欧洲发达国家高校管理体制特征与借鉴

付 星

(西安财经大学国际商务语言与跨文化传播研究中心 陕西西安 710061)

在经济全球化浪潮中，各国之间的边界逐渐被弱化，交流与学习也开始增多。各种生产，包括资金、技术和人才，都需要越来越频繁的跨境流动。高校教育需要与世界接轨，并具有国际交流和竞争能力的人才是时代对高校教育的要求。因为高等教育在全球化中必须具有新的意义，西方发达国家高校先进的管理理念与管理体制，为我国高校管理的改革与创新注入了新的活力。众所周知，欧洲的发达国家具有世界一流教学和科研水平的高校，其高等教育具有完整的管理体系。它的管理体制与理念对我国高等学校教育管理体制的改革具有重要的借鉴意义[1][2]。

一、我国高校管理制度的现状

高校管理体制由管理体系与管理制度共同组成。一般来说，管理包含各个管理机构与部门，体系则是相应的管理规范与章程。在高校运营过程中，管理体系与管理规范相互作用与结合，形成一个统一整体，即独立运行的高校管理体制。从整体来看，我国高校管理体制在不断改革过程中收到了显著的成效。从各个方面都推动了社会效益和经济效益的飞速发展，促进了我国高校教育规模与水平的大幅度提升，使我国的优秀高校向世界一流大学涌进，实现了质的飞跃。近年来，中国的高等教育质量在发展过程中呈现出良好势头，但制约高校进一步发展的深层问题逐渐显露。造成这些问题的主要原因如下：首先，高校实现自治没有得到预想效果。自二十世纪九十年代以来，我国新出台的法律法规对高校自治方面作出了明确规定，以确立高校独立法人的地位。但是，事实表明，高校的独立法人地位在实际践行过程中碰到了一定的阻碍，高校与政府之间的良性循环关系还需要进一步完善与构建。政府既是所有者又是管理者，在高校管理方面具有重要的权力。政府对高校的管理主要体现在管理高校的资金，批准学科，管理课程和教学评估，全面的管理有利于政府对高校的发展与现状有十足的掌握，能使我国高校在正确的方向中行进，避免偏离发展轨道。从另一方面看，高校在自我管理方面的独立性培养又存在一定的差距。其次，内部管理制度没有得到良好的完善也是限制高校发展的主要因素。中国高校内部管理制度在党委领导下实行主要责任制，这种责任制为我国高校的长期发展指明了道路，与此同时，发现存在一定不足：学校的任务不明确，过度依赖政府的扶持，缺乏足够的科研能力和自身“造血”功能。另外，中国高校的管理体系目前发展还不成熟。在当前背景下，我国多所高校在管理制度方面尝试深入改革。为了实现管理的独立性和自治性，许多高校陆续建立了董事会等类似组织，相应的管理制度并没有得到完善，且董事会的法律地位尚不明确。显然没有建立健全的管理制度和运作方法，不仅不利于我国政府的长远发展，也极大限制了高校的发展。再者，我国高校管理体制缺乏外部的管理。在目前的高校管理中，仍然缺乏制度化和合法化的社会中介机构来实施高校的监督和评估。高校管理信息的透明度不够，有效的外部管理缺失。简而言之，我国的高等教育问题需要完善相应的管理制度，体现在高校缺乏自治权以及政府内部和外部管理制度的不足。为了解决上述系统性问题并建立完善的高校制度，我们可以对欧洲发达国家高等学校的治理模式进行比较和分析[3][4][5]。

二、西方各国高校管理情况

（一）德国：学者享有充分的学术自由和学术自主权

一直以来，德国高校就与政府建立了密切的联系。德国政府既是高校的投资方又是管理方。它采用两种统一的管理方法：直接管理和委托管理，并强调政府对高校的直接管理。作为高校的投资者，德国政府承担了高校的所有费用，并全面监督高校的主要事务。政府派出高校的院长或副院长来监督高校。高校的相关活动必须在政府任命人员的直接监督下进行。由政府任命的员工甚至可能直接参与任何特殊的学校管理。任命的人员仅对政府负责，不影响学校。根据这种管理模式，教授享有很大的自主权。教授可以自由处理与科学研究有关的所有事项，如项目奖金，研究工具和研究地点。教授在管理高校特殊事务方面具有绝对的权力[6]。

