山西省新一轮退耕还林还草工程造林作业设计探讨

裴湛玉

（山西省林业调查规划院，山西 太原 030012）

1 项目简介

1.1 新一轮退耕还林工程的由来

我国退耕还林工程始于1999年，将1999年-2013年实施的退耕还林工程称为前一轮退耕还林工程；将2014年至今实施的退耕还林工程称为新一轮退耕还林工程，该轮工程规划期2014年-2020年。

2014年，党中央、国务院决定启动实施新一轮退耕还林还草工程。2014年8月，经报国务院批准，国家发展改革委员会、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部印发了《新一轮退耕还林还草总体方案》（发改西部〔2014〕1772号），启动了新一轮退耕还林还草工程。

2014年、2017年和2018年，国家共安排给山西省新一轮退耕还林还草任务24.53万hm2。其中2014年 6666.67hm2，2017 年 10.87 万 hm2，2018 年 13 万hm2。该工程涉及全省11个市的83个县（市、区），这些工程全部安排在25°以上的陡坡耕地实施。

1.2 新一轮退耕还林工程的特点

该轮退耕还林工程有5个特点：一是工程范围覆盖贫困县，重点向贫困农户倾斜，使之成为打赢脱贫攻坚战的影响因素，为实现精准脱贫目标和促进农村社会稳定和发展发挥了重要作用。

二是坚持农民自愿、政府引导。退不退耕，还经济林还是还生态林，树种选择由农民自主决定。县级人民政府应加强政策宣传、规划引导，提供技术服务，不搞“一刀切”、强推强退。工程区栽植经济林的比重较上一轮明显增加，这为工程区调整农业产业结构，依托当地特色资源发展林业产业提供了新的契机。

三是规模和范围不断扩大。2014年出台的《新一轮退耕还林还草总体方案》规定，退耕地范围限定在25°以上坡耕地非基本农田、严重沙化耕地等范围内。2015年《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，将确需退耕的陡坡耕地基本农田调整为非基本农田后可纳入退耕范围，扩大到陡坡梯田、重要水源地15°～25°坡耕地及严重污染耕地可根据生态建设的需要纳入退耕范围。2018年《关于开展退耕还林还草需求调查摸底工作的通知》，对2015年通知规定以外的地类退耕需求开展调查摸底，山西省上报了易地扶贫搬迁腾退耕地、采煤沉陷区腾退耕地和地质灾害避让搬迁区腾退耕地三类退耕需求。

四是连续两年提前启动。2016年10月，为缓解农民收入下行压力，稳步实现农民群众年度增收目标，山西省人民政府办公厅印发了《关于提前启动2017年度新一轮退耕还林还草实施方案的通知》（晋政办发〔2016〕143号），省委省政府决定在2016年秋季提前启动实施2017年新一轮退耕还林还草工程。为落实习近平总书记视察山西时的重要讲话，扩大全省2017年提前启动退耕还林助推脱贫攻坚成效，推动林业扶贫攻坚和国土绿化取得更加丰硕成果，2017年7月，山西省人民政府办公厅发出了《关于提前启动2018年退耕还林还草工程的通知》（晋林政办发〔2017〕83号），省委省政府决定在2017年秋季提前启动2018年退耕还林还草工程。

五是把2007年上一轮国家退耕还林暂停后已栽树的25°以上坡耕地纳入退耕范围。对2007年起已栽树的且初植密度和保存率达到国家规定要求的坡耕地，逐地块进行现场核实。经检查验收合格，可纳入新一轮退耕还林还草任务范围，退耕农户享受补助，并在本县范围内进行等面积异地造林，确保国家投资不重复、造林面积不减少、农民群众能增收。

2 新一轮退耕还林还草工程作业设计的工作思路

2.1 确定退耕地类型

根据《关于提前启动2017年度新一轮退耕还林还草实施方案的通知》（晋政办发〔2016〕143号）和《林业生态扶贫政策解读（二）新一轮退耕还林还草政策》的相关规定，结合山西省实际情况，退耕地类型分3类：第一类是新栽植地块：25°以上坡耕地非基本农田、严重沙化耕地、采煤沉陷区、地质灾害避让搬迁区不适宜继续耕种及移民搬迁腾退出来的和主要河流及一级支流源头汇水区的15°～25°非基本农田坡耕地。第二类是已栽植地块：2007年以后栽植树木的符合国家退耕还林政策的耕地，且栽植树木的初植密度和保存率达到国家规定要求，经县级林业主管部门核实认可，可纳入新一轮退耕还林还草范围的地块。第三类是异地置换造林的荒山地块：对于第二类已栽植的地块，退耕农户享受补助政策，种苗补助用于等面积异地造林的地块，即在本县范围内进行等面积异地造林的地块。

