“农民集中居住区”政策的起源、演进及其模式化

田毅鹏 胡东淼

一、“农民集中居住区”的政策发生及其演进

从总体角度盘点21世纪以来中国乡村政策的总体谱系会发现，围绕着乡村“农民集中居住区”而展开的相关政策当属仅次于土地政策而最具影响力的政策之一。而且，此项政策也与土地政策紧密挂钩，已成为社会各界争论不已的热点话题。概而言之，政策意义上的“农民集中居住区”建设，主要是指在快速城镇化的背景下，由政府主导，以获取城市建设用地和农民居住状况改善为目标，通过购买或置换性征收农民分散的耕地和宅基地，引导农民集中居住于城镇或中心村集中居住区，以获得集中的土地份额，进行统一经营管理或出售，从而实现增加政府财政收入、改善农民居住状况、扩大城市规模和实现土地集约化管理的政策目标。

(一)初期的地方性政策实践

与一般意义上“自上而下”的主导性政策不同，“农民集中居住区”政策的发生及演进较为特殊，其提出经历了一个较为复杂的过程。通过初步的文献考察，笔者发现，“农民集中居住区”这一政策最早起源于上海地区，主要是作为一种地方性政策而存在。1984年，以农村家庭联产承包责任制的推行及初获成效为背景，上海市郊区开始探索推进农业规模经营，鼓励培植种粮专业户的发展道路。为调动种粮专业户承包土地，部分县区还采取了利用乡镇企业的利润对种田承包大户进行经济补贴的鼓励做法。在农田耕作的集约化程度、工业化程度和农村城镇化程度不断提高的背景下，1985年上海市土地局等部门提出了所谓的“三集中”政策，即“耕地向种田能手集中，工业向园区集中，居住向城镇集中”，在松江区率先推广并取得了显著成效。1993年“三集中”政策正式被确立为上海市“指导郊区农村城市化进程的基本方针，并在其它区县加以推广”[1]。很显然，这种“集中”的政策涉及传统村落居住形态的改变、城乡关系变迁等重大问题，也触及“农民集中居住区”问题，是相关政策的起源和发端。

因“三集中”政策仅局限于上海周边，覆盖范围较小，推行时间较短，亦因长三角地区工业化和城镇化条件较为优越，为其他地区所不及，故上海市的“三集中”政策并未受到其他省份的普遍关注，亦未引起其他地区的效仿，仅在江苏范围内引起一定的反响。江苏提出了本区域的“三集中”政策，即“农民集中到镇区居住，工业向园区集中，农田向规模经营集中”。基层政府为解决城市化带来的空心村问题，2001年，“苏南的苏州、无锡等富裕乡镇，出现了一些小规模的农民集中居住试验”[2]，合并了人口较少的自然村，将人口集中到人口大村或集中建设的居住小区，并将空闲出来的原集体建设用地直接投入工业建设，以获得可观的财政收入。2003年7月，在江苏省委“两个率先”(计划在2010年左右率先全面建成小康社会、在2020年左右率先基本实现现代化)的号召下，这种发端于基层的、自发的村落合并集中居住的实验被当作“‘统筹城乡规划’的先进之举，一时为全省各地效仿”[2]。随后，这种“居住向社区集中”的政策与“工业向园区集中”“农田向规模经营集中”一起，被苏南一些城市总结为农村现代化的“三集中”经验，进行了较大范围的推广。综上所述，从20世纪八九十年代到21世纪初，以长三角地区经济社会快速发展为背景，率先在上海及苏南地区发端的农民集中居住的实验带有较为明显的“先发性”和“自上而下”的特点，一些县区地方政府在政策制定及推出过程中扮演了重要的角色。显然，这项政策之所以在中国改革开放后最具活力的长三角地区率先发轫，主要是因为那里具备较为优越的经济、社会发展条件。

(二)国家层面指导政策的出台

21世纪初期，在城乡社会进一步发展的基础上，中国开始致力于解决城乡二元结构等带来的发展痼疾，并开启快速城镇化进程。在此背景下，要想使中国城乡社会发生联动式变化，就必须使城市保持快速发展的势头，同时补足乡村现代化短板，实现乡村发展阶段的跃进和提升，而这一切都必须以获得足够的建设用地为前提。因此，农民集中居住区建设便成为全国范围内倍受关注的热点话题。迄今为止，国家层面相关政策主要可分为宏观政策和具体操作性政策两类。

1.宏观政策

集中居住的政策方向在城镇化、新农村建设和乡村振兴等政策领域均有提及。2000年6月，《中共中央 国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发〔2000〕11号)提出，“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持。要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”2005年10月8日，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。2017年10月，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。此后中央一号文件都将农村社区建设作为乡村发展和振兴的重要内容。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，也在“统筹城乡发展空间”“优化乡村发展布局”“分类推进乡村发展”等部分中明确提出，“综合考虑村庄演变规律、集聚特点和现状分布，结合农民生产生活半径，合理确定县域村庄布局和规模，避免随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。加强乡村风貌整体管控，注重农房单体个性设计，建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村”(1)中共中央 国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》.中国政府网. (2018-09-26)[2021-03-012].http:∥www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm。。应该说，这是对我党长期以来乡村发展经验的系统概括和总结，具有根本性的指导意义。

