反思全球教育治理发展的三重动力与二维路径

阚 阅

(浙江大学 教育学院，浙江 杭州 310058)

一、国家、国际组织与市场：全球教育治理发展的动力因素

尽管在詹姆斯·罗西瑙(James Rosenau)所提出的“权力空间”(SOAs)中，影响事件进程的是多种来源的权威。但在全球教育治理的格局中，国家、国际组织组织和市场的作用日益凸显，成为其中重要的动力因素。

首先，对于国家而言，国家是全球教育秩序与全球教育发展的重要倡议者、推动者和建设者。而制度是全球教育治理的核心和关键。国家在推动全球教育治理发展中的作用体现在两个方面：一是国际教育制度的国内化。在全球化的背景下，国家内部制度安排与国际制度安排相比，已经不具备解决大范围全球公共问题的优势。这也是国际制度安排对国内政治形成越来越强大改造能力的一个重要原因。(1)苏长和.全球公共问题与国际合作：一种制度的分析[M].上海：上海人民出版社,2009.7.从宣示 “人人都有受教育的权利”的《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights)到将教育作为服务贸易一个门类的《服务贸易总协定》(GATS)，这些国际制度都对民族国家(特别是发展中国家)教育体系和教育政策的形成发展施加了巨大的外部压力。

二是国内制度国际化。对一些国家特别是占据绝对政治和经济优势的西方发达国家，其国内制度创新也会成为国际制度建制的重要参考。正如有研究指出的，经济帝国以其极为隐蔽的方式构筑的“中心-外围”体系，成为刻画现代世界政治经济重要的特点，而这个大厦的核心，是头号资本主义国家美国以其国内制度为蓝本建立的一系列国际制度安排。这些国际制度在普世主义的旗帜下，烙下的是西方国家特色的自由、民主实质。(2)同上.再如，在20世纪80年代和90年代，世界银行一直在响应美国政府的压力，扩大其对私营部门和发展的关注，并在80年代后期成立了私营部门发展审查小组。该小组于2002年设计并发布了《私营部门发展战略》(Private Sector Development Strategy)，并提出扩大世行对私营提供的教育和其他基本服务的支持。(3)Karen Mundy and Francine Menashy,“The World Bank, the International Finance Corporation, and Private Sector Participation in Basic Education: Examining the Education Sector Strategy 2020,”in Education Strategy in the Developing World: Revising the World Bank’s Education Policy, ed. Christopher S.Collins and Alexander W. Wiseman(Bingley: Emerald Publishing Limited, 2012) ,115.

其次，国际组织在当代全球教育治理发展进程中发挥的作用日益引人瞩目。全球治理的主体尽管很多元，既包括国家，也包括政府间国际组织和非政府间国际组织，但就当前全球治理格局而言，国际组织仍是国家之外最重要的治理行为体，是治理过程中最积极和最主动的参与者，也是国际和平与秩序最有力的间接维持力量。(4)孙吉胜.当前全球治理与中国全球治理话语权提升[J].外交评论,2020,(3):5.斯蒂芬·鲍尔(Stephen Ball)将席卷全球的教育改革称之为“政策流行病”(policy epidemic)，而其正是由世界银行和经合组织(OECD)等强力机构来“传播”的。它吸引着不同信仰的政客，并且已经深入到许多学术教育者的“假定世界”中。(5)Stephen Ball, “The Teacher’s Soul and the Terrors of Performativity,”Journal of Educational Policy 18,no.2(2003): 215.约翰·梅耶(John Meyer)等研究也表明，国际组织的确非常重要，对教育模式的全球扩散产生重大影响。(6)John Meyer et al.,“World Society and the Nation-State,”American Journal of Society 103,no.1(1997): 144-181.

特别是自20世纪90年代开始，国际组织开展在教育政策制定上发挥越来越重要的作用，也使得教育政策国际化趋势不断增强。(7)Kathrin Leuze et al.,“New Arenas of Education Governance-The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making,”in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed.Kerstin Marterns et al.(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007), 5.以世界银行为例，基于其强大的贷款能力、有说服力的知识生产和跨国政治影响力，世界银行已成为发展教育领域的一个关键的全球治理行动者。世界银行不仅是当今国际教育发展最大的单一融资机构，同时也是它最有力的思想库(ideologue)和监管者，并传播一种更符合新自由主义的新的公共教育应该如何组织的观点。(8)Karen Mundy,“Educational Multilateralism-Origins and Indications for Global Governance,”in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed. Kerstin Marterns et al.(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007),27.而且，随着时间的推移，它的教育政策议程变得越来越广泛和复杂：它从向教育系统提供基本的物资开始，现在正致力于通过雄心勃勃的系统性改革提升学习成果。(9)Karen Mundy and Antoni Verger,“The World Bank and the Global Governance of Education in a Changing World Order,”International Journal of Educational Development 40,(2015): 9.又如通过国际学生评价项目(PISA)，经合组织扮演了一种新的制度性的角色，即全球教育治理的仲裁者，同时充当了世界学校体系的诊断者、裁判者和政策顾问。(10)Heinz-Dieter Meyer and Aaron Benavot,“PISA and the Globalization of Education Governance: Some Puzzles and Problems,”in PISA, Power, and Policy: The Emergence of Global Educational Governance, ed. Heinz-Dieter Meyer and Aaron Benavot(Oxford: Symposium Books,2013), 9.此外，世贸组织(WTO)及其《服务贸易总协定》则顺应了某些领域教育服务快速扩张的需求，为教育服务的跨境提供创造了机遇，同时教育服务提供者也为更自由地进入教育市场施加越来越大的压力。该框架在使私营跨国公司权力形式的扩大与合法化方面发挥了重要作用。(11)Karen Mundy,“Educational Multilateralism-Origins and Indications for Global Governance,” in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed. Kerstin Marterns et al. (Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007),28.

