从协同治理角度研究山西省吕梁山区生态扶贫

杨雪坤

(北京林业大学，北京 100083)

吕梁山区土地贫瘠、自然条件恶劣，是国家级特殊贫困区。目前，山西省在吕梁山区实行生态扶贫，同时推进了当地的脱贫攻坚工程和生态修复工程，取得了较大成果。但同时吕梁山区生态扶贫工程也存在一些协同治理角度的问题。笔者从协同治理角度详细分析了山西省吕梁山区生态扶贫策略，以期为今后的生态扶贫工作提供借鉴。

1 协同治理

协同治理是指在一个既定的范围内,政府、经济组织、社会组织和社会公众等以维护和增进公共利益为目标,以既存的法律法规为共同规范,在政府主导下通过广泛参与、平等协商、通力合作和共同行动,共同管理社会公共事务的过程,以及这一过程中所采用的各种方式的总和。既包括政府、经济组织等社会主体之间的协作，也包括政府内部各部门之间的协同治理。

2 吕梁山区生态扶贫现状

2.1 吕梁山区生态现状和经济现状

吕梁山区是国家重点扶持的14个集中连片特殊困难地区之一，包含山西省吕梁市、忻州市、临汾市和陕西省榆林市的部分县。其紧邻黄河，涵盖吕梁、忻州、临汾3市的23个县区、44个国有林场，374万人口，占全省总面积的23.5%.山区沟壑纵横、地貌破碎、水土流失严重，急需生态修复治理。将林业生态综合治理工程与脱贫攻坚工程相结合进行林业生态扶贫，对于当地是一举多得的好事。

2.2 吕梁山区生态扶贫方式

目前，吕梁市生态扶贫采取本地造林合作社承揽造林工程的形式，由政府制定造林规划标准并提供相关服务，安排相关技术人员进行技术指导，由参加合作社的贫困农民进行整地造林，验收合格后结算造林绿化项目工程款；组织收购合作社种植林苗木产品，使之变现。忻州市采用退耕还林脱贫、生态治理脱贫等方式，以退耕还林款项作为扶贫资金，雇佣当地贫困户植树造林，并对验收合格的林木进行收购，增加当地农民收入。临汾市开展购买式造林扶贫项目，种植干果经济林增收，并对现有经济林进行提质增效；雇佣贫困户对林木进行管护，做到扶贫的同时改善当地生态环境。

2.3 吕梁山区生态扶贫成果

山西吕梁山区生态扶贫取得了较大成果。据统计，截止到2018年底，吕梁市7.6万贫困人口依靠生态建设脱贫。忻州市退耕还林533.33 hm2，提质增效266.67 hm2，2.04×104hm2国家级公益林管护实现全覆盖，惠及2 000余户贫困户。自临汾市开展生态建设扶贫工程以来，全市签订退耕还林合同面积1.6×104hm2，涉及农户32 471户103 942人，其中建档立卡贫困户8 154户、28 275人、3 753.53 hm2.

3 吕梁山区生态扶贫存在的问题

3.1 各省市县政府之间缺乏协同治理

吕梁山区是国家级连片特殊困难地区，包括陕西省榆林市及山西省忻州市、临汾市、吕梁市4市20个县。环境生态问题和贫困问题是区域性整体问题，需要整个地区协同治理才能达到最佳效果。目前，山西省和陕西省分别发布了《关于扶持发展扶贫攻坚造林专业合作社的指导意见》和《陕西生态脱贫攻坚三年行动实施方案(2018年～2020年)》等文件，但均未联合发布有关吕梁山区两省合作、协同治理的文件。山西省忻州、临汾、吕梁3市之间缺乏协同治理，使吕梁山区整体的生态环境修复和经济发展无法达到最优化。

3.2 政府各部门之间缺乏协同治理

吕梁山区的生态扶贫需要林草、水利、财政、农业、工商、扶贫办等各政府部门的协作配合。政府各部门之间各出其令、各行其是，无法高效修复当地生态环境，无法对当地农民进行精准扶贫。例如，山西省在颁布《关于扶持发展扶贫攻坚造林专业合作社的指导意见》时是由林业厅、农业厅、扶贫开发办公室、工商行政管理局联合颁布的，但在各市实际落实中，各单位分别制定各领域政策，合作有限。

3.3 社会各主体之间缺乏协同配合

吕梁山区想要脱贫致富、修复生态，必须要有社会各主体的支持配合。政府需要颁布政策，监督推动政策施行；农民需要积极响应政策，积极保护生态环境，探索致富道路；企业需要承担相应的社会责任，在生产过程中保护生态环境、提供就业机会；社会团体应积极发挥团体作用，修复当地生态环境，帮助当地脱贫致富。但是目前吕梁山区生态扶贫主要由政府颁布政策推动进行，农民主动性不强，企业与社会各团体参与度少，无法达到最大效果。

4 建议

4.1 地方政府之间相互配合

山西、陕西政府需要相互配合，共同对吕梁山区进行生态扶贫，治理区域生态环境，进行生态修复。山西省吕梁山区范围内各市应协同治理，共同实施造林修复工程，使生态保护、生态修复工程规模化，提高生态修复效果。同时可以合作种植经济林，发展吕梁山区经济林作物，使整个山区林业经济规模化、产业化，打造吕梁山区特色绿色产业；开发吕梁山区特色生态旅游业，增强生态扶贫经济效益，使当地更快脱贫致富。

4.2 政府各部门之间相互配合

生态扶贫涉及到方方面面，政府各部门之间需要协同配合、协作治理。发展林业合作社需要林业部门、财政部门、扶贫部门和村政府相互配合；吸引相应企业发展绿色产业需要地方政府和财政部门的政策支持；生态修复需要林业部门、环保部门、水利部门等协作治理；生态移民更是需要各政府部门积极配合，提供政策支持，保障顺利实施。各部门协同治理能够有效避免因沟通协作不畅而导致政策难以推行的问题，提高林业生态扶贫效率。

4.3 社会各主体之间积极发挥作用

政府应起到主导作用，制定相应政策，确保政策能够顺利实施。当地贫困户不能只依靠政府的帮扶补贴，要在积极响应政府政策的同时主动保护当地的生态环境，进行生态修复，寻找脱贫途径，促进吕梁山区生态修复、脱贫致富。当地企业应承担相应的社会责任，在生产中减少污染，清洁生产，投资发展当地绿色产业，积极提供就业岗位。社会团体应开展公益活动、公益宣传讲座，辅助宣传生态保护理念，利用互联网平台帮助当地贫困户脱贫致富。社会各主体协同合作有利于林业生态扶贫顺利开展，加速当地生态修复和经济发展。