天津市精准扶贫模式的创新与启示

王小琼，刘洪银，杨静慧

天津市精准扶贫模式的创新与启示

王小琼ac，刘洪银bc，杨静慧a

（天津农学院 a. 园艺园林学院，b. 人文学院，c. 天津市城乡产业融合实验室，天津 300392）

基于天津市的扶贫实践，总结了精准扶贫模式及其效果，与国内各种经典扶贫模式进行比较，分析了天津市精准扶贫模式的创新点，探讨了深入推进天津市精准扶贫的对策和建议。精准扶贫理论在天津市深入实践，充分发挥政府、社会、市场和农村各要素的优势，积极发展农业，把微观的精准施策和宏观的区域瞄准结合，构建贫困户受益的机制和模式，即政府主导的多维精准扶贫模式和政府扶持的农业领军企业精准扶贫模式，取得了良好的帮扶成效，社会意义深远，并为乡村振兴战略在天津市的实施奠定了基础。

精准扶贫；精准帮扶；模式；精准

新中国成立70年，消除贫困始终是中国共产党的“初心”和“使命”，中国共产党始终坚持中国特色社会主义道路，立足于不同阶段不同的贫困问题和特点，与时俱进地创新扶贫工作方法，成功解决了我国贫困人口的发展问题，仅在2012—2019年，中国就消除了9 000多万贫困人口，贫困发生率降到了0.6%，形成世界上人口最多的中等收入群体[1]，成为国际奇迹，给广大发展中国家和不发达国家提供了反贫困事业的中国经验，实现了马克思主义反贫困的中国化，有其特殊的理论价值和实践价值[2]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导集体，坚持实事求是的思想路线，立足新时期，提出了精准扶贫方略，这是我国全面建成小康社会的重要保障，是新时期解决人民美好生活需要与消除不平衡不充分发展之间矛盾的重要法宝。精准扶贫思想体系是我国扶贫攻坚的指导思想，其政策体系保障了我国扶贫攻坚的精准发力，实践路径引领了我国大扶贫格局，成效高度验证了“中国道路”的正确抉择[3]。本研究拟从天津市精准扶贫的实践出发，研究天津市精准扶贫模式和机制的创新及启示。

1 我国扶贫发展背景

农村扶贫是全球性行为，各国各地区均有一些扶贫工作机制和模式，国外学者对扶贫问题的研究在时间和深度上有积累的优势，有丰富的理论成果和实践经验，对我国精准扶贫理论的构建和实践有重要的指导作用。国际上比较有代表性的模式有：巴西等实施的主导部门和企业形成“发展极”模式，缓解区域性贫困；印度实施的“满足基本需求”模式；西方国家实施的“社会保障方案”模式[4]；美国康奈尔大学诺曼·乌赫弗教授最早提出的参与式扶贫模式，开始强调贫困人口的内生动力。在我国，李小云教授最早引入该理念，我国扶贫也实践了该模式[5]。我国经历了多个扶贫阶段：1949—1977年，救济式扶贫阶段，瞄准的是农村普遍贫困地区；1978—1985年，体制改革式扶贫阶段，瞄准的是农村集中贫困地区，农村经济体制改革成效明显，乡镇企业蓬勃兴起；1986—2000年，开发式扶贫阶段，瞄准的是贫困县，平衡区域间发展的不平衡；2001—2012年，参与式扶贫阶段，瞄准的是贫困村，逐步形成农村社会养老保险制度；2013年至今，精准扶贫阶段，瞄准的是贫困户[6]。不同扶贫阶段中，同时涌现了许多有特点的机制和模式，先后有以工代赈、信贷扶贫、科技扶贫、社会扶贫、产业化扶贫、贫困地区劳动力转移培训等扶贫机制。