第三，在经济全球化不断加深的背景下，私营部门和市场成为推动全球教育治理发展的重要力量。在当今世界，服务贸易是最具活力的增长领域之一，占全球贸易总量的20%，占经合组织发达国家GDP的60-70%。(12)Eva Hartmann and Christoph Scherrer, Negotiations on Trade in Services—the Position of the Trade Unions on GATS(Geneva: Friedrich Ebert Stiftung,2003),5.同样明显的是，教育服务贸易也具有巨大经济价值。据估算，如果从教育等公共服务中创造新市场，并加以私营化的运作，其价值约为13870亿美元。(13)Susan Robertson et al.,Globalization, Education and Development(London: DfID,2007),142.可以说，《服务贸易总协定》为教育的放松管制和私营化提供了政治和法律框架，从而使教育越来越有可能成为可交易的商品。(14)S.Robertson et al.,“GATS and the Education Service Industry: The Politics of Scale and Global Reterritorialization,”Comparative Education Review 46,no.4(2002): 472-496.而且，私营部门对市场扩张和利润积累的关注也正在改变教育的内容和过程。在此方面，麦肯锡公司(McKinsey & Company)、桂冠教育公司(Laureate Education Inc.)、培生公司(Pearson Plc.)、剑桥国际(Cambridge International)和兰德公司(RAND Corporation)等跨国公司的作用值得关注。(15)S.Carney and E.Klerides,“Governance and the Evolving Global Education Order,”European Education 52,no.2(2020): 81.

在过去10年中，国际机构之间的政策协调程度不断提高，其教育授权主要围绕着所谓的“市场多边主义”(market multilateralism)展开。自称是世界上“发展中国家私人医疗和教育领域最大的多边投资者”(16)IFC, IFC Road Map FY11-13: Maximizing Impact, Unlocking Our Potential(Washington: World Bank, 2010),23.的国际金融公司(IFC)认为，私营部门的主要作用在于扩大提供教育服务以及教育资金。国际金融公司目前是世界上资助私立教育的最大的多边机构，其当前的中期投资战略是开放非洲和中东的“前沿市场”(frontier markets)。(17)Susan Robertson，Market Multilateralism, the World Bank Group and the Asymmetries of Globalizing Higher Education: Towards a Critical Political Economy Analysis(Centre for Globalization, Education and Societies, University of Bristol,2008),12.国际金融公司对私营部门教育项目投资的诸多案例表明，市场多边主义被认为是发展中国家高等教育部门加强能力建设、实现知识经济的基本逻辑。这些案例也表明了国际金融公司的态度和立场——自由贸易和私营部门投资被认为是增长、繁荣和减贫的基础。(18)Ibid.

二、人文主义与经济主义：全球教育治理发展的现实路径

在多重动力作用下，全球教育治理发展呈现出价值观和世界观迥异的二维路径，即由主要发达国家通过金融类或排他性国际组织推动市场规则的经济主义实践路径，以及主要由发展中国家通过发展合作和智力合作类国际组织保障教育权利的人文主义实践路径。

对于经济主义路径而言，其思想和政治基础在于深入西方国家的新自由主义意识形态。在过去几十年大行其道的新自由主义规范早已嵌入于当代全球秩序和全球治理之中。特别是以“华盛顿共识”为标志的新自由主义，极力倡导包括教育等公共服务领域在内的私营化、市场化以及国际贸易和国际投资的自由化。新自由主义不仅深刻塑造了20世纪70年代以来的经济全球化，而且在全球教育治理上同样烙下强烈印记，主要表现为强调私营部门的作用，放宽宏观管理政策，削弱或不主张赋予政府网络等过大权力。(19)张胜军.全球治理的“东南主义”新范式[J].世界经济与政治, 2017,(5):8.从经合组织、欧盟(EU)和世贸组织推动的全球教育治理发展路径来看，其治理工具和手段不仅是“防御性”(defensive)的，因为他们的项目或活动旨在帮助政府做好教育“防御”，以适应经济全球化背景下的高度竞争。从某种意义上说，它们也是“规训性”(disciplinary)的，因为它们促进了一些国家公共政策中新自由主义方法的传播，特别强调教育服务的市场化和利用跨国比较来显示精简政府和改组公共机构的相对效率。(20)Karen Mundy,“Educational Multilateralism-Origins and Indications for Global Governance,” in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed.Kerstin Marterns et al.(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007), 27-28.同样，在“教育自由化”时代，世界银行主张在各级学校教育中引入市场机制，并通过收费促进资源的筹集，以“提高经济效率和增加收入”。(21)World Bank, World Development Report 1988(New York: World Bank/Oxford University Press,1988),131.