2.具体操作性政策

作为一项具体的、需要以土地资源作为支撑的乡村建设和改造的政策行动，必须以具体的操作性政策作为支撑。国土资源部《关于土地开发整理工作有关问题的通知》(国土资发〔1999〕358号)最早在国家层面提出了对农民集中居住问题的政策引导：“凡有条件的地方，要促进农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中……实行这种方式置换的,其建设用地可以不占用年度建设占用耕地计划指标”。随后，国土资源部又于2000年发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发〔2000〕337号)，明确提出小城镇“用地指标主要通过农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”。

但由于早期多个省份通过增加耕地的土地整理实践，以占补平衡中“补偿指标”突破国家建设用地指标的限制，获得了大量成本较低的计划外城市建设用地指标，因而引导农民集中居住的建设用地指标置换方式由其高成本、复杂性和影响广泛性，并未成为地方政府获得计划指标外建设用地的主要方式[3]。

2004年11月，为落实《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》(国发〔2004〕12号)和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，进一步展开土地利用总体规划实施管理，国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发〔2004〕234号)，该政策文件提出，各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建村民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村[4]547-548。可见，该文件的主旨是以“城市规划区内外”为界标，分别提出了“集中兴建村民住宅小区”和“集中建设农民新村”的要求，这应被视为国家层面倡议农民集中居住区建设较早且划分较为清晰的正式文件。

同期，国家为解决以往在“占补平衡”制度引导下整理耕地造成的生态破坏和耕地劣质化现象，引导地方政府通过整理农村集体建设用地获得建设用地指标，提出了作为农民集中居住实践核心推动力的关键政策，即“土地增减挂”政策。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中首次提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。因为这项政策涉及农村土地制度尤其是农民宅基地这一关乎农民切身利益的敏感问题，国土资源部采取了试点推进的政策实验路径。2005年10月，国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发〔2005〕207号)，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，落实项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。2006年4月，国土资源部又下发《关于天津等五省(市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》(国土资函〔2006〕269号)，部署在山东、天津、江苏、湖北、四川等5省(市)开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。“土地增减挂”正式在此五省成为农民集中居住的指导性推进政策。2008年6月《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔2008〕138号)，试点省(区、市)可结合本地区实际情况，参照本办法，制定具体实施办法。2008年和2009年国土资源部又分别批准了19个省份加入增减挂钩试点。至此，经获批的城乡建设用地增减挂钩试点省份扩增至24个。在政策条件放宽和政策实施范围扩大的影响下，全国多个省份开始了农民集中居住的政策实践。

众所周知，虽然“土地增减挂”是作为城乡建设用地的政策出台的，但因其与农民集中居住区建设政策密切关联，从而对各省市的“农民集中居住”实践推进产生了最为直接的影响。首先，作为快速城镇化背景下城乡建设用地政策的改革举措，“土地增减挂”具有重要的社会意义、经济价值和生态意义，其“一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状,另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象,保持耕地数量不减少,质量不降低。确实实现土地利用总体规划确定的目标,并带来巨大效益。通过挂钩规划的实施,缩减了农村建设用地,为地方经济和城镇建设争取了发展空间,优化了城乡用地结构和布局,对统筹城乡发展和改善农村面貌起到积极作用”[5]。

其次，作为快速城镇化背景下协调城乡发展重要的政策举措，“土地增减挂”的本意虽然是为了实现城乡建设共赢，但在以城市为中心的发展理念影响下，在实际操作中非常容易引发乡村被动性拆迁和农民集中上楼等问题。“因为不拆村和农民集中上楼,就没法复垦整理出土地,也节约不出土地作指标周转。问题是,‘拆村和农民集中上楼’式城市化运动,国土资源部门除了规划审批、下发周转指标以及旧村整理复垦与挂钩指标归还,可通过周转指标来控制,在其他多个环节,诸如搭建融资平台、拆旧建新、住房分配等,已大大超出国土资源部门的职能范围,要约束地方政府在其中任何一个环节的不规范行为,恐怕也有心无力”[6]208。

自2005年“土地增减挂”政策实施并逐步推广以来，各省市在土地财政需求的引导下，开始大范围实践农民集中居住政策，各地政府通过推行农民集中居住的方式，获取原农民宅基地所占有的土地面积，用来向城市出售对应份额的土地，达到获取财政收入的目的。“许多市县用足‘土地增减挂’政策，引导农民并村并居，原宅基地统一复耕，置换出的用地指标用于城镇建设，由此产生的部分土地收益用来建设新农村”[7]66。随着许多村庄消失和新建住宅在农村地区大量出现，村镇空间结构发生剧变。“土地增减挂”政策开始演化为此时期推动村镇发展、镇区土地扩张以及城镇化率提高的主要推动力[8]。

(三)国家政策指导下的地区政策实践

在国家新农村建设的政策精神指导下，全国多个省份纷纷响应国家号召，开始了地区性政策实践。由于我国治理规模较大，不同省份自然环境状况、乡村社会传统情况、经济社会发展水平具有显著差异，其集中居住区政策的推进方法和路径各有不同，从而衍生出了不同的政策实践模式，下面以江苏、重庆、山东三个代表性区域为例。

作为集中居住区政策的先导省份，江苏的实践经验具有重要的示范意义。在中央新农村建设思想的指引下，江苏省展开了较大范围的政策实践。2006年2月江苏省人民政府办公厅发布《省政府办公厅关于做好全省镇村布局规划编制工作的通知》(苏政办发〔2005〕29号)，要求在2005年“完成全省镇村布局规划编制工作”。江苏省建设厅在规划中要求，“在未来20年至25年内, 目前约25万个自然村将逐步撤并为4万多个‘规划居住点’，每个行政村至少要撤并12个自然村，撤并比例高达81.6%”，并在2006年5月颁布了《江苏省村庄建设规划导则》，将江苏省村庄建设划分为整治和新建两大类型，并对村庄布点及规模、产业布局、配套设施建设、自然资源保护等方面进行了详细的规划要求。