（二）英国：高校自治，学术权力和行政权力分治

英国高校管理系统具有其自身特点：首先，高校管理者由高校本身决定。在英国，高校的真正管理者是副校长，由高校本身选举产生，并且仅对自己的学校负责。由政府或王室任命的总统只是荣誉头衔，没有任何实质权力。其次，高校拥有使用政府或其他方面资金的完全自由。资金流入学校后，学校决定如何使用它。第三，高校针对招生计划、培训计划、教学课程、评估标准和教师准备等特殊教育活动采取独立措施。协会也由高校决定，政府无权干预。英国高校已经形成了学术和行政权力的系统隔离，并且可以有效利用组织的整体利益。英国高校的最高管理机构是学校董事会（或教务委员会）及其执行委员会。这种机构通常由学校的老师和校园外的员工组成，规模较大，每年召开一次会议。机构的主要职责是任命助理校长和教师，讨论和决定高校的总体发展政策，并负责协调高校与社区之间的关系、校务委员会的总体管理。此外，高校还设有理事会，这是高校学术权力中的最高权力。理事会通常由所有高校教授、院长和教职代表组成[7]。

（三）美国：活跃的竞争机制，较高的社会化程度

第一是工作与实践互相分离，并引入了多种教育制度。对于愿意接纳高校的各种机构和个人，例如政府、公司、非政府组织、个人和教会，高校通常不会设置过多的限制条件，大多数政府都批准建立高校。目前，美国的主要高校，无论是公立的还是私立的，都采用所有权分离的模式。组织者并不能直接控制高校的特殊事务，而是将学校委员会作为中介机构委托给对学校事务负全部责任的机构。私立学校也由各种人员组成的董事会管理[8]。

第二是公平的竞争机制。美国高校的资金通过多种渠道提供，包括学生学费、合同研究资金、州教育资金和助学金。在人才培养方面，各所高校都依靠经济、科学或其他情况提供高水平的人才吸引方法。高校评估主要通过各种组织或公共媒体进行。这些组织本身与高校没有直接联系，甚至一些政府评级机构都是独立的，这种独立的地位为公平评估奠定了基础[9]。

三、西方发达国家高校管理体制的特征

（一）对公共利益至高无上的物质认识

欧洲发达国家政府没有制定国家教育质量标准。该机构的建立和运营必须充分考虑公共的社会利益，并定期发布符合课程标准的高中或课程的公告，提高公众认可度，以确保高等教育质量并促进高等教育质量的提高。

（二）独立自主的经营理念

欧洲发达国家高校在办学和自主方面拥有很大的自主权。教授的聘用、学生的聘用、主修课程、经费和筹款的调整都由学校自己决定。欧洲发达国家高校在董事会的领导下实施主要责任制，大多数董事会成员是教育集团以外各界人士。这有利于有效结合社会各方面的思想，并确保学校制度趋于民主和科学，并更好地适应社会各方面的需求，从而体现高等教育的多样性和灵活性。

（三）民主参与管理的思想

美国和法国等西方国家已实行行政管理变更，民主参与已逐渐成为高校治理的重要组成部分。美国高校有各种委员会参与管理工作。在学校管理层次上，有学校理事会和教授理事会。相应的组织代表了团体的利益，也代表了高校和学院等学生的利益。他们与学校保持密切联系，并及时将问题反馈给高校。

（四）社会化的意识

在美国，不仅政府部门参与了高校的管理，许多社会组织、本地产业和公司也对高校的基础建设、发展、预算以及高校管理产生直接影响。

四、西方国家高校管理体制特点对我国高校管理的启示

通过对我国高校管理体制现状以及欧洲发达国家高校管理体制的分析，可以看出，随着现代高校体系的建设，欧洲发达国家的高等教育体系具有部分借鉴意义。学校行政管理体系的运行和社会中介的外部监督具有一定的参考价值。但是，由于东西文化和历史背景不同，一味地权力下放和不相称的治理可能不利于我国高校的发展，不符合我国的基本国情。因此，在对我国高校的管理制度进行深入改革时，不能完全照搬欧洲国家高校的自主权，而是需要充分结合我国高校教育的实际情况。但在现行体制下，政府对高校的管理范围较大，侧面提高了我国高校的教育成本，在有效提高管理人员效率和高等教育质量方面受到了一定阻力。如何在控制权力下放的范围以及如何平衡利益相关者的权力发挥已成为中国高校制度改革的主要问题。对此，政府可以利用学校管理系统来分配权力，以限制各种力量，划分清楚国有产权，适当分配权力，将直接管理转变为间接管理，并在实践中不断进行纠正，最终找到最佳解决方案与标准。的确，在探索创建具有中国特色的现代高校管理体制的过程中，以及在借鉴西方高校管理经验的过程中，我们还可以结合中国的地方改革和创新经验[10]。