2013年12月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确指出“建立精准帮扶工作机制”；2014年5月12日，国务院扶贫开发领导小组办公室等联合发布《建立精准帮扶工作机制实施方案》，明确了精准帮扶工作的目标任务和重点工作，表明精准帮扶工作开始在全国范围内推行，开启了我国精准帮扶工作的法制化建设进程。在党十九大报告中，习近平总书记提出了乡村振兴战略，紧接着部署了“中央一号”文件，即《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，意味着我国政府将进一步加强农村基层基础工作，而精准扶贫也具有了划时代的意义。

2 天津市精准扶贫模式及其效果

精准扶贫理论打破传统的“漫灌式扶贫”为“滴灌式扶贫”，更有效地利用扶贫资源，但从理论到指导实践之间依然存在阻力。精准扶贫各环节中，存在“精准”程度不深入，如贫困户参与不足，目标偏离；政策与村庄实际匹配有偏差，产业扶持不能平均惠及每个贫困户，打破传统的平均主义冲击了村庄的治理，增加了推进的难度和效率。在我国农村的扶贫中，精准扶贫模式是对传统粗放式的超越，对扶贫开发的各个环节提出了新要求，是解决传统困境的有效途径[7]。天津市在实践中不断适应新时代的发展，政府、社会和“三农”的关系在不断地调试，政府、社会和市场协同创新，多方参与，积极调动农村资源要素和农户的参与意识，发展农业，加强农业现代化扶贫，把微观的分类施策帮扶和宏观的区域瞄准相结合、建立贫困户受益机制。

2.1 政府主导的多维精准扶贫模式

2013年以来，政府推动了多轮次的困难村精准帮扶，以政府为主导，进行多维的困难村精准帮扶，从科技、资金、社会三个角度进行帮扶。如图1所示。

图1 政府主导的多维精准扶贫模式

科技帮扶有科技特派员和科技项目立项两种形式。第一轮科技特派员进驻500个困难村，第二轮科技特派员进驻1 000多个困难村，第三轮科技特派员驻村的工作已经有序开始，几乎对天津市以农业发展为主的村进行了全覆盖，不完全局限于经济发展水平，更着眼于乡村振兴发展的需要，为乡村发展注入科技力量，引导和促进乡村的良性发展。行业专家主持的科技项目，旨在帮助有前景的产业、地域优势产业优先发展，带动和引领企业周边村民和产业链延伸领域。困难村帮扶的主旨是因地施策。几乎所有的国有企业、事业和机关单位参与社会帮扶，帮扶形式分两种，一是派驻相关领导干部驻村，每轮1～3年；二是单位与困难村之间结对帮扶。各种类型的帮扶工作覆盖了困难村的产业建设、文化建设、人才建设、生态建设和组织建设，着手于当前的脱贫工作，更是着眼于乡村未来的振兴。

帮扶体系中，各环节统一服务于困难村的建设工作，科技帮扶和社会帮扶之间在必要时联合施策。在这样大的模式下，又衍生了许多微观的帮扶模式，譬如科技帮扶推动的产业发展模式，在水产养殖、菇类养殖、葡萄种植等方面产生了比较好的代表案例；电商发展背景下的精准帮扶模式，在桃子、甜糯玉米、梨等产品的销售上有了很大突破。

2.2 政府扶持的农业领军企业精准扶贫模式

政府扶持的农业领军企业扶贫模式的基础是土地流转，特点是胸有大情怀的企业家、深入扶贫的干部和勤劳村民紧密合作，将抽象的“脱贫攻坚”转化成企业家和困难村的“奋进”之路。2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》细化和规范了土地流转工作，推动了我国农业结构化和规模化经营，加快了农业农村的现代化进程。土地流转到村-镇集体、合作社或农业企业，集中出租或经营。出租流转土地后，农民通过租金和分红的方式获得收入；转入合作社或者企业的主要通过分红等形式获得收入。

