号）相继出台，前者涉及老年服务机构的税收优惠，后者部署通过发行福利彩票资助城市社区老年服务设施和农村乡镇敬老院建设。两部专项资金政策文件的制定和实施，遵循了政府资金在老年社会服务体系建设中发挥引导与支持作用的政策逻辑。

2.第二阶段（2006—2012年）：形成居家养老服务资金政策框架雏形

2006年2月，国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门《关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发〔2006〕6号），这是国家层面第一部养老服务专项政策文件，明确提出了“建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。随后，《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办〔2008〕4号）印发，居家养老服务发展在全国范围内启动，在资金政策上着重强调了政府投入方面的保障措施。

2011年12月，《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（国办发〔2011〕60号）印发，这是我国首次将养老服务纳入专项规划范围。60号文界定了居家养老服务的功能定位及其在社会养老服务体系建设中的基础地位，首次针对不同投入主体系统地提出了“资金筹措”任务：在国家层面要求中央设立专项补助投资，在地方层面要求各级政府安排财政性专项资金；在福利彩票公益金投入上，要求民政部本级和地方各级的资金投入优先保障养老服务体系建设；在社会资金投入上，要求通过信贷支持、补助贴息、政府采购、用地保障等多种形式，引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入。依靠各级政府和社会力量共同投入的居家养老服务资金政策框架雏形由此搭建起来。

2012年下半年，《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号）和《民政部、国家开发银行关于贯彻落实〈支持社会养老服务体系建设规划合作协议〉共同推进社会养老服务体系建设的意见》（民发〔2012〕209号）相继印发，推动了居家养老服务资金政策框架向资金政策体系演进。

2012年底，修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》以法律形式确立了国家建立和完善社会养老服务体系的责任，要求各级政府建立稳定的经费保障机制并鼓励社会各方面投入，居家养老服务资金政策体系建设获得了法律地位。

3.第三阶段（2013年至今）：构建和完善居家养老服务资金政策体系

2013年9月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）印发，标志着养老服务业发展第一次在国务院层面部署推进。35号文提出了加快养老服务业发展的六项政策措施，其中三项为资金政策，即完善投融资政策、完善税费优惠政策和完善补贴支持政策，不仅为全国各地养老服务业发展的政策着力点指明了方向，同时也搭建起养老服务资金政策体系的基本架构。随后一系列养老服务政策文件以前所未有的频率密集出台，2013年为此被称为“中国养老改革元年”。

据不完全统计，2013—2020年累计超过20个部委独立或者联合发布了50多份直接关系到居家养老服务发展的政策文件，其中以资金为主题的专项政策文件将近30份，而类似于35号文的纲领性文件和类似于《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》（发改社会〔2019〕333号）的综合性文件，均从不同层面、不同角度提出了相应的资金保障措施要求。纲领性文件实质上也属于综合性文件，以下研究将这两类文件统称为综合性文件。此外，针对居家养老服务某些构成要素或某些环节制订的专项政策文件也都提出了资金保障方面的要求，例如，《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》（民发〔2020〕86号）、《住房和城乡建设部等部门关于推动物业服务企业发展居家社区养老服务的意见》（建房〔2020〕92号）等。各类综合性政策和专项政策共同构筑了加快推进居家养老服务发展的资金保障政策体系。

综上所述，经过30多年的实践探索，尤其是2013年以来的加快发展，在最初的社区老年服务资金政策基本框架上，一个以政府资金为主导、社会资金为主体、金融资金为媒介的居家养老服务多元資金投入保障政策体系已经初步构建，并在实践中不断完善和深化。

（二）居家养老服务资金政策的演进逻辑

我国居家养老服务资金政策的演进，既遵循着保障城乡居家养老服务发展资金投入需要的内部行动逻辑，也遵循着将相关领域的政策变革落实到居家养老服务发展的外部行动逻辑，从而形成了具有自身特殊性和规律性的资金政策演进脉络。