重庆市在集中居住政策实施过程中充分发挥了市场的作用。重庆市于2008年12月1日实施《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(渝府发[2008]127号)，并在12月4日挂牌成立重庆农村土地交易所。“土地地票交易制度”由此诞生，所有法人和具有民事能力的自然人均可以通过公开竞价购买“地票”，即农村宅基地、乡镇用地复垦后获得的可用于建设用地的指标[9]。到2009年底，短短一年时间，重庆农村土地交易所开展了8次交易，共交易54宗累计13 500亩地票，累计成交金额近13亿元(2)王奇.重庆农村土地交易所一年成交近13亿元.中国国土资源报，2010-01-04。。与此同时，在土地财政政策的引导下，江津、合川、长寿、垫江等区县积极推行以退宅还耕、节约土地为目标的村落改造和集中居住区建设工程，“十二五”期间，重庆市建成1 358个农民新村，并计划在2016年建设农民新村市级示范点100个[10]。

山东省自2006被列入城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点后，迅速展开了撤村并居的建设运动。2009年3月16日印发的《山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见》(鲁政发〔2009〕17号)明确提出了农村住房建设“每年新建农房75万户，力争达到100万户，3年直接拉动投资3 000亿元的目标”；2009年10月31日中共山东省委山东省人民政府出台的《关于大力推进新型城镇化的意见》(鲁发〔2009〕21号)更是提出了“到2012年，全省城镇化水平达到50%以上，山东半岛城市群达到60%以上；每年转移农村富余劳动力100万人以上”的目标，并在危房改造和新村建设的基础上要求进一步扩大城镇建设用地指标与当地土地开发和整理数量相挂钩的试点范围，土地利用指标向大城市倾斜。

山东省各市积极响应省政府政策号召，潍坊诸市自2007年7月开始实行村庄合并，截至2010年8月14日，撤销了辖区内全部1 249个行政村的建制，合并成为208个农村社区(3)朱稳坦.山东诸城撤销全部行政村合并为208个农村社区.中国青年报，2010-08-15。，成为全国首个撤销全部建制村的城市。德州市2009年3月出台了《中共德州市委德州市人民政府关于推进全市村庄合并和农村社区建设的意见》，仅一年后，该市原8 319个行政村被合并为了3 259个农村社区(村)，并计划将进一步合并为1 592个社区；济宁市2009年计划用五到十年让一半以上的农民住进新社区的目标；淄博、滨州、菏泽等市也大力开展“万人村”“大村庄制”建设[11]。

(四)中央政府对地区政策实践的关切与指导

值得注意的是，国家对地方政府在农民集中居住区建设过程中出现的种种问题和偏差，时刻保持着指导和批评的态度。如前所述，国家之所以在“土地增减挂”政策推进的问题上采取试点推进的策略，主要是考虑到此政策所涉及问题的复杂性和不平衡性。在宏观政策指引下，不同地区省份发展条件和区位因素的差异导致了各地政策实践的差异化展开，在此项工作的开展过程中，国家部门对各省份的政策实践情况保持着持续的关切，针对不同省份的集中居住政策实践问题不断提出指导性和批评性意见建议，并逐步作出了总体性和规范性的要求和引导。如2011年，针对一些省份擅自扩大试点范围等违规操作，“中央农村工作领导小组副组长陈锡文接受媒体采访时表示，中央出台城乡建设用地增减挂钩，意在加强乡镇建设，而一些地方擅自扩大增减挂钩试点，把建设指标置换到城市以地生财，这种现象非常严重，如不有效遏制，‘恐怕要出大事’”[12]。2013年，中央一号文件也明确提出“不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住”(4)中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见.中华人民共和国中央人民政府网.(2012-12-31)[2021-04-11].http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2332767.htm。。2021年，中央一号文件再次提出“乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实”(5)中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见.中华人民共和国农业农村部网.(2021-01-04)[2021-04-11].http:∥www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202102/t20210221_6361863.htm。。

二、“农民集中居住区”政策实践的模式化探求

由于国家并未提出在省域范围内可践行的具体的农民集中居住政策实施方案，在“引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中”的政策话语指导和“土地增减挂”政策带来的财政收入驱动下，各地区依据各地实际情况展开了不同类型的政策推进，因此“农民集中居住区”政策实践的展开和推进过程，实际上也是其不断走向类型化和模式化的过程。各地根据其历史条件和经济社会发展的现实水平，在实践探索的基础之上，形成了对不同类型和模式的概括，从而使“农民集中居住区”建设呈现出较为丰富的发展格局。值得注意的是，在“农民集中居住区”类型化概括形成的过程中，学术界扮演了重要的角色。一些学者通过实地研究调查和学术研究，对一些具有特色的农民集中居住区做出概括，为我们深入研究理解“农民集中居住区”建设问题提供了具有重要价值的参考和借鉴。学术界对农民集中居住区建设的类型化研究，主要可归纳为以下三种分类标准和模式概括。