天津市有一些地域性特色农产品，比如台头西瓜、桑梓西瓜、宝坻天鹰椒、沙窝萝卜、盘山柿子、茶店葡萄……但因为小户经营，管理不善，不成规模和产业，没有为当地村民带来较好的收益。为解决这一问题，政府鼓励合作社/农业企业带领当地农民做好产业发展，形成规模和产业。政府给予一定政策和资金上的扶持，让农业企业在较小规模时就得以成长，具有一定抵御市场风险的能力；呼吁企事业单位给农民、农业企业创造一定的技术扶持条件，帮助农业企业单位走的更远、更稳。农民将土地流转给村集体或企业，或以股份的形式参与到农业企业的经营中，得到稳定的租金或分红，同时有机会通过再学习获得技能，在合作社/农业企业就业或者从事其他工作，灵活就业。对于承租土地的企业、合作社，政府仍给予关怀，无论经营者来自何处，均委派专家帮扶。如图2。

图2 政府扶持的农业领军企业精准扶贫模式

新时代发展背景下，农民几乎很难适应现代化的农业管理技术，需要再学习和深造，成为乡村战略发展下的“新农民”。多种形式的“农民学校”应运而生，一种是政府和高校在农村推动的各种类型农技普及型讲座；另一种是专门的乡村振兴学院，由高校、政府和本地企业三方联动，共同组建的农民学校，农忙时贫困户村民到企业务工，农闲时贫困户到学校学习技能，有时还能务工和技能学习两不误，例如培训时育苗作品可以投入到生产栽培中。产学融合、因需施教，发挥系统优势，培养乡村振兴人才，推动应用型农业人才队伍建设。

政府将帮扶资金注入农业企业再带动周边困难群众脱贫，避免救济式帮扶而助长贫困户“等、靠、要”的懒惰文化。如某领军企业的创业者系土生土长的本地人，返乡创业，创业前是高校教师，对农村有较深的情怀，后扔掉铁饭碗，着力打响‘桑梓’精品西瓜品牌，创新种植技术，秉承“教给农民看、领着农民干、带着农民赚”的思想，带领周边村民致富。天津市在对口帮扶河北省承德市5个贫困县时，应用的也是这种帮扶模式。农业企业与贫困户之间建立紧密的利益联结机制，最终让贫困户“零成本”生产、“零风险”经营、“零距离”就业，真正将精准扶贫工作“精准”落实到贫困户的利益上。

3 国内各种帮扶模式的比较与借鉴

精准扶贫是以习近平同志为核心的党中央提出并经历实践检验的指导思想。广义上来说，精准帮扶是一种机制，同时也是一种战略、一种政策，它包括理论、战略和行为等，更是一个完整的系统，精准扶贫工作机制主要体现在四个方面：精准识别（或称为精准定位）、精准帮扶、精准管理、精准考核[8]。在党和政府强有力的推动下，精准扶贫积累了较丰富的实践经验，“扶真贫、真扶贫”，改变粗放型的扶贫方式，由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，力求激发内生动力，提升其自身发展能力。在深入了解扶贫对象及其致贫原因的基础上，要求帮扶措施更有针对性、扶贫资金投向更加精准、脱贫成效更加显著。

我国精准扶贫政策借鉴了广东省“双到”工作的经验，从规划到户和责任到人[9]。后来各省市在不同历史发展阶段均取得了较好的扶贫成绩，产生了许多工作模式和机制，但在新时期，扶贫任务、扶贫对象、人口数量、地域分布有了新要求，需要继续调整思路，精准施策。“精准”是精准扶贫工作机制的核心要义，分批、分类是基础工具。随着国家精准帮扶政策的引导，各地政府大力投入，在结合以往工作经验的基础上，精准帮扶工作机制被推广和创新，衍生出了一系列创新工作机制和模式，从精准扶贫的各个环节追求扶贫工作的“精准化”。比如：

协同治理视角下的精准帮扶模式。在广西等地，协同治理实现的关键在于对“协同引擎”的调控，而网络、协作、整合等起着关键作用且相互渗透。精准扶贫的协同治理应以优化网络关系结构、协作互动机制、功能整合为路径，构建政府、市场和社会各有分工的六大机制：政府聚焦“精准识别、精准扶持、精准管理和精准考核机制”，市场聚焦“以贫困户为核心的利益联结机制”，社会聚焦“扶贫动员参与激励机制”，最终构建过程、制度、主体和技术协同的四大协同机制[10]。天津市扶贫工作借鉴协同治理的经验和指导思想，针对复杂、综合的帮扶工作实施过程协同、主体协同和技术协同。