1.演进的内部行动逻辑：保障居家养老服务发展资金投入需要

这一逻辑的演进主要是沿着三条路径推进。

第一，从以政府资金投入带动社会资金参与为主转向同时引导金融资金积极支持。《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号）是最早涉及居家养老服务资金问题的专项政策文件，其核心要义是对政府部门和社会力量兴办的老年服务机构给予税收优惠。随着第一部养老服务体系建设专项规划颁布，第一份关于社会资金居家养老服务投入的专项政策文件《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号）出台，民政部还联合国家开发银行印发《关于贯彻落实〈支持社会养老服务体系建设规划合作协议〉共同推进社会养老服务体系建设的意见》（民发〔2012〕209号），此后金融资金类专项政策文件陆续出台，逐步强化了居家养老服务资金政策体系中金融支持的地位和作用。

第二，从面向居家养老服务提供者制定资金政策转向同时兼顾居家养老服务使用者。早期的居家养老服务资金专项政策，无论是在政府资金投入上，还是在引导民间资本参与和开发性金融支持上，其对象均是养老服务提供机构，直到《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号）印发，才有了针对居家养老服务使用者的资金专项政策文件。但相比居家养老服务提供者的资金专项政策文件，涉及居家养老服务使用者的资金专项政策文件数量偏少，除了105号文，也只有《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》（财社〔2014〕113号）、《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号）等寥寥数份文件。

第三，先制定纲领性文件再出台配套文件进而在实践中不断深化纲领性文件。这是我国各领域政策文件制定的一条基本规律。具有中国养老服务政策新的里程碑意义的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），是党的十八大以来各部委制定居家养老服务相关政策文件最重要的依据之一。在经过近6年的实践和总结后，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），从深化放管服改革、拓宽养老服务投融资渠道、扩大养老服务消费等六个方面提出28项具体政策措施，进一步细化和深化了居家养老服务资金政策体系。5号文既是对经实践检验证明行之有效的政策措施的提炼和汇总，又是指引养老服务进一步深入发展的新纲领性文件。

2.演进的外部行动逻辑：将相关领域的政策变革落实到居家养老服务发展中

居家养老服务既属于老龄事业也属于老龄产业，惟有与国民经济社会发展统筹推进才能实现持续健康发展。为此，《中华人民共和国老年人权益保障法》在1996年8月首次颁布时就提出各级政府将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，促进老年事业与经济、社会协调发展的要求。2011年制定的《国民经济和社会发展的“十二五”规划纲要》将建立养老服务体系纳入其中，故在养老服务体系中位于基础性地位的居家养老服务就其资金政策体系而言，显然不是孤立存在和演进的，而是与相关领域的政策之间保持着既相对独立又密切联系的关系。从表1可以看到，包括居家养老服务在内的养老服务资金专项政策文件的制定，体现了对相关领域政策文件在养老服务业的具体落实。

（一）居家养老服务资金政策体系构成

对我国居家养老服务资金政策体系构成的考察可以从四个视角展开。

1.从政策体系的层级看，有国家和地方两个层面的居家养老服务资金政策体系

地方资金政策体系的构建总体上以国家资金政策体系为框架，根据国家资金政策的精神和要求，制定地方相应的资金政策措施。同时，不少地方政府勇于创新突破，在一些资金政策的制定上走在国家前面，为国家层面的政策出台提供了范例、奠定了基础。例如，江苏出台了全国省级层面第一部金融支持养老服务业的专项政策文件《关于金融支持养老服务业发展的意见》（苏金融办发〔2014〕85号），为中国人民银行等五家中央机构联合出台《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》（银发〔2016〕65号）积累了经验；一些省份为落实65号文制定专项文件，如《关于金融支持贵州省养老服务业加快发展的实施意见》（贵银发〔2016〕133号）、《北京市民政局关于金融支持养老服务业发展的实施意见》（京民养老发〔2019〕152号）等。

2.从政策对象看，有面向居家养老服务供给者和居家养老服务需求者的两套资金政策体系

居家养老服务的供给者主要是各级政府部门和养老服务机构，关于政府部门的资金政策包括本级财政资金投入政策和对下级转移支付政策，关于养老服务机构的资金政策包括养老服务设施建设和运营资金政策、养老服务信息化建设资金政策、养老服务人员培训和补贴资金政策等。居家养老服务的需求者是居家养老服务的使用者及其家庭，目前居家养老服务需求者的资金政策主要是针对服务的使用者，亦即居家老人，涉及养老津补贴、政府购买养老服务、老年人意外伤害保险、居家适老化改造等政策。

