欧盟数字转型战略：成因、现状及影响

许钊颖

（中国国际问题研究院，北京 100000）

1 内外挑战下欧盟数字转型战略重要性上升

欧洲数字化转型的动力，既有自身发展动力不足，又有外部竞争压力。除了长期体系性、技术性因素外，更有大国竞争、新冠疫情等突发因素的叠加。在众多内外因素共同推动下，数字转型成为欧盟当前战略优先领域。

1.1 欧洲数字能力建设远未达到应有水平

欧洲数字能力建设长期存在结构性约束。首先，数字化水平低，结构问题明显。目前欧洲整体仅发挥其数字潜力的12%，仅为美国60%水平，也低于且在全球数字贸易中处于赤字地位。结构问题包括地区市场分散、碎片化严重，如6.4亿网络用户分属40多家运营商；各国发展水平不一，差异明显，各部门数字化水平参差不齐等。

其次，数字基础设施严重不足，且缺乏投资。欧洲缺乏强大，安全和有弹性的数字网络基础架构，且投资始终不足。仅在数字基础设施和网络方面，欧盟每年的投资缺口就达650亿欧元。欧盟与主要竞争经济体之间每年在人工智能方面的投资鸿沟超过100亿欧元。

此外，缺乏人才培养等配套措施的跟进，企业竞争力显著低于中美。目前欧盟已有90%的工作需要最低水平的数字技能，但44%的欧盟人口和37%的劳动力缺乏这种技能。在目前全球200强数字企业中，只有8家来自欧洲。

1.2 国际政治经济格局变化强化转型需求

第四次工业革命浪潮下，以信息技术、高科技产业为代表的产业迅速发展，改变了全球化的方式、国际关系的力量对比和现有的国际格局。其中，数字产业成为的经济增长新引擎，塑造并改变着社会运作方式和传统经济模式。云计算、大数据、社交媒体、虚拟经济等新技术新概念催生经济转型要求，要求更加重视数字技术、网络经济、数据应用、网络安全等议题。在这种国际经济动能转换，欧盟数字转型的需求更为紧迫。

高科技产业固有的“规模经济效应”和“赢者通吃”等特点，主要经济体正趋于采用更加激进和具有保护性的战略来服务各自数字化转型过程，强化了国际技术竞争意识。受此影响，数字领域的重要性正从经济领域逐渐延伸到战略与安全领域，并与经济安全、国家安全、战略安全等概念挂钩，提升技术主权、数字主权意识也在不断上升。最后，新冠疫情凸显了数字领域的重要性和欧盟能力的不足，进一步推动其加快数字能力建设。

2 欧盟正着力建立数字领域的欧洲模式

欧盟新任委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩（Ursula von der Leyen）在2019年新一届欧盟委员会《政治指导方针》中，将绿色转型和数字转型作为施政重点，指出欧洲必须同时面对绿色和数字化转型的双重挑战，引领向健康星球和新数字世界的过渡。其中，欧盟数字转型战略是一项综合增长战略，目标是建立数字领域的欧洲模式，重点是提升欧盟数字能力和参与全球标准制定。

提升数字能力的重点是数据应用和人工智能两个领域。2020年2月中，欧盟出台《欧洲数据战略》和《人工智能白皮书》，将二者视为欧盟数字战略的“第一支柱”，并与欧盟绿色经济、产业战略密切联系。

其中，《欧洲数据战略》的目标是确保欧盟成为“数据赋能”社会的榜样和领导者。欧盟认为，数据已成为生产的关键因素，它所创造的价值必须与参与提供数据的整个社会共享。因此，欧盟应尽快建立一个真正的数据单一市场，打破少数（内外部）大型企业对欧洲数据市场的垄断，在保护个人隐私的基础上，促进个人、企业和政府数据更好地生产、连通、使用，促进新产品和服务的开发，提高个人和企业生产率和资源利用效率，并改善公共部门的服务。

《人工智能白皮书》则提出欧盟应尽快建立一个卓越的、可信赖的人工智能体系框架。欧盟认为人工智能是引领数字转型的关键技术领域，意欲通过公私部门合作调动整个产业链资源，建立正确的激励机制，以加快人工智能部署。同时，由于欧盟坚持“技术中性说”，也强调“人必须始终控制关键决策”，要限制AI发展对欧洲社会价值观可能带来的冲击。

在资金支持方面，欧盟提议投资近25亿欧元用于部署数据平台和AI应用程序，其中，20亿欧元可投资于欧洲高影响力项目，该项目针对欧洲数据空间，包括可信赖且节能的数据共享和云基础设施。