电子商务精准帮扶模式。全国各地均有实践，针对不同贫困地区的扶贫开发条件、人口状况，运用有效的程序和方法开展扶贫工作。基本的出发点是因地制宜，立足于本地特色，利用贫困地区自身的资源作为扶贫工作的突破口，通过“农业合作社＋电子商务公司模式”“互联网微金融＋ 农村淘宝模式”和“政府＋社会组织模式”开展精准帮扶工作[11]。该模式是天津市扶贫手段之一，主要应用于“一村一品”建设较好、有特色产品的村、村合作社或者企业。

以科技兴农推动精准帮扶。实践代表建宁县等地，科技兴农与精准帮扶联动发展，支持科技型特色产业的发展，利用新技术、新业态构建特色现代农业发展体系，力求对口帮扶与精准实施[12]。天津市扶贫实践中，借鉴了科技兴农的经验，通过派驻科技特派员和科技项目帮扶，增强特色农业竞争力，提高特色农牧产品附加值，提升农业高优化产品档次，以求特色农业多元化发展。

产业扶贫模式。以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为路径的扶贫开发过程，促进贫困户与贫困区域协同发展，激发贫困户的内生动力，让贫困户实现可持续稳定增收[13]。该模式在全国大范围内实施并取得了较好的进展，天津市在水产养殖、菇类养殖、葡萄种植、西瓜种植等产业发展上均有明显成效。

乡村旅游精准扶贫模式。即依托乡村独特旅游资源和前来旅游的客源，在景区范围内或周边开发乡村旅游活动，带动当地贫困户参与旅游服务，实现脱贫目标。乡村旅游视角下衍生出多种扶贫模式，如“景区带村”旅游扶贫模式，但都过于宏观，未具体细化到利益相关者之间，容易发生农户失权和贫富再分化[14]。天津市蓟州区等地的乡村旅游，“农家乐”模式发展迅速，但贫困户往往在景区边缘，甚至不在景区覆盖的范围内，起到的带动作用有待于进一步探索和拓展。

上述实践模式与天津市精准扶贫有相通也有差异。天津市精准扶贫从都市农村视角着手，坚持多方力量、多种措施有机集合和支撑的大扶贫格局。

4 天津市精准扶贫模式的创新性分析

4.1 扶贫各个环节不断深入“精准化”

天津市政府在统筹管理精准扶贫工作中，通过驻村干部、驻村科技特派员和政府各级部门的实际调研，缩小了市政府与乡村的空间距离和管理距离。政府主导的多维精准扶贫模式和政府扶持的农业领军企业精准扶贫模式将精准扶贫的四个环节做的更加细致和精准。在精准识别环节，政府行政职能部门专业管理是基础，村、镇、区逐级建档管理，同时通过科技特派员、驻村干部的细致反馈更新建档内容。都市农村相对较短的空间距离和管理距离能保障宣传到位、政务公开，保障贫困户识别的公正性，入户调查等手段能保证找出真正的贫困农户，摸清需求。精准帮扶时，科技特派员侧重于技术指导和科技成果转化应用等支撑，科技项目侧重于帮扶产业发展，驻村干部侧重于村发展规划和实施，结对帮扶的各单位发挥行业优势，各展才华。所有的帮扶均以结果为导向，即共同关注困难村、贫困户的脱贫和发展。譬如，科技特派员也可利用其他资源进行非科技的帮扶，重在目标达成。对于精准管理和考核，村、镇、区级别干部和帮扶人员有着不同的管理标准，日常考核与年终考核相结合。譬如帮扶专家的考核，不仅从原单位进行，同时直接服从政府管理，各帮扶小组分别设立牵头专家为组长，分配、指导本小组的帮扶工作及时认真地开展，并有详细的考核制度予以保障，鼓励公众和舆论对扶贫责任主体进行外部宣传和考核，保证了帮扶管理的细致、有效、精准。如图3。