3.从政策执行面看，有试点地区执行的特殊政策和面向全国执行的普适政策

全国范围内的居家养老服务工作是在东部地区部分城市先行试点的基础上铺开的，国家层面组织的居家养老服务领域系列试点工作在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）出台后陆续启动。例如，2016年7月，民政部、财政部启动中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点；2019年8月，中国银保监会出台鼓励银行业和保险业支持养老等社区家庭服务业发展的试点方案等。这些试点工作的资金保障措施是居家养老服务资金政策体系的重要组成，它不仅有利于缓解试点地区居家养老服务资金瓶颈问题，也促使试点地区完善资金政策、发挥试点示范效应。

4.从政策工具看，以上三个视角下的居家养老服务资金政策均可大致分为财政政策、金融政策和外资政策三大类

在财政政策上，主要有财政直接投入、财政转移支付、财政补贴、税费优惠、政府购买服务、老年人津补贴等政策；在金融政策上，主要有信贷支持、保险介入、养老服务产业债券发行、养老服务产业基金设立、资本市场上市融资、养老金融产品开发等政策；在外资政策上，主要有放宽养老服务业外资准入条件、落实外资举办养老服务机构的国民待遇等政策。

（二）居家养老服务资金政策效应分析

1.居家养老服务资金投入增长及成效

居家养老服务资金政策的不断完善直接推动了居家养老服务发展持续迈上新台阶。图1至图3分别显示了国家层面居家养老服务资金政策文件出台频数、养老服务资金投入规模、居家养老服务设施数量和老龄补贴人数的增长情况，对比可见，无论是养老服务资金投入还是居家养老服务设施，亦或老龄补贴人数，其增长趋势与居家养老服务资金政策的出台频数呈现高度的一致性。

从图2可见，从开始发布年度民政事业费老年人福利支出统计数据的2010年以来，该指标值逐年稳步增长，2019年达到453.0亿元，是2010年的27.4倍。中央预算内养老服务基本建设投资，除2013年出现负增长外，其余年份均保持稳定增长之势，2019年为32亿元，是2009年的16倍。中央彩票公益金中用于养老服务的支出则呈现波动式增长，2019年增加到32.2亿元，是2006年的20.1倍。政府資金的投入较好地带动了社会力量的参与，从民政部门仅对社会力量参与养老机构建设和运营的统计数据看，截止2020年6月底，全国超过50%的养老机构和床位为社会力量举办[3]。

随着资金投入力度的逐步加大，居家养老服务设施和享受老龄补贴的老年人持续增长（见图3）。到2019年底，全国社区养老照料机构和设施63618个，社区互助型养老设施101276个，享受高龄补贴、养老服务补贴、护理补贴、老龄综合补贴的老年人数合计3579.1万人；与2014年相比，社区养老照料机构和设施数量增长238.1%，社区互助型养老设施增长150.3%，享受老龄补贴的老年人数增长88.9%。

2.居家养老服务资金政策存在的不足

尽管我国居家养老服务发展成效显著，但距离满足城乡居民多元化、多样化的居家养老服务需求尚有较大差距，其中资金投入总量不足、结构不够合理是重要原因，而這与居家养老服务资金政策尚不完善有着必然联系。

（1）政策制定力度与居家养老服务定位不对等

自国家层面提出养老服务体系的概念以来，居家养老服务的基础性地位便牢牢确立，而机构养老服务的地位经历了从“补充”到“支撑”再到“补充”的调整。但在政策制定上，针对机构养老服务的措施远超过居家养老服务。2006—2020年，国家层面针对机构养老服务出台了近20份专项政策文件，针对居家养老服务出台的专项政策文件只有6份。其中涉及资金领域的政策文件、针对养老机构制定的文件具有普适性，如《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》（民发〔2014〕47号）、《关于明确养老机构免征增值税等政策的通知》（财税〔2019〕20号）等；而围绕居家养老服务出台的文件，基本上属于试点阶段文件，如《中央财政支持居家和社区养老服务改革试点补助资金管理办法》（财社〔2017〕2号）。居家养老服务政策制定力度偏弱折射出政府部门在养老服务体系建设和养老服务业发展上存在理念偏差，即重机构养老服务轻居家养老服务，这是导致居家养老服务发展滞后于机构养老服务的根本原因。