(一)以空间整理模式为基准的划分方法

韩俊等最早以与城区距离的远近为标准，将集中居住区分为建设农民集中居住小区、引导农民进小城镇居住和建设中心村三种组织形式[13]。这实际上是根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩管理办法》(国土资发〔2008〕138号)中关于城镇规划范围“内”和“外”的标准展开类型划分而形成的分类。孙晓中根据村落整理模式的不同，将集中居住区建设分为整体搬迁整理模式、归村并点整理模式、村庄内部挖潜整理模式、“城中村”改造整理模式、新村建设模式和地方相关成功整理模式[14]。曹恒德等根据苏南地区发展经验，按照未来农村人口迁移及分布变化，将集中居住区建设演化分为异地城市社区模式、就地城市社区模式、“就近并点”乡村社区模式和“迁弃归并”乡村社区模式[15]。章晓佳在其研究综述中，根据适用对象、新居空间形态及土地权属、农民身份和土地流转情况的区别，将集中居住模式概括为完全城市化型、半城市化型和村庄整治型三种模式[16]。

以上各划分方法虽然不同类别有多重属性的区别，但其核心划分因素均是空间整理模式的差异性。这种清晰的类型划分有助于我们把握农民集中居住的政策依据和具体实施运作的过程。笔者认为这种以空间整理类型作为基准的类型划分可删繁就简地概括为城市集中居住区、多村镇集中居住区和村落集中居住区三种，大致分别对应日常表述中的城郊拆迁、合村并居和新村建设。

第一，城市集中居住区模式适用于城郊或“城中村”，即已基本上实现非农化，且大多农民已进城就业谋生的村落。其附近城市规划的扩张也需要农村的土地进行第二产业和第三产业的招商引资和规划建设，于是通过政府的协调和促进，城市通过提供新居住区的房产和大量补偿资金，鼓励农民放弃自己的承包土地和宅基地。在此过程中，城市通过扩张兼并临近村落的土地实现了规模扩大和城市发展；与此同时，附近村民通过迁入城市楼房，获得城镇户籍，主动或被动地融入了城市社区的生活。

第二，多村镇集中居住区模式适用于靠近城镇地区的经济水平和“非农化”程度较高的乡村。通过政策引导农民迁入附近的小城镇居住，放弃其宅基地，但仍保留其农业户口和承包地；或在城市化发展程度相对较差的村庄，通过合村并居的方式，将多个村庄合并成规模较大的类似城镇的农村社区，建立城市化的基础设施和公共服务系统，从而实现对宅基地占用土地资源的回收利用和对分散承包地的高效集中利用，并在一定程度上促进农民的市民化发展。

第三，村落集中居住区模式适用于原规模较大、基础设施较为齐全的村庄。镇政府通过重新调整农村规划布局，引导村民向新的规划区域内集中居住，将分散的宅基地整合到一起，从而提高土地利用率，增强居住区基础设施建设，增强公共服务水平，建立新型乡村社区。这种集中居住模式还适用于发展建设农业园区、建设乡村旅游开发区等新式乡村。

在对以空间整理类型为基准的模式划分的多类别分析和多重案例研究中，我们可以发现，随着城镇化和农村现代化建设，城市集中居住区建设因城市扩张需求、村落空心化整治需求以及与村民市民化需求的双重契合，除有少量补偿争端的矛盾案例外，取得了显著成效。由于不没收农民的耕地使用权，保留了农民原有生存方式和交往范围，村落改造和新村建设在政策扶贫和政府大量资金投入基础上，实现了整治工程的合理稳步推进。而多村镇集中居住区却在不同地区不同经济发展和政策条件影响下形成了不同的发展模式，造成了不同的社会影响。

(二)以驱动类型为基准的划分方法

陈晓华和张小林较早在研究中根据驱动类型将集中居住区建设分为城镇发展带动型、移民建镇建村型、现代农业园区型、市场开发带动型、乡村旅游开发型和土地开发驱动型[17]。赵美英、杨继瑞和周晓蓉、宋福忠和赵宏彬也在其研究中采取了类似的驱动类型分类方式[18-20]。赵宏彬和宋福忠依据相同划分方法并结合地理因素将国内的集中居住成功经验简单总结为苏州的“经济集聚”模式、上海的“土地开发”模式、安徽的“康居引导”模式和成都的“产业集聚”模式等特色主题模式[21]。

以上划分方法均是以集中居住的主导性驱动因素为核心划分基准，主导因素可归结为工业产业驱动、旅游产业驱动和土地财政驱动三种类型。在研究过程中，笔者发现，以扶贫政策和转移支付补贴为核心动力的移民搬迁模式也可划分为集中居住政策的驱动类型之一。

1.“移民搬迁”模式

移民搬迁模式主要包括生态移民、工程移民和扶贫搬迁等形式，其中又以易地扶贫搬迁形式规模最大、影响最深远。2015年国家多个部门联合印发的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》指出，用五年时间对“一方水土养不起一方人”的贫困地区建档立卡户完成易地扶贫搬迁工作，通过易地扶贫搬迁解决一批贫困群体的生计问题。在诸多集中居住区建设模式中，易地搬迁模式争议较小，这主要是因为，如果关于搬迁前提条件的评估是准确和恰当的，那么其集中居住区的建设便具有必要性和紧迫性。同时此类模式往往有政策资源的配套支持，具有较强的可操作性。近年来社会各界普遍关注的问题主要集中在以下几个方面：其一，由对搬迁必要性评价是否恰当而引发的过度搬迁问题；其二，集中居住区建成后迁移农民的就业安置和移民生计问题；其三，易地搬迁农户到新地后的社会适应问题。