图3 都市农村精准扶贫模式

4.2 政府培育吸引“凤凰”的政策“梧桐树”

农村土地承包法出现之后，农民与土地的关系逐步分离，土地承包者与土地耕种者分离。将细碎化的土地集中起来，曾经是农村企业的困扰，如今迎刃而解，极大地促进了农业企业、农村产业的快速发展。农村、农业的发展方式也随之发生了重大变革，农民、贫困户与村庄之间的关系也空前多样化发展。农业企业需要新型人才，农民要适应新形势发展，“新农民”要有新的技能和视野，农民学校是新时代的需求和必然产物。政府和社会帮助成立和运营农民学校，降低农民再学习的成本，创新农民群体的特殊教学方法，降低企业人才培育的成本，是对农业企业、农民和贫困户的极大扶持，授贫困户于“渔”，脱贫在望。

近几年，天津市不断深化改革营商环境，越来越多的农业企业、涉农产业到农村发展，也有部分工业企业的出现，“以工养农”，惠及农民和贫困户。合作社或农业企业由农村精英人才经营管理，他们源自于农村，跟农业、农村和农民有较深的情感。运营良好的农业企业不仅可以给经营管理者和当地农民带来较高的收入，同时经营管理者还获得了村民的尊敬和较高的社会地位。农业企业或者合作社，以农民为主体，在政府和社会的扶持下，让农民自己建设自己的企业，逐步走向美好生活和乡村振兴。政府通过政策的“梧桐树”，吸引有情怀的“金凤凰”返回故乡投资再创业，做成好的扶贫产业，带领故土的贫困户脱贫致富。见图3。

4.3 关注贫困农民的个体发展需求

贫困农民表现的不仅仅是经济能力、政治能力、文化能力和社会交往能力低，还有社会地位的边缘性、文化水平的低层次性，即内生能力发展不足。精准扶贫模式下，“农民”人的发展需求得到了最大程度上的满足，通过领军企业的带领、农业学校的再培训，以农民的职业能力、文化能力发展为基础，逐步发展经济、政治、文化和社会等层面的复合型内生发展能力系统，提高经济风险抵御能力、预判能力，提升政治效能感和素养，转变文化观念，提高文化素养，突破社交方式的狭隘性和低端性，培育农民的内生发展能力，最终推动农村走上内源性发展道路，实现可持续发展，这也是乡风文明的基础。

5 天津市推进精准扶贫的启示

5.1 以对接乡村振兴为目标开展精准扶贫

天津市跟进国家战略需求，以科学发展观为指导，充分发挥了政府的导向作用、社会扶贫的力量、专家的科技优势，以增加农民收入为目标，以智力支持、科技帮扶为抓手，以项目建设为载体，以解决民生需求为根本，加快了困难村脱贫致富的步伐。精准扶贫理论产生于我国特殊扶贫历程中，是中国共产党和政府实施乡村振兴战略、实现2020年决胜全面建成小康社会的必然路径。天津市郊区农村的贫困状况与其他省市的贫困状况有较大差异，而同为天津市郊区贫困村之间的差距也明显存在，天津市当前的“贫困数据”与国家“贫困数据”的测量方法和贫困标准不同，天津市贫困治理是对相对贫困的治理，而国家贫困治理依然以治理绝对贫困为主。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”按照中央精神，脱贫不脱责任，“十四五”时期帮扶工作将持续开展，即使全部摘帽，但脱贫户收入刚刚越过贫困线，仍存在返贫倾向。2020年“中央一号”文件指出，坚决打赢脱贫攻坚战，要研究接续推进减贫工作；“脱贫攻坚任务完成后，我国贫困状况将发生重大变化，扶贫工作重心转向解决相对贫困，要研究建立解决相对贫困的长效机制，要加强解决相对贫困问题的顶层设计。”精准扶贫各个层面的实践工作者要深刻认识精准扶贫和乡村振兴战略的关联，着眼于这个高度开展精准扶贫工作，为乡村振兴战略在天津的实施奠定基础。精准扶贫的“精准化”仍然需要通过多个维度进行拓展，有下限无上限，是一项长期坚持改进的事业。