（2）居家养老服务需求方资金政策较单薄

居家老人及其家庭对养老服务费用的支付能力，以及家庭成员对居家养老照料的参与度是影响居家养老服务业持续健康发展的重要因素。为此，居家养老服务业成熟的发达国家都极其重视老年人及其家庭养老服务资金政策的制定与完善，采取了以长期照护服务筹资和家庭照料者支持为主要内容的政策措施。反观我国，这方面的政策制定是一大短板。居家养老服务资金政策偏向供给方，对需求方资金支持的政策措施屈指可数。

在长期照护服务筹资政策上，我国于2016年开始长期护理保险制度试点，目前尚处于扩大试点阶段。长期照护服务筹资政策不仅决定了老年人对长期照护服务的刚性需求能否转化为有支付能力的有效需求，也左右着养老服务机构盈利点的培育和盈利能力的提升。我国长期照护服务筹资政策的缺失，导致4500多万失能失智老人的养老服务刚性需求难以释放，居家养老服务机构的照护服务项目优势无法凸显，经营普遍陷入举步维艰的困境。

在家庭照料者支持政策上，我国于2012年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》第一次明确提出“为家庭成员照料老年人提供帮助”，但具体提供哪些帮助、如何组织实施和评价却未作出规定，而有关养老服务的各项行政法规和部门规章至今也未作出系统阐述。在地方层面，虽然有上海市2018年以来开展“老吾老计划——家庭照护能力提升项目”，南京市于2017年试点“喘息服务”并于第二年出台养老喘息服务补贴办法，北京市丰台区于2018年启动“喘息服务”试点，但目前推出家庭照料者支持政策的地方只有极少数。无论是地方层面还是国家层面，家庭照料者支持政策都严重缺失。

（3）政策效力总体偏弱

我国涉及居家养老服务资金的政策文件有50多份，其中资金专项政策文件近30份，形成了以部门规章为主体的资金政策体系。由于政策文件的效力等级不高、操作性偏弱、碎片化突出等问题，使得政策整体执行偏弱、政策效力有限。

一是政策文件的效力等级不够高。法规政策按效力等级可分为法律、行政法规、部门规章等文件，效力逐步递减[4]。2000—2020年，我国涉及居家养老服务的综合性政策文件出台31份，其中属于法律的仅有《中华人民共和国老年人权益保障法》；部门规章最多，有15部，占到48.4%；行政法规13部，占41.9%；党内法规2部，占6.5%。同期涉及居家养老服务的资金专项政策文件出台29份，其中行政法规2部，其余均为部门规章。以部门规章为主的居家养老服务政策文件，尤其是属于部门规章的居家养老服务资金专项政策文件，在政策执行效力上存在先天不足。

二是可操作性的政策文件占比低。法规政策按文件形式又可以划分为规划、计划、意见、办法、方案、通知等类型。办法类和方案类文件的可操作性最强，它们由行业主管部门对某项工作提出具体的规定或方法、步骤、措施等；意见类和通知类文件更多地是具有指导性而非强制性，其贯彻落实需要地方政府根据文件精神和要求作出具体详细的安排，包括实施细则、配套措施、量化规定等，尤其是财力方面的保障。在29份居家养老服务资金专项政策文件中，属于意见类的文件最多，有12份，占41.4%；其次是通知类文件8份，占27.6%；办法类文件和方案类文件共有6份，占20.7%，其中又有一半属于阶段性文件，比如，中央财政支持居家和社区养老服务改革试点补助资金管理。在31份居家养老服务综合性政策文件中，同样是意见类文件最多，有14份，加上2份通知类文件，这两类文件占到总数的一半。无论是居家养老服务综合性政策文件还是资金专项政策文件，意见类和通知类的文件比重均超过50%，其政策效力取决于地方政府的落实能力。而现实表明，地方政府落实上级政策文件的水平参差不齐，不少地方要么对上级政策文件的出台反映滞后，要么依葫芦画瓢照搬上级文件的内容了事，以致各级政策文件难以落地实施，政策总体执行效力大打折扣。