2.“工业产业集聚”模式

此种类型的集中居住区适用于工业基础较为完善的东部沿海省份，如作为集中居住区建设先发省份的江苏省。此类发达省份具有丰富的政策实践经验和较为厚重的乡镇企业经济基础，政府可以在此基础上引导村民走向集中居住，通过整理收回村民的宅基地等土地资源用以开发乡村工业产业经济，以获取工业产业规模效益和集聚效益，并对集中居住的农民提供较为可观的经济补偿和较为充足的就业岗位。

3.“旅游开发”模式

旅游开发模式适用于在城市市民消费可及的范围内，同时拥有较为丰富的旅游开发资源和文化资源的村落。在政府主导下，旅游开发村落通过土地产权置换和失地农民集中安置进入集中小区，实现土地的产权分离，由投资公司统一对土地进行规划和经营，农民通过所持股份和从事旅游接待行业获取收入，从而形成“政府主导、产业带动、公司运作、农户参与”的新农村运作系统。

4.“土地开发”模式

土地开发模式以纯粹的土地财政和城市化为导向，通过引导农民放弃宅基地进入集中居住区等形式，以土地占补平衡政策售卖土地以获取财政收入而达到政府增收和城镇化推进等目的，并将售卖指标的财政收入用于建设集中居住区楼房和配套设施。作为运用土地开发模式的典型区域，山东省大量城市近年来采取这种以土地财政为核心动力的合村并居建设农村社区模式，但由于在补偿资金、居民意愿、配套设施等方面还存在诸多问题，故此类激进的合村并居实践一度成为学界激烈批评的对象。

在以驱动因素为分类基准的模式化研究与分析中，我们可以发现，无论采用何种推进模式，在国家城镇化发展引导和“土地增减挂”政策指引下，集中居住区建设都是以政府为主导、以土地财政收入为直接背景的政策实践，并赋之以城市化、土地整合或产业经济发展等方面的社会和经济合理性。农民在易地搬迁、工业开发集聚或旅游开发模式下因可获得除政府拆迁补贴外的扶贫投入或产业分红带来的资金收益及就业保障，可以发挥出一定程度的积极性和主动性。但在我国城镇化大潮下，绝大多数农村仍处于相对落后和被动的状态，由于缺乏相应的文化资源或经济产业基础，多地区基层政府推行的集中居住区建设大都是贯彻纯粹的“土地开发”模式，政府通过单方面倡导、引诱甚至强迫的手段推进农民的“被集中居住”或“被城镇化”进程，引发了较为激烈的矛盾冲突，值得我们予以特殊关注。

(三)以政策推行主体为标准的划分方法

魏程琳和史源渊根据江苏省某县的实地调查，以主导性力量为分类标准，将当地的集中居住区分为村社主导型、政府主导型和资本主导型三类[22]。从总体上看，目前在集中居住区政策施行的过程中，土地资源往往是集中居住政策的核心，以政府作为主导力量的土地利益驱动的集中居住区建设占绝对主导地位。这类方式表面上看只适合微观的特殊性地区性政策研究，不具有总体性宏观研究的价值。但深入研究我们可以发现，对这种模式化分类方式的研究带有较为突出的总体层面的反思性和批判性。在这种以主体为标准的分类中，我们可以发现如果政府过于积极主动，村民不积极行动，就容易造成政策施行困难甚至诱发群众抗争事件；如果资本积极主动，村民不积极，就容易形成资本绑架政府、农民被动上楼的局面，酿成激烈的矛盾冲突。因此，农民集中居住区建设最佳的启动模式应该是“自上而下”和“自下而上”的有机结合，只有充分动员农民的主动性和积极性，满足农民主体的意愿和利益需求，政府相关部门积极采取措施并打通与资本市场的关联，才容易形成农民、政府和资本市场三方受益的局面。而在诸多主体中农民的积极性和主动性的唤醒，应该说在上海郊区和苏南地区较早具备了条件，其运作形成了村民支持、政府积极、市场配合的良性互动格局。

三、“农民集中居住区”实践模式探索的政策反哺效应

如前所述，与一般意义上的农村政策不同，迄今为止，现实中农民集中居住区的建设基本上都是在地方政府的主导下开展的，在国家层面尚不存在关于农民集中居住区统一的政策文本和指导意见。这主要是因为，第一，农民集中居住区建设所涉及的部门多，且问题极其复杂，加之中国乡土社会的地理环境、历史传统及现实经济社会发展程度都存在较大差异，不宜出台统一的指导意见和操作方法。由地方政府直接操作有助于发挥地方政府的积极性，进而释放地方活力，并可结合地方特色形成可操作的方案。第二，由于农民集中居住区的政策实践存在着诸多内在矛盾，因此各地方在政策实施和操作的过程中非常容易出现一些问题和偏差。主要表现在集中居住区建设缺乏政策依据，“各个乡镇聚居建设依据的政策不尽相同,有的是国家性文件,有的是省级标准,还有的是市州地方政策,征地补偿标准、拆迁奖励标准等各不相同,甚至数额相差很大,同一地区不同社区的基础设施和公共服务的投资额度也不相同……农村宅基地的产权制度及流转体制、农民征地补偿权益和分配制度等法律法规的缺失,使得各地的农民聚居建设工作缺乏统一的标准、流程和措施,各地只能各自探索进行,有的打政策的擦边球,有的甚至越过了法律的红线”[23]66。在短期内国家难以出台整体政策安排的背景下，学术界、政界和实务界围绕农民集中居住区模式化的探求便显得非常重要。