2.2 分步骤确定各退耕地类型的面积和位置

为不影响后续施工作业，先确定新栽植地块和异地置换造林的荒山地块，再确定已栽植地块。对于已栽植地块，要调查清楚栽植树种、栽植年度、初植密度、保存率是否符合国家退耕还林还草相关政策，并要经过县级林业主管部门的核实认可。

2.2.1 各类退耕地地块的面积和位置的确定

根据《林业生态扶贫政策解读（二）新一轮退耕还林政策》之规定，全省新一轮退耕还林还草地块面积以农经部门土地确权登记面积为准，为了使退耕还林还草工作符合上述政策之规定，使作业设计、工程实施、工程监理、检查验收等后续各环节能精准到地块、到农户，各类退耕地地块面积和位置的确定以农经部门所提供的土地确权登记数据为依据。如果没有土地确权登记数据，新一轮退耕还林还草作业设计就需要使用传统方法，即在1∶10000地形图上逐山头逐地块进行调绘，这是因为退耕地地块面积小且碎，加之现有的1∶10000地形图实时性差，许多微地形发生改变，因此传统方法不能保证地块面积和位置的准确，甚至可能出现小班位移的情况。如果有了土地确权登记数据，结合高清影像和现地核实，退耕地块面积和地块的确定会更加精准和高效。

2.2.2 异地置换造林的荒山地块

因为缺乏相应的矢量数据的支撑，因此，对于荒山地块面积和位置的确定以传统调绘方法，结合平板定位和调绘技术进行。

2.3 各方面工作的落实

2.3.1 县级林业主管部门和各乡镇方面

总体上讲，县级林业主管部门和各乡镇是负责并具体实施新一轮退耕还林还草工程的责任主体，可根据国家退耕还林还草相关政策和省林业和草原局的任务安排，逐级将任务分解到村、安排到农户、落实到地块。各乡镇可按照农经部门提供的土地确权登记数据，以地块为单位填写整理花名册。另外，对于异地置换造林的荒山地块，县级林业主管部门和各乡镇要根据实际，对项目进行整体布局，进而确定异地置换造林的面积和具体位置。

2.3.2 数据准备方面

原则上，新一轮退耕还林还草工程作业设计图要勾绘在1∶10000地形图上，并进行矢量化。坐标系统采用2000国家大地坐标系（CGCS2000）。需要前期准备的数据有：一是地形图：对1∶10000电子地形图配准、裁边、拼接，方便后期使用。二是影像：可使用林地变更影像并结合谷歌影像资料，并对其进行处理，方便平板使用。三是矢量数据：一方面，参考林地变更数据（即林地“一张图”），避免工程重叠；另一方面，农经部门提供的土地确权登记数据，这个数据很重要，是落实新一轮退耕还林还草地块的依据和基础。

数据处理比较费时，但如果都能以乡镇为单位批量处理会减少一部分重复工作。由于技术水平的原因，很多乡镇的花名册为纸质花名册，需要重新录入电子化。

2.3.3 人员分工方面

根据工作需要，可将参与人员分为外业组和内业组。内业组主要负责数据处理，纸质花名册的核实和电子化，退耕地块的筛选，小班矢量化。外业组可根据退耕类型进行分组，分别负责耕地地块和荒山地块，按照《新一轮退耕还林还草工程作业设计技术规定》（林退发〔2015〕35号）要求，逐地块核实并调查相关属性因子。

2.4 工作重点

农经部门提供的土地确权登记数据，是新一轮退耕还林还草工程地块落实的依据。因此，土地确权登记数据的准确性和可用性是落实退耕地块的重点。另外，使用数据时，一定要注意数据的保密性。

3 总结

新一轮退耕还林还草工作，是为进一步改善脆弱地区生态环境，优化自然资源空间结构及产业布局而持续实施的一项国家重点林业工程，科学可行的造林设计环节，是保证工程能够顺利实施的基础工作、核心工作。因此，对工程实施应给予极大的重视。