与此相应，联合国教科文组织(以下简称“教科文组织”)通过全民教育(EFA)等倡导和推动的全球教育治理是由基本的人文主义所指导的。教科文组织力图促进教育、文化、科学和传播领域的合作，以提高人类应对变革压力和充分利用变革所提供的机会的能力。在考虑21世纪全球治理面临的挑战时，这一使命显得尤为重要。在教科文组织前总干事伊莲娜·博科娃(Irina Bokova)看来，今天的挑战是基于尊严、平等和尊重等基本价值观，建立一个持久和单一的包括所有人的人类社会。教科文组织的作用在于弥合全球治理中存在的差距，支持在全球化的裂缝中缺失的、对我们共同未来至关重要的公共物品(public good)。(22)Irina Bokova, Global Governance in the 21st Century: The UNESCO Angle(Cambridge: Harvard University, 2010).教科文组织在《反思教育》中进一步提出，鉴于当前迅速变化的现实，我们需要重新思考指导教育治理的规范性原则：特别是受教育权和教育是公共物品的观念。同时，教育和知识应被视为全球共同利益(common goods)。知识和教育作为全球共同利益的原则，受到基于我们共同人性的团结价值观的启发，对不同利益攸关方的作用和责任产生了影响。(23)UNESCO, Rethinking Education: Towards a Global Common Good?(Paris: UNESCO,2015), 11.

由于地缘政治权力斗争和政治经济的转变，全球教育治理在上述两个路径发展的态势出现严重的偏差。教育领域的全球影响力正从教科文组织向经合组织和世界银行转移。特别是经合组织几乎取代了联合国教科文组织，成为发达资本主义国家协调教育政策的中心论坛。(24)Karen Mundy, “Educational Multilateralism-Origins and Indications for Global Governance,” in New Arenas of Education Governance: The Impact of International Organizations and Markets on Education Policy Making, ed. Kerstin Marterns et al.(Basingstoke: Palgrave Macmillan,2007),28.从另一个角度而言，教科文组织在全球教育治理中作用的下降，也因为教科文组织所代表的本体论人文主义在“思想斗争”中失去了地位。实用主义经济世界观的兴起，从一开始就引起了与教科文组织有联系的人士的极大关注。埃德加·富尔(Edgar Faure)认为，这是一种人文主义世界观和经济世界观之间的“意识形态障碍”。雅克·德洛尔(Jacques Delors)也指出，他的目标是将教育从市场的控制中拯救出来，并在“一场思想的战斗中恢复联合国系统的理想主义起源”。从目前全球教育治理的发展来看，虽然教科文组织“输掉”了这场斗争，但作为唯一一个仍在反思全球不平等、教育目的和其他发展愿景等问题的组织，它仍需要也可以发挥重要作用。(25)Maren Elfert,“Rethinking Education: Towards a Global Common Good? UNESCO’s New Humanistic Manifesto?”https://www.norrag.org/rethinking-education-towards-a-global-common-good-unescos-new-humanistic-manifesto/2015-12-23.

三、何去何从：全球教育治理发展的若干反思

在全球化、全球治理和全球教育治理进入到全新阶段的今天，我们需要对过往的历史做出反思，以为未来的发展做出正确的判断。虽然全球治理的历史的确不太长，但我们的错误在于把新自由主义全球化的历史作为全球治理的历史，以至于我们一方面竭力进行全球治理，另一方面又延续此前的错误。(26)张胜军.全球治理的“东南主义”新范式[J].世界经济与政治,2017,(5):18.全球教育治理存在的问题同样如此。至少就社会正义而言，教育促进发展的新的全球治理仍有许多需要改进的地方。(27)Susan Robertson, The New Global Governance Paradigm in Education: Public-Private Partnerships and Social Justice(DeBalie Lecture, IS Academe, University of Amsterdam, Netherlands,2008)，16.西方的私营化、自由市场和开放资本账户的观念受到了所谓的全球南方国家(Global South)国家控制的发展方式的挑战。(28)Jinseop Jang et al.,“Global Governance: Present and Future,”Palgrave Communications 15045,(2016): 45.既有的“经济”而非“人文”，“贸易”而非“援助”的全球教育治理模式，着眼于新兴市场、利润和创新的金融化形式，以确保教育市场的创造和生存能力，将进一步加深不平衡发展。这种情况也只会加深目前知识鸿沟的宽度、广度和深度。(29)Susan Robertson, Market Multilateralism, the World Bank Group and the Asymmetries of Globalizing Higher Education: Towards a Critical Political Economy Analysis(Centre for Globalisation, Education and Societies, University of Bristol,2008),13.