正因如此，近年来学界围绕农民集中居住区建设所展开的模式提炼和概括就具有特殊重要的价值。这些模式类型既是农民集中居住区相关政策动态实践的产物，又通过其模式实践中的探索创新及经验教训的总结，反哺政策，将农民集中居住区建设推向了一个新的发展阶段。主要表现在：(1)模式划分标准的多元选择体现出问题的复杂性。从表面上看，农民集中居住区是一个居住形态的改变问题，但实际上却牵涉农民从生产到生活、从物质到文化的整体社会变迁的全局性问题。而各地之所以采用不同的模式，与当地的历史传统和现实经济社会发展条件密切相关。(2)每一种类型化、模式化分类标准的确立，实际上都是在强调一种特殊的理念，以及基于这种理念对农民集中居住区问题所表达出的理解和认识。(3)多元模式的实践创新也是作为一种评价和批评的标准而存在的，具有较强的反思批判性和示范导引性，通过对模式类型、特点的概括，表达出对具体模式类型的评价和批判。

(一)政策出台的背景与合理性

作为农民集中居住区政策的支点，工业化和城市化带来的土地需求是其合理性和必要性的主要来源和依据。尤其是进入21世纪以来，在快速城镇化的背景下，工业化、城市化不断加速，构成了当代中国社会剧烈变迁的真实面向。将农民集中居住区现象的发生置于上述背景之下，几乎所有参与此项研究和讨论的学者都承认，无论农民集中居住区建设采取何种模式，其政策目标都是作为解决城市化和农业现代化问题的一种有效手段而存在的。

1.工业化和城市化的需求

随着我国工业化和城市化进程快速推进，土地需求规模日益增大。而在土地红线和农业土地资源限定的情况下，工业化对农业用地的占用需要同等规模土地份额的增加，因此产生了如下的发展逻辑，即发展工业需要满足规模化建设用地的需求，而从耕地面积中获取建设用地必须增加耕地面积。“理论上增加耕地面积的主要做法有两种, 一是土地整治, 一是集中居住”[24]，集中居住政策的推行成为工业化发展的必然需求。因此，工业化发展对土地的需求便成为集中居住区政策施行的深层次原因。在满足工业化所需土地份额需求的同时，集中居住政策带来部分乡村人口向城市的迁移也有利于我国城市化发展和相关问题的解决。

2.拯救乡村衰败的合理方式

改革开放后，虽然伴随着农村一系列改革的深入展开，城乡二元结构的旧有格局已走向消解，但是由城乡二元结构长期积淀起来的诸多问题并未消失，而是以一系列新的问题表现出来。如随着社会流动性的增强，我国乡村人口大量流向城市，出现了村落老龄化、过疏化[25]等衰败现象。此种现象在我国中西部部分欠发达地区尤为严重，“这些地区的低城市化水平难以吸引农村劳动力，大量青壮年劳动力选择迁往较发达省市务工，从而产生当地村庄的过疏化和空心化现象，进而导致了土地资源的浪费、留守老人、留守儿童和公共事务的瘫痪等社会问题”[26]。而农民集中居住的政策正是解决此类农村衰落问题、推进城市化和村落转型的重要手段。采取集中居住的政策可以使拆迁入城的分散居住的农民住入统一规划的小区，使出现空心化现象的分散凌乱的村镇布局重新合理规划。可见，农民集中居住区的建设，一方面，可以促进农民转化为城镇居民、促进农民进入城镇就业，提高农民收入，推进农民生活方式和价值理念等方面的市民化转变；另一方面，可以促进统筹城乡一体化的发展，“引导农民适度集中居住,推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖,逐步形成布局合理、用地集约、设施配套、功能完善的新型社区和城乡一体、资源共享、协调发展的城乡格局”[27]。

3.土地集约化利用的有效途径

我国农村中宅基地占用面积较大，并且存在农民宅基地随意占用耕地等问题，部分农民私自过度扩大宅基地规模，侵占耕地，使我国耕地不足的问题更加严重。“据统计, 全国每年村镇建设占用的耕地都在数万公顷以上。由于用地失控, 目前我国农村居民点用地已达1 600万公顷，人均用地高达188平方米, 超过国家规定最高标准150平方米的25%, 多占土地320万公顷”[28]。面对不断加深的农村居民用地面积过度扩张同日益紧迫的工业化土地需求的矛盾，采取集中居住的方式，一方面，可以对自然村的住宅建设用地进行合并，对原有宅基地占用耕地进行复垦，从而扩大耕地面积，促进土地集约化、规模化利用；另一方面，可以提高土地利用率，为城市建设和工业化用地提供土地资源。从长远的角度看，集中居住的方式可以促进农业劳动力向其他产业转移，为农业的规模经营和产业化、机械化发展提供条件。

(二)政策目标的偏离

在农民集中居住区建设的过程中，不同模式的启动及其推进，实际上是与特定的政策目标直接联系在一起的。从动态的视角审视政策，政策的实践者如何能够恰当地把握政策的目标及实施范围，是所有政策实施最为关键的部分。

从国家层面上看，其农民集中居住区的相关政策是由多个具有较强关联性的政策目标构成的，即通过土地增减挂钩政策的实施，城市以购买建设用地指标的方式获得土地资源，满足城市产业经济发展的土地需求，而乡村相应获得本质上作为转移支付形式而存在的大量财政收入以完成农民生活的改善和村落的整治，形成一种城乡双赢的局面。