5.2 顺都市“近水楼台”之势开展精准扶贫

天津市有其独特的发展优势，城镇化程度高，在京津冀一体化建设背景下，都市需求明显，设施农业发展迅速，有利于休闲观光农业或者田园综合体的建设和快速发展，也是深度开发农业资源潜力，调整农业结构，改善农业环境，利用农村自然景观与农业生产过程等资源开发乡村旅游，因地制宜，融合一、二、三产业，有望增加农民收入的新途径。郊区贫困村、贫困家庭、贫困人口与郊区、都市的关系是个体与微环境、大环境的关系，个体的发展不能脱离微环境和大环境。让郊区的发展能够迅速追赶上城区的发展是对未来城郊关系的期望，实现的路径要依赖于城郊关系的改善，发掘郊区“优势”特征，顺“势”而上。都市的城区与郊区之间，以“五位一体”为核心，构建一个良性循环体系。政治上，城区利用资源优势，做好引领，充分利用文明实践中心（所、站）的功能，推动农村基层党组织建设，整合社会力量建设志愿者队伍，因地制宜地开展文明实践活动，提高郊区困难村群众的思想觉悟、道德水准、文明素养、法治观念，奠定农民全面发展、农村全面进步的基础；经济上，城区有良好的消费能力，困难村积极提升产品质量和服务，做好城区的菜篮子，城区的消费拉动郊区经济发展；文化上，促进文化体系的融合，城郊融合的前提一定是文化的相互认可和融合，乡村文化还要发展良性个性特征，如“丰收节”文化等，形成对城区的吸引，让城区的消费者能够走进乡村；社会建设上，美丽乡村建设和乡村振兴战略是契机和出路，干净、美丽、包容、有序、和谐的乡村是本身发展的需要，也是城区发展的需要，是城乡融合的基础；生态文明建设上，郊区良好的生态环境可以构建成为城区的后花园，以旅游等形式拉动乡村经济。郊区顺应城区“近水楼台”的优势，构建以“五位一体”为核心的循环体系，城区拉动郊区的发展，精准扶贫的实践推进城郊共同发展，最终走向城乡融合。

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Innovation and enlightenment of precision poverty reduction model in Tianjin

Wang Xiaoqiongac, Liu Hongyinbc, Yang Jinghuia

（Tianjin Agricultural University, a. College of Horticulture and Landscape, b. College of Humanities, c. Tianjin Urban-Rural Industry Convergence Laboratory, Tianjin 300392, China）

Based on the proctice of Tianjin, this paper summarized the precision poverty alleviation model and its effects, compared the respective poverty-relief models in China, analyzed the innovation points of the precision poverty alleviation model in Tianjin, and discussed the countermeasures and suggestions for promoting the precision poverty alleviation in Tianjin. Precision poverty alleviation theory has been deeply practiced in Tianjin, which gave full play to the advantages of the government, society, market and rural elements, actively developed agriculture, micro-precise policy and macro-regional targeting, and built the mechanisms and models for the benefit of poor households. The government-led multi-dimensional precision poverty alleviation model and the government-supported leading agricultural enterprises precision poverty alleviation model has achieved good help results, had good social significance, and lays foundation for rural revitalitation implementation of the strategy in Tianjin.

precision poverty alleviation; precision help; model; precision

1008-5394（2020）04-0089-06

10.19640/j.cnki.jtau.2020.04.017

F323.8

B

2020-04-23

天津市哲学社会科学规划青年项目（TJSRQN18-003）

王小琼（1986—），女，助理研究员，硕士，研究方向：教育管理，乡村治理。E-mail：494786485@qq.com。

责任编辑：宗淑萍