规则设定上，欧盟希望通过参与全球标准设定和内部立法保护来维持并扩大欧洲的全球影响力。规则设定是欧盟数字转型中最有竞争力的领域，欧洲将继续追求“基于规则的多边主义”模式，通过为欧洲数字转型制定立法框架和运营标准，参与全球标准设定。目前欧盟已经参与了5G和物联网的全球标准设定，未来目标是在区块链、超级计算、量子技术等新一代技术的标准化过程中发挥更大作用。

欧盟也通过推动内部综合立法来服务数字转型需求，其内部标准具有很强的国际“外溢效应”。以往欧盟的立法重在防御性立法保护，近几年欧盟先后出台《通用数据保护条例》（GDPR）、《欧盟非个人数据自由流动条例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data）和《欧盟网络安全法案》（EU Cybersecurity Act）等，加强数字安全监管力度。近期，推进数字领域的综合立法被提上议事日程。目前《数字服务法案》（DSA）正在推进中，主要是升级数字平台，服务和产品的相关规则，帮助完善数字单一市场。内容更聚焦对整个欧盟市场体系进行结构性调整，包括规范市场行为、激励创新、促进企业公平竞争等，远超以往的保护范畴，试图调和欧盟在隐私保护和数据共享之间的矛盾。

欧盟还有意尽快推进数据领域立法，金融领域有关加密资产，金融部门的数字运营的立法提案也在推进中。此外，关于保护数字经济中消费者，征税数字服务税等规则也在研究中。

欧盟也加紧推进全球数字竞争层面的综合战略。目前欧盟计划于2021年推出《全球数字合作战略》，此外，输出欧盟标准的标准化战略，应对外国竞争的反补贴措施等也在加紧酝酿中。

在具体实践层面，欧盟正通过加强成员国之间的协调，将数据战略与其他欧盟优先政策方向挂钩等方式来进一步整合内部资源，服务整个数字转型过程。成员国协调方面，2017年2017年起德法意三国已逐步就推进工业数字化的三方合作达成一致并展开合作。2019年中德法联合启动欧洲云计算GAIA-X项目，以建立可靠的、具有自主权欧洲数据基础设施。

3 国际数字领域竞争性或上升

欧盟强调技术/数字主权将为国际数字版图带来新变量。首先，欧盟在数字领域采用了有条件对等原则，而非以往贸易领域的自由开放原则。在《塑造欧盟的数字未来》的媒体问答中，就欧洲如何为开放的全球数字经济和社会服务的问题，欧盟提出了有条件对等合作的原则。欧盟认为欧洲必须领导新一代的技术标准化进程，虽然欧盟现在是并将继续是世界上最开放的贸易和投资地区，但这并不是无条件的，只有接受并遵守欧盟的规定的前提下，才可以进入欧洲市场。

同时，欧盟正加大干预力度调整欧盟的竞争政策框架以适应数字时代要求，并直面中美竞争压力。2019年初，欧盟就开始重新评估欧盟的竞争政策框架，使其“适应于数字时代”。为此欧盟正力争在2020年底前公布一项“适合数字时代”的新竞争工具，扩大欧盟在现行反垄断框架下的数字竞争能力，包括反对滥用内部市场支配地位，焦不公平的贸易条款、不利于消费者的生产限制，以及对不同客户适用不一致条款等做法。

最后，欧盟正加大在5G等技术焦点领域的内部政策协调力度。欧盟认为5G网络安全对整个单一市场和欧盟的技术主权具有战略重要性，属于欧盟追求实现技术主权的焦点领域。

2020年3月推出的欧盟5G安全工具箱是一个重要的里程碑，标志各成员国认可欧盟实施关于5G网络安全的欧盟方法，并可根据成员国的要求，酌情使用所有可用工具以确保5G基础架构和供应链的安全性。这些工具包括：电信和网络安全规则；协调标准化以及欧盟范围内的认证；外国直接投资审查框架保护欧洲5G供应链；贸易防御工具；竞争法；确保公共采购适当考虑安全方面；确保欧盟资助项目的受益人符合相关的安全要求。

此外，欧盟各成员国也正进一步评估供应商的风险状况，对被认为是高风险的供应商施加相关限制，制定确保供应商多元化的策略。欧盟这项举措对包括华为在内的中国企业参与欧洲5G建设带来了极大的不确定性，是欧洲在关键技术领域和数字领域强调技术主权，强调技术竞争的标志性事件，将在未来继续对中欧技术合作产生深远影响。