国家实验室管理体制及运行机制研究

吕永敏

（中国航发北京航空材料研究院，北京 100095）

一、研究背景及意义

1.背景

21世纪国际竞争日趋激烈，科技创新能力已经成为国家间竞争的核心焦点之一，国家通过原始创新实现关键技术突破和产生颠覆性技术，实现国际科技竞争力乃至综合国力的提升。近代科学与技术诸多重大创新突破都是以因果关系为根本机理的实验的推动和确认，因此实验室在科技创新中担任重要角色。

国家实验室，是国家科技创新的重要基地，是科技创新资源的聚集平台、高层次科技人才培养基地、前沿探索及基础研究和重要共性研究的创新基地、科技交流与合作的活跃平台，为国家富强和社会经济发展提供科技保障，为我国在国际竞争中占有重要位置奠定坚实基础。国家实验室的建设和运行必然要遵循客观规律、法则和理论，才能适应生产力的发展，发挥出其应有的作用和效能。因此，管理体制和运行机制对于保障国家实验室的建设和运行及绩效具有重要作用。国内外实验室的成功经验也充分证实，一流的实验室必定拥有一流的管理体制和运行机制。

2.意义

本文通过系统梳理明晰国家实验室的定位、功能、目标，分析国内外国家实验室管理体制和运行机制的经验和教训、特点和成效，结合我国国情和特点，对我国国家实验室的管理体制和运行机制提出建议，以期进一步提高国家实验室在创新体系中的作用和逐步实现国家实验室的最初目标。

二、国家实验室定位及作用

1.国家实验室战略定位

国家实验室是一种先进的科研建制，是国家主导投资建立承担与国家战略发展、国家安全、国计民生紧密关联的前沿探索性、基础性、应用推广性研究工作的重要基地，是国家科技创新体系的重要组成部分，是国家科技创新成果培育和产出的重要平台，是重大创新资源的汇集基地，是国家产业体系提升发展的核心技术辐射源，是高水平专业人才培育、汇聚及交流的重要载体，为国民经济发展、国防体系建设、社会体系进步提供科技支撑，是参与国际科技竞争的重要支柱力量，为提升国家综合实力奠定坚实基础。我国正处于迈向科技强国的重要阶段，国家实验室在推动科技创新过程中起到重要作用，在国家科技创新体系中发挥着中流砥柱效应。

2.国家实验室功能定位

国家实验室功能定位主要从战略性、探索性和推广性三方面来阐释[1]。（1）实现国家战略目标。国家实验室以国家安全和社会发展需求为导向，开展前沿探索、基础研究、应用推广和社会公益事业研究，主力承担国家重大科学研究责任和任务，创造具有自主知识产权的重大创新成果，为国家安全、社会发展提供牢固科学技术支撑。（2）承担探索性基础研究。遵循及分析科学技术发展规律，结合国际科技发展前沿，国家实验室选取探索途径和方向，开展系统性研究，为科技进一步发展和人类文明的进步做出应有贡献。（3）驱动科学技术推广。国家实验室作为基础科学及共性技术的重要研发平台，促进基础科学的技术化及共性技术的产业化应用，为国家产业化升级、国家综合经济体系建设提供重要支撑和引导。

3.国家实验室在国家科技创新体系中的作用

国家实验室作为科学探索、技术创新、人才培养、资源汇聚的重要平台，在国家科技创新体系中的具有举足轻重作用。（1）统筹优化配置国家创新资源。针对重大、战略性、关键科研设备和设施以及科学研究高水平人才，国家实验室统筹维护、保障、安排、培养和资助，解决国家重大科学与技术问题，提升自主创新能力。（2）推动科技创新体制合理优化。打破体制障碍对科技创新产生的阻碍，以科技创新为目标导向，汇聚科技人才、开展学术交流，形成良好合理的科技创新体制，促进国内外学术交流和合作，加快多学科融合发展和开拓国际视野，保障科技创新的快速发展和目标的实现。（3）加快科技创新人才培养。作为近代科技发展进步重要保障体系和平台，培养和汇聚了大量科研创新人才。根据科学技术发展规律和国家发展需求，国家实验室作为科学技术创新的国家级平台担负着系统科学培养科技创新人才的重要责任。

三、国内外国家实验室管理体制及运行机制分析

管理模式是创新平台能够充分科学发挥功能和作用的重要保障。国家实验室管理模式主要从管理体制和运行机制两方面来分析和研究，其中，管理体制是指外部管理层级架构和内部组织管理架构；运行机制是指外部对实验室的合同计划、投入、监管等以及内部运行管理流程[2]。

1.我国国家实验室管理体制及运行机制

1984年我国开展国家重点实验室平台计划。在此基础上，2000年我国开始组织筹划国家实验室。经过十几年的发展，仍然成效欠佳，存在诸如原始创新能力不足、开放协同力度较弱、资金不足、管理模式较固化等问题。