（一）增强以人为本、服务师生的主体意识

高校的主体是师生，高校的发展取决于师生的稳定性和主动性。因此，学校管理者应根据教学和科研的实际需要，结合学校的实际情况，尽可能地为师生服务，加强服务力度。为学校师生提供良好的服务，确保整个教育系统呈现积极互动的发展。

（二）依法制定自主办学的教育方针

在不影响高校整体发展政策的前提下，具有一定独立性的学院或部门有机会参与到高校工作，做好“自我管理，自我服务和自我发展”，从而激发办学的活力。由于中国传统的“人治”概念，在高校中存在着严重的人为管理的现象。因此，高校还应该鼓励领导人提出法治的思想，并遵循党的纪律和国家法律来实施教育改革。“依法治校”是高校公平、有序、健康发展和运行的根本依据，从而可以确保独立管理的发展政策和教育质量，并且可以增强在同类高校中的竞争力[11]。

（三）完善内外部管理方式，构建合理的治理体系

改革内部治理制度，完善高校治理制度。首先，有必明确高校和政府的工作范围及其关系。其次，除了为法治提供相应的法律依据，有必要弄清董事会在筹措资金过程中的地位和作用，与社会建立桥梁，建立科学的管理体系，以便受到法律的保护。第三，确保董事会成员在学校内部和外部融为一体，并在专业上互相补充，以避免不合理的学校管理。完善中介机构的外部监督制度，需要加强对高校行为的自律。我们可以借鉴国外的做法，依靠开放的社会中介机构，加强对高校的社区评价，间接控制高校的行为。具体办法可以采用政府机构的形式，可以是高校或非政府组织的形式，也可以建立咨询和监督机构，以及审计和评级机构。简而言之，有必要根据特殊情况逐步建立多元化、多功能的中介机构，并完善高校外部管理制度的运作方式[12]。

（四）优化教育资源，丰富高校经费来源

尽管还没有在高等教育领域尝试过“示范教育系统”，但教育股份制的尝试为改革中国高校管理制度和增加高校经费提供了新的思路和实践意义。通过有效引入股份制度，可以很大程度上缓解学校经费的压力，高校管理效率等问题也会随之得到相应的解决。教育制度需参考公司股份制度的基本管理制度，有效地将所有权和管理权区分开，还应该具有更详细、完善的组织结构，以满足教育发展的需要。为了满足这些条件，首先要完成上述两个条件，即实施独立法律实体的地位并改善内部和外部行政结构[13]。

（五）奉行公共教育和共同参与的民主理念

建设社会主义统筹的高校校园是改革高校管理体制的重要战略项目。我们应该认识到，高等教育具有人性化、协调性和可持续性的特点。因此，高校管理者应结合思想，建立和完善信息机构，充分利用公告栏、广播，互联网等开放渠道，促进管理者与师生之间的交流，让教师和学生充分发挥作用，鼓励每个人都提出关于高校发展的想法，创建一个凝聚而稳定的校园。

（六）强化产学研相结合的思路

我国现行的高等教育管理体制存在较强的依赖性、缺乏适应社会需求的能力，应该积极同生产、科研和其他方面进行广泛联系，利用各种社会力量和优势解决办学的问题，因此，高校管理者应强化产学研相结合的办学思路，拓展为地方经济服务的专业学科建设[14]。

综上，我国应进一步强化学校管理将生产、教育和研究相结合的思想，并增加为当地经济服务的专业建设。例如，美国斯坦福大学以其对学术研究的重视和建立世界上第一个研究园而闻名，后来成为“硅谷”。将其在制造、教育和科研相结合的成功经验，结合我国的现实情况，在我国大学中建立紧密结合科学研究、技术开发、人才教育、制造和市场营销的有效管理体系将有助于保持国际水平，从而提高竞争力，实现建立国家乃至世界一流大学的目标、走行业与高校合作研究之路，即是在互利、平等、自愿与合作的基础上，遵循产学研合作的路线。学校和董事会将尽最大努力满足该需求，并最终形成科学管理，明确产权利益与民主控制之间的平衡，充分发挥“产学结合”的最大优势。