但部分地区集中居住区政策的强制推行却体现出了严重的城市中心主义倾向和城市优先逻辑：地方政府为了增加财政收入，通过集中居住区政策没收农民宅基地以获得可以出售的土地面积，并冠之以城市化和农民市民化发展的政策合理性。这其中不仅体现了政府对农民合法公民权利的漠视，更明显暗含着城市优于农村、市民优于农民的价值偏见。这种在实施过程中是以城市为中心的地区政策实践，忽视了乡村发展的重要面向，造成了农民的损失和对乡村的破坏，明显偏离了城乡共赢的政策目标。“一些地方以集约利用土地为名,大力推进农民集中居住，然后将节约出的土地置换为建设用地指标，出现了为满足城市用地需求而扩大农民集中居住的倾向。以扩大城市建设用地规模为动机让农民集中居住,脱离了农民集中居住的根本目的,容易造成侵犯农民的宅基地权益”[13]。

(三)关于政策实施主体问题

既然农民集中居住区建设是关涉国家城乡发展和农民根本性利益的总体性项目，那么，项目由谁来启动便是至关重要的问题。毫无疑问，由于农民集中居住区建设与地方城乡发展密切关联，政府理应是核心的发起者，只有政府出面，才能协调各职能部门，促使其通力协作，也只有政府才能最大程度地获得农民的信任。但作为政策的最大影响对象和政策后果的直接承担者，农民必须作为核心利益主体被纳入整体进程之中，充分尊重农民主体的意愿和利益。如果农民作为被动的主体出现，就很容易演变成利益受损者。

而部分地区在政策推行过程中，存在着漠视农民意愿的现象，导致部分农民在政策推行之初即被裹挟在政府集中居住政策的推行大潮中，最终接受“被上楼”的命运。荆培才指出，为了整理出新耕地置换城市建设用地,许多村庄都大张旗鼓地进行着“土地变革”，农民的住房被拆迁甚至是强制拆迁,农民“被上楼”的现象层出不穷[29]。部分地区这种强制性的生活方式的变革更是引发了严重的暴力事件和刑事案件，新京报曾报道“目前因征地引发的农村群体性实践已占全国农村群体性事件的65%以上”(6)中央将逐步推行征地制度改革严格实行耕地保护.新京报.(2006-02-23)[2021-03-12].https:∥www.landchina.com/DesktopModule/BulletinMdl/BulContentView.aspx?BulID=45336。，对社会安全造成了不同程度的影响。在拆迁补偿标准方面，不同地区政策执行过程中也存在不同问题。郑风田和傅晋华曾指出政府拆迁补偿存在四个方面的问题：“一是，只对农民‘合法确权’的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；二是，对宅基地不给予补偿，或只给予‘合法确认’面积补偿；三是，安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果要变为可上市交易的房产，还必须补缴一部分土地出让金；四是，补偿标准偏低,农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格和土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊”[30]。

(四)关于政策社会性的强调

纵观近年来学术界在农民集中居住区模式评价问题上的诸种观点，我们可以发现，与初期占据主导性的经济取向不同，从社会视角展开评价的研究成果逐渐增多。与经济面向所表达出的城乡社会变迁的必然性不同，社会面向分析在肯定变迁必然性的同时，其所强调和阐释的主要是影响城乡社会发展变迁的社会因素。很多学者以微观层面的农民生活为分析对象，展开了社会面向的分析。

1.农民生产与生活的分离

以“被上楼”形式进入集中居住状态的农民，告别了传统村落分散的敞开式居住形式，变为了集中化公寓式居住。这种“被上楼”的政策实施带来的居住和生活方式的转变造成了农民“生产生活功能分离”[31]，从而对其生活带来诸多不便。“住房面积变小了, 生产资料和生产工具无处存放；远离了田地山场, 农业生产极不方便;丧失了发展庭院经济的条件, 这部分收入没有了；生活成本和费用开支明显增加”[32]。农民失去了以往作为经济基础和生活来源的宅基地和农业耕作场所，进入了一个现代化的充满经济风险的社会，“随着‘资本化和市场化’的集中居住房屋和设施建设单位保修期限到期退出，政府依赖性将更为明显，资金缺口会持续增大。单从‘住’的层面寻求方案，不仅会使集中居住区陷入贫困化，也会使移居农民因生计网络断裂诱发经济风险”[33]。

2.关系网络的松散化

中国传统乡土社会是基于关系网络的一种具有地方性的熟人社会，而在实行了集中居住的政策之后，被韦伯称为“社群关系基础”[34]265的邻人关系开始走向消解，邻里关系和交往环境都发生了翻天覆地的变化，村民从熟人社会搬入了“生人社会”。随着原有的熟人交际网络的打破，“尽管人际网络有所拓展, 但基本上仍依赖于以前的基础……人际网络固化有余而拓展不足……目前人际网络的拓展主要集中在老年人层面, 其他主体尤其是年轻人人际网络拓展比较滞后……本地人与外地人之间缺乏人际交流”[35]。