三是政策的合力亟待增强。养老服务发展牵涉众多部门，随着积极应对人口老龄化挑战上升为国家战略，中央各相关部委越来越重视养老服务体系建设和养老服务业发展，纷纷出台政策文件。29份居家养老服务资金专项政策文件的发文部门包括国务院办公厅和21家中央部委机构，其中由两家以上部门联合发文的有19份，在一定程度上体现了政府部门之间的协调与配合，有利于提升政策的执行效力。但部门的联合发文多为“意见”或“通知”，缺少强制性，加上缺少相应地部门协调配合机制支撑，除了民政部、财政部、国家发展改革委员会这三家养老服务政府资金的主要来源部门外，其他部门大多未能将联合发文的相关政策与本部门掌握的资金资源充分结合起来，使得各部门颁布的政策相互对接、相互融合不够，碎片化的政策难以形成强大的政策合力。

（4）政策程序不够规范

标准的政策程序不仅包括政策的制定和执行，还包括事前的调研、咨询，以及事后的评估、修正等一系列紧密联系的过程。面对人口老龄化加速所带来的居家养老服务发展压力，政府的资金资源更显稀缺性，这就要求政府部门必须严格遵守标准的政策程序，高质量出台政策文件，尽可能实现资金政策收益最大化。目前各级各地政府能够做到这一点的并不多，不少居家养老服务资金政策缺乏扎实的调研基础、深度的受众参与、有效的贯彻落实、规范的评估判断、及时的修正或终止，结果容易造成资金资源错配，政策未能精准发力，甚至出现偏差。例如，已经实现省级层面全覆盖的高龄补贴制度，大多数地区采取普惠型福利模式，但标准为每人每月不到100元，有些甚至低至每人每月20元，对经济困难的老人来说不过是杯水车薪，对中高收入的老人来说政策红利也是微乎其微；又如，一些省份实施的居家养老服务从业人员补贴政策，仅限于某些特殊的从业人员一次性的补贴，对稳定从业人员队伍和降低服务供给成本的作用不大。

（一）加强居家养老服务综合立法

发达国家居家养老服务发展的成功经验表明，完善的法律体系是居家养老服务资金投入保障的重要基础支撑。例如，老龄化程度高居全球之首的日本，其涉及居家养老服务的法律有《老人福祉法》《老人保健法》《护理保险法》《社会福祉士及介护福祉士法》《老年人住宅法》等，这些法律构成了一个较为完整的居家养老服务法律体系，其中的关键要件就是对居家养老服务的资金筹集作出系统而详细的规定。我国涉及居家养老服务的法律迄今却仅一部《中华人民共和国老年人权益保障法》，这部1996年颁布的法律在2012年修订时增加了“社会服务”专章，只是对政府的资金投入保障以及市场主体、社会组织、居民个人的参与作了原则性规定。居家养老服务法律支撑的乏力制约了居家养老服务资金政策效力的发挥，加强居家养老服务综合立法刻不容缓。

一方面，应尽快出台全国《居家养老服务条例》。2015年全国第一部居家养老服务地方立法《北京市居家养老服务条例》发布后，苏州、乌鲁木齐、合肥、河北、宁波等地也相继发布当地条例，通过立法促进居家养老服务体制机制建设。这既为全国层面条例的制定奠定了基础、提供了经验，也折射出尽快建立全国统一条例的必要性和紧迫性。《居家养老服务条例》要在界定各参与主体的法律责任和法律关系的基础上，以明确各级政府在居家养老服务方面的事权和财权为重点，对居家养老服务资金保障措施作出详细规定。

另一方面，应有计划出台和完善与居家养老服务相关的法律。以《中华人民共和国老年人权益保障法》为基础，参照发达国家的作法，研究制定与居家养老服务直接相关的专门法律，如《养老服务促进法》，作为老年人权益保障的单行法[5]，对居家养老服务分设专章，就其参与主体和包括资金筹集与投入在内的各个环节进行法律规范。此外，对涉及居家养老服务相关环节的法律，如《预算法》《社会保险法》《消费者权益保护法》《土地管理法》等，在修订过程中要充分考虑居家养老服务的立法特征和要求。通过加强居家养老服务综合立法工作，推动居家养老服务资金政策效力等级提升。