（1）我国国家实验室外部管理体制及运行机制

①管理体制。国家科技部是我国国家实验室的国家主管部门，国务院相关部门或者所在地方政府科技管理部门是国家实验室的行政主管部门，依托单位是国家实验室建设及运行管理负责单位。

②运行机制。我国国家实验室运行机制仍然处于探索中，国家实验室一般采用国家科技部、地方政府共建实验室。科技部负责编制国家实验室发展规划、宏观指导建设和运行、进行经费支持、验收和周期考评；地方政府为实施国家实验室建设和运行提供必要的条件，在建设、人才引进等方面给予支持。依托单位是国家实验室建设和运行管理的具体负责实施单位，负责为国家实验室建设和运行科学合理充分地提供人才、资金和设备设施等资源。明确和清晰国家主管部门、依托单位、国家实验室之间的关系是国家实验室顺利建设和良好运行的重要保障。

国家实验室在运行过程中仍然存在诸多问题。比如，经费投入不足，使得国家实验室科技创新资源用于争取社会竞争类项目；没有建成科学化和体系化的考评体系及激励机制，未能发挥考评和激励的导向作用。

（2）我国国家实验室内部管理体制及运行机制

①管理体制。我国国家实验室基本都实行理事会领导下的主任责任制组织形式。理事会是制定决策机构，一般下设学术咨询委员会和管理运行委员会。学术咨询委员会由行业领域内专家组成，管理运行委员会由实验室和依托单位负责实验室运行管理人员组成。实验室主任采用公开招聘，理事会审议选聘并报送国家科学技术部主管部门批准。根据研究领域，实验室设立不同研究部进行管理，每个研究部包含多个项目团队。

我国国家实验室在管理体制上存在一些问题，主要包括：国家实验室行政管理权重较大，实验室主任的自主权比较小，在人员招聘和分配、经费使用上自主权比较小；针对实验室规划和管理，没有形成明确的具有法律效力合同进行权利义务规范化；科研成果转化以及激励机制不明确等问题。

②运行机制。理事会负责对实验室的宏观战略进行决策，实验室主任在理事会领导下对实验室进行管理，负责组织落实实验室理事会的决策。学术咨询委员会负责评审实验室学术研究方向的合理性、前沿性。管理运行委员会负责管理实验室建设和运行过程中的政策制定、规划计划制定、人才招聘、考核评估、成果转化、开放交流、激励奖惩、问题整改等工作。实验室各研究部负责根据规划计划开展各领域科研工作，并将成果及问题及时反馈至管理运行委员会。

我国国家实验室在运行机制方面存在的问题主要包括：科研人员缺乏竞争和激励机制，没有充分激发创新活力；实验室开放力度较低且效果不好；不能充分与外界融合形成协同优势；实验室技术转让和扩散还没有制度和法规进行明确，不能充分发挥实验室行业技术辐射作用；国家政府支持经费不足，实验室大部分科研经费来自竞争性渠道且运行经费短缺，创新资源较多投入到竞争性项目而造成目的偏离和重点偏失等。

2.国外国家实验室发展现状、管理体制及运行机制

各个国家的国家实验室管理体制和运行机制不同，比如美国七百多个国家实验室分别隶属于能源部等不同国家机构。另外，英国的卢瑟福阿尔普顿实验室和国家物理实验室、法国的国家科学研究院、德国的马普斯-普朗克研究学会、日本通产省的工业技术研究院等，从研究目的、经费、管理等方面分析都是真正意义上国家实验室。

美国作为当今科技大国和强国，在科技创新发展上具有举足轻重的作用，美国国家实验室在服务于国家战略、开展基础科研、培育创新人才、服务社会需求、创新成果转移等方面均成果斐然。本文以美国国家实验室作为代表来分析国外优秀国家实验室的现状、管理体制和运行机制，作为学习和借鉴。美国国家实验室较多在二战前后和冷战期间成立，致力于体现国家意志、服务国家战略，已发展成为世界基础科研创新的主要诞生地、美国科技创新的集聚地和科技辐射源。

（1）国外国家实验室外部管理体制及运行机制

①管理体制。美国国家实验室根据研究领域不同分别归属于国防部、能源部、商业部等不同的联邦政府部门。美国国家实验室管理体制主要包括三类：政府拥有、政府管理的实验室，工作人员是政府公务员，此类占比例较多；承包商拥有、承包商管理，根据政府要求且政府资助而搭建的实验室；政府拥有、承包商运营的实验室，企业、大学和机构等与政府签订委托承包合同进行管理运营，一些重要的实验室采取该模式。美国国家实验室所属部门作为宏观管理部门，负责实验室的建设和管理工作，通过签订明确法律合同来进行目标性管理。政府通过将资助经费划拨给主管部门然后对实验室进行资助[3]。