3.文化环境的变化

集中化居住后的农民虽然物质生活环境得到了改善，但文化价值观依然存在着某种滞后现象。部分拆迁补偿较为充分的地区，小农意识支配下的农民因拥有了失地补偿款及配套的各类社会福利，往往安于享乐，缺乏就业积极性，仅靠补偿款和房租维持生活。有学者认为，失地农民虽然获得了市民身份，但仍然保留着落后文化，而难以获得城市的归属感，文化变迁滞后所导致的文化失调会使他们难以真正融入城市社会,形成一个相对封闭的“社会隔离带”[36]。

(五)由社会稳定性和发展持续性而引发的总体性评价

在社会稳定方面，很多学者注意将农民集中居住区问题提升到整体社会稳定性的高度来加以认识，并从诸多层面对农民集中居住政策进行了反思性研究，其关切的核心在于大规模集中居住政策推行所带来的社会后果，即集约化农业模式替代小农经济形式对当前发展程度下的中国社会造成的经济、文化和农业安全领域的不可逆损害。

1.经济层面

温铁军认为，当前的小农经济是使中国改革开放以来三次经济危机“软着陆”的内因和重要载体[37]，也是劳动力的“蓄水池”[38]。稳定时期农村可以为经济发展提供劳动力资源，而困难时期则会成为社会危机转嫁的承载器。经济危机时期，过剩劳动力可以回流到农村和农业部门，从而减轻城市就业压力，而经济发展时期农村则可以流出劳动力以完成经济的调整。贺雪峰和印子也认为，农村为城市发展提供了大量廉价的劳动力和农产品并起到了现代化“蓄水池”和“稳定器”的重要作用[39]，而集中居住政策的实施过程正是对现代化“蓄水池”和“稳定器”改变的过程。随着小农经济和原有乡村的解体，小农失去原有的土地资源而转型成为城市雇佣工人，他们失去回流乡村的机会和基础条件也就意味着失去了“减震”的基础保障[40]，对整个社会的稳定与发展埋下了隐患。

2.文化层面

温铁军从文明论的比较视野出发，认为与美国的“殖民地农业”和欧洲的“宗主国农业”类型不同，我国农业属于“原住民农业”[41]。不同于欧美殖民化造成的宽松的土地资源和较少的农村人口的农业环境，中国农业素来以小农村社制为基础，是集生活、生态、生产于一体的农业体系，承载着文化和民生而具有价值上的无限性，不能简单地实施拆迁合并。王善信则认为，农村空间形态的消亡会带来中华文化的根基动摇，“强迫农民集中居住，已经延续几千年的居住形态将毁于一旦，诚然，在中国乡村快速消亡的背后，是中国五千年文明传承载体的消失，是中国五千年文明之根的动摇”[42]。

3.农业安全层面

伴随集中居住带来的大规模集约化生产所产生的收益问题，有学者基于调查指出，在当前中国人多地少的农村环境下，立足于粮食安全和土地生产率，规模经营在获取利润和应对风险能力方面均不足自耕农[43]。此外，通过大规模的土地增减挂钩，位于城市周边地区的具有良好水土光热条件的耕地逐渐被城市扩张和工业化建设占据，而山区等耕地条件较差的土地则通过增减挂钩被纳入我国耕地面积之中。表面上看耕地面积没有减少，但这种违背生态规律的耕地劣质化问题会严重威胁我国的粮食安全，这种缺乏配套设施和相关制度准备的政策的推行反而不利于土地安全和土地生产率的提高。“通过增减挂钩所复垦的耕地肥力大都不如被置换的耕地的肥力高，这客观上会对粮食安全带来不利影响，不利于农业的安全生产”[44]，“使许多粮食主产地变成了输入地，从而威胁到中国整体的粮食安全”[45]。

总之，通过农民集中居住政策的模式化和类型化的分析和探讨，我们发现，尽管部分地区的政策推行存在诸多问题，但不可否认的是，该政策的诸多类型在部分地区不仅符合工业化和城市化的发展趋势，并且可以满足农民群体的市民化意愿和切身经济利益。此类政策实践类型化研究和提炼可以充分地反哺政策。从总体上看，其值得认真总结汲取的经验主要包括：(1)立足于地区的经济基础和区位条件，确保具有可以承载农民集中居住政策的产业基础或区位优势，以保证集中居住后村落的持续性发展和农民整体生活水平和稳定收入来源；(2)充分动员农民的主动性和积极性，充分体现农民主体的意愿和利益需求，杜绝农民“被上楼”或“被市民化”现象，尊重农民作为政策受益者的主体地位；(3)打破城市中心主义的思想惯性，贯彻惠农的政策目标，坚持农业农村优先发展的乡村振兴基本原则，将政策施行的首要关切点落脚到“三农”问题的解决而非城市的土地财政收入的获得上；(4)合理控制农民集中居住区政策施行规模，防止短期内集约化生产模式的盲目扩大和对小农生活的文化传统和社会稳定性的过激影响。

通过学界关于农民集中居住区总体研究的审视，我们似乎也发现了此矛盾问题的难点和关键，即在农业生产模式选择问题上，虽然大规模集约化生产作为世界现代农业生产的一种重要模式已向世人证明了其较高的绩效，但鉴于我国拥有大量农业人口的社会经济现状和长期延续的小农文化传统，应该明确的观点是，集约大农业生产与小农户经济不应是一种简单的替代关系，而应是一种复杂的并存关系，因为在现实中诸多实践者已探索出多种基于小农户合作而展开的多种生产模式。与之相匹配，村落的居住形态也不是仅有的一种“集中上楼”模式。采用何种形式，应与农民生产、生活方式直接相关，而不应采取“一刀切”的方式简单处理。