（二）确立“需求导向”为主的居家养老服务资金政策原则

推进政策制定从“供给导向”为主转向“需求导向”为主，强化对居家养老服务使用者及其家庭的资金政策支持，增强城乡居民对居家养老服务的有效需求和消费动能，实现消费带动供给的内生性增长，促进居家养老服务成熟盈利模式的形成。重点要抓好三个领域的政策制定与实施。

1.加快构建多层次的护理保险制度

全国有29个城市正在试点长期护理保险制度，尚未纳入试点范围的城市应密切关注试点进展、紧跟试点节奏，结合本地实际开展前期调查研究和方案预设计，以便在国家的统一安排部署下能够及时推出实施措施。同时，制定税收优惠政策，支持商业保险机构开发多样性的商业长期护理险产品，作为社会长期护理基本险的补充，保障中高收入老年群体对高层次长期护理服务的支付能力。

2.增加老年人的收入及其家庭照护

完善高龄老人津贴、困难老人补贴、养老服务补贴等老年人津补贴制度，加强对困难老人的精准救助；搭建老年人参与经济社会发展平台，支持有一技之长的老年人再就业，对低收入老人的劳动收入给予免税待遇；统筹居家养老服务与家庭养老服务协同发展，加快建立家庭照料者政策支持体系，充分发挥传统的家庭养老照料功能；完善家庭减税政策，细化个人所得税赡养老人专项附加扣除政策，增加照料失能、半失能老人的子女所得收入专项附加扣除，使有担负照料老人的家庭能够更好地享受税收养老惠民政策。

3.增强居民养老金融储备

地方金融监管部门应主动联系金融机构，共同开展国民养老金融宣传和教育活动，引导消费者尤其是中青年消费群体形成养老储备意识，增长养老金融基本知识。政府部门要通过出台激励政策和加强金融监管，支持和规范金融机构创新养老金融产品，开发针对居民养老的个人理财、遗嘱信托、住房反向抵押贷款、住房反向抵押保险等金融业务，为不同类型的客户设计个性化的中长期养老金融产品。

（三）提升政策制定水平和政策执行效力

1.要重视规范政策程序

重点补齐“头”“尾”两项工作，即扎实做好政策制定的前期调研，以及综合采取政策审计、第三方评估等方式科学评价政策得失，及时修正、补充政策措施，规范执行政策调研—政策制定—政策落实—政策评估—政策修订的完整政策程序。

2.要激励与约束并举推动居家养老服务资金政策落地

严格按照《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号文）相关要求，建立居家养老服务资金政策法规执行监督检查机制，通过常规督查和专项督查，弱化地方政府对中央政策执行的自由裁量权，增强政策执行的约束力；用好绩效考核指挥棒，将居家养老服务资金政策的落实情况纳入地方政府年度绩效考核范围，对政策落实成效显著的地方给予中央专项资金倾斜或奖励。

3.要建立健全组织协调机制

《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办〔2008〕4号文）强调“各有关部门要加强配合，积极支持居家养老服务的发展”，但大多数地方至今仍未启动部门协调配合的制度化建设，致使养老服务工作中的“堵点”“痛点”“难点”等问题未能有效解决。2019年8月，經国务院同意，由民政部牵头，21个部门和单位组成的养老服务部际联席会议制度建立，为各地政府部门强化统筹协调制度化建设提供了动力和借鉴。地方政府部门要积极行动起来，以建立健全养老服务工作领导小组或部门联席会议制度为抓手，着力破解居家养老服务发展中的各种难题顽症，切实打破部门藩篱，统筹各类资金资源的筹集和使用，为加快推进居家养老服务发展提供有力的资金政策保障。

[1]习近平主持中共中央政治局集体学习完善覆盖全民的社会保障体系促进社会保障事业高质量发展可持续发展[N].人民日报海外版，2021-03-01（1）.

[2]侯岩.中国城市社区服务体系建设研究报告[G].北京：中国经济出版社，2009：5.

[3]民政部2020年第四季度例行新闻发布会[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/xw/xwfbh/ 202011/n28/index.html.

[4]原新，李志宏，党俊武，等.中国老龄政策体系框架研究[J].人口学刊，2009（6）：27.

[5]李连宁.对养老服务立法的若干思考[J].中国社会工作，2020（23）：8.

责任编辑莫仲宁