②运行机制。美国通过行政、立法、司法三个体系参与国家科技政策制定和管理工作，白宫和国会是科技政策重要决策和咨询机构。美国通过联邦政府各主管部门对国家实验室进行建设和管理，各主管部门通过签订法律合同等形式设定目标任务，对实验室进行预算拨款，定期对实验室进行考核评估等。

（2）国外国家实验室内部管理体制及运行机制

①管理体制。美国国家实验室实行理事会领导下主任负责制，主任全球范围选聘学术水平高、社会影响大的大学、研究所或者企业优秀人才。实验室主任具有较大的研究和管理经费使用、项目开展和人员聘用方面的主动权。实验室设立专家组和监事会，专家组负责评议科研方向及项目等情况，监事会负责监督实验室的运行。

②运行机制。美国国家实验室采用理事会决策、监事会监督、主任负责的运行机制。理事会负责实验室重大事情决策，并受主管部门委托对实验室工作进行监督，确保实验室研究项目是国家急需的、优质的、科研人员可以胜任的，以及与主管部门签订合同一致等。实验室主任根据实验室的定位、年度计划和预算来组织安排项目开展，主任有较大的自主权支持独立研究和合作研究。实验室采取同行评议的方法，同时对项目的必要性以及项目进展情况进行评估，确保项目的必要性和顺利开展。美国国家实验室严格遵循相关法律法规，比如机构法、授权法、专项法等，对实验室的机构职能、人数、职责、授权经费、技术转移等进行有效管理，保证实验室良好运行。

四、完善国家实验室管理体制及运行机制的思考及建议

1.国家实验室外部管理体制及运行机制

国家实验室是国家科技创新体系的重要组成部分，服务于国家战略发展和社会经济进步，国家及主管部门对实验室的管理方式和运行机制是实验室运行和发展的重大外部环境，是影响国家实验室建设、运行成效和发挥作用的重大影响因素。

（1）管理体制。国家通过科技部主管部门依托具有较好科研创新基础能力的机构建设实验室，依托机构负责建设和管理实验室运行发展。制定针对国家实验室的法律法规和制度，有助于规范实验室的运行和充分发挥实验室的创新活力和积极性。国家科技部主管部门定期对实验室建设和运行进行考核评估。根据国家对实验室的定位及规划，制定切实可行的预算和拨款，保证实验室能够集中创新资源服务于国家战略发展，助力国家综合实力的提升。

（2）运行机制。国家通过科技部主管部门与依托机构自建设之初签订合同或任务书设定目标，定期对实验室拨款进行建设、运行效果评估，以及对完成合同情况进行评定。国家科技部可委托国家实验室理事会进行实验室定期性评估。设立考核退出机制，对于定期考核不佳的可撤销已设立实验室。

2.国家实验室内部管理体制及运行机制

（1）管理体制。国家实验室实行理事会领导下的主任责任制，理事会负责决策，实验室主任组织落实决策。理事会由国家相关部门、地方政府代表人员、本年研究领域著名的科学家等组成。实验室主任实行公开招聘，报送主管部门。实验室下设学术咨询委员会、管理运行委员会、监督委员会。其中，学术咨询委员会负责审核科学研究方向是否符合定位，管理运行委员会负责实验室项目协调、资源管理、人才招聘、考核评估等相关工作，监督委员会负责监督实验室按照相关法律法规、国家政策等开展工作。学术咨询委员会由研究领域内资深学者和专家组成，管理运行委员会由国家实验室管理人员、依托单位管理人员等组成，监督委员会包含实验室及依托单位负责监督人员。实验室可根据研究方向分为多个研究部，各研究部组织相关方向领域开展科研项目工作。

（2）运行机制。国家实验室理事会对实验室开展工作进行决策，主任根据理事会决策组织落实开展科研及管理工作。实验室学术咨询委员会对实验室规划、项目可行性、考核评估等提供学术审核意见。实验室管理委员会根据定位和决策制定相关实验室制度、制定规划和计划，包括科研项目、人才引进、资源共享、开放交流、成果转化、激励奖惩等计划，规划实验室运行。监督委员会对实验室管理工作进行随时和定期监督。各研究部根据规划和计划开展科研创新、学术交流、开放合作等工作。

五、结语

目前，我国科技发展影响力有了显著增长，但与科技强国之间仍有很大差距，科学基础、原始创新能力依然较为薄弱的背景。结合“成为世界科技强国，成为世界主要科学中心和创新高地”国家的战略目标，中国的国家实验室应是强化国家战略科技力量、解决国家目标和紧迫战略需求、引领未来发展制高点的抓手。通过梳理国家实验室的初始定位和功能责任要求，分析我国国家实验室运行管理现状和问题，结合国外优秀国家实验室管理体制和运行机制特点，对进一步建设和完善国家实验室提出相关建议，以期我国国家实验室体系能够得到进一步完善并在国家科技创新体系中更充分地发挥作用。