山西省湿地保护补偿机制存在问题及对策

董 超

（山西沁源国家级湿地公园管理局，山西 沁源 046500）

湿地是地球3 大生态系统之一，是陆生生态系统和水生生态系统之间的过渡性地带，是地球上具有多种独特功能的生态系统，在保持生态平衡、保护生物多样性和珍稀物种资源方面起着重要作用。同时，湿地在涵养水源、蓄水防旱、分解污染、调节气候、补充地下水、防止土壤侵蚀等方面也具有重要作用。通过建立科学合理的湿地保护补偿机制，有效处理好保护与补偿的关系，是全面保护生态环境，充分发挥湿地系统生态、经济和社会效益的必然要求，是维系国土安全、保障经济社会持续发展的有效路径。

1 山西省湿地保护补偿现状

近年来，山西省高度重视林业生态补偿相关工作，出台了《山西省湿地保护修复制度方案》，统筹推进湿地生态补偿工作，林业生态补偿机制基本形成，保护补偿工作成效明显。

山西省湿地保护管理体系与国家相一致，主要通过划定湿地自然保护区、建立湿地公园，对湿地进行保护、管理和利用。一是2011 年以来，大力实施湿地生态修复与保护工程，使湿地区域的综合生态系统、野生动植物资源环境得到良好的修复和保护，对推动全省经济社会可持续发展起到了积极的作用。根据第二次湿地资源调查，全省现有湿地总面积15.19 万hm2，占国土面积的0.97%。经省人民政府审定，确定了黄河小浪底库区（山西侧）湿地等13 处省级重要湿地。二是湿地公园、湿地自然保护区经历了从无到有、从少到多的过程，湿地资源保护网络体系日趋完善。截止目前，全省已建立湿地类型自然保护区3 个、湿地公园61 个，其中国家湿地公园19 个、省级湿地公园42 个，湿地保护率达到46.90%。三是近年来，国家和省内陆续出台了一系列政策，启动湿地生态效益补偿时机日趋成熟。在国家层面，先后出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于健全生态保护补偿机制的意见》，特别指出要启动湿地区域内生态效益补偿和退耕还湿工作，逐步探索并建立湿地生态效益补偿制度，率先在国家级湿地自然保护区、国际重要湿地、国家重要湿地开展补偿试点工作。四是山西省人民政府印发了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《山西省湿地保护修复制度方案》，明确提出了探索建立省级湿地生态效益补偿制度和开展全省退耕还湿试点工作，建立退化湿地修复制度，多措并举恢复湿地生态功能。

2 湿地保护补偿存在问题分析

总体来看，山西省仍然存在湿地功能退化、湿地生态效益补偿难落实、退耕还湿推进难等问题，严重制约了湿地保护与恢复的快速健康发展，导致湿地在全省经济社会发展中的作用没有得到充分发挥。

2.1 湿地保护立法工作滞后

尽管湿地被称作是与森林、海洋并列的地球上3大重要生态系统之一，但是，对于湿地的重视程度远不及森林和海洋，尤其是在立法方面相差甚远。目前，从国家层面上看，还没有出台关于湿地区域管理和保护的专门法律法规，湿地资源保护工作的法律依据主要体现在环境法、自然资源法、民法、水法、行政法等相关法律规定之中，客观上造成了湿地保护没有直接可以适用的法律。2003 年江西省出台了《鄱阳湖湿地保护条例》、甘肃省出台了《湿地保护条例》、上海市出台了《九段沙湿地自然保护区管理办法》、黑龙江省出台了《黑龙江省湿地管理条例》，后来陆续又有20 多个省（区、市）出台了湿地保护法规，山西省是全国仅有的5 个没有出台湿地保护相关法规的省份之一。立法工作的滞后，导致湿地资源管理无法可依，不利于湿地资源的有效管理。

2.2 对湿地生态保护重视不够

山西省属于内陆省份，湿地资源体量少，且没有国家级以上的重要湿地，各级政府部门对湿地保护的重要性认识不足，没有形成一个行之有效的协调管理机制。一是由于湿地生态系统涉及到林地、耕地、动植物、水体等多种资源，所以一个生态系统内参与的权利利益人较多，所涉行政部门也多，在省级层面没有综合协调机构，在一定程度上形成了“多头管理”的局面。在实际管理中，由于受各部门利益影响，同时各部门在管理目标和效益目标中也有着不同的追求，经常会出现互不相容、难以协调的尴尬局面。二是有些地方在对湿地区域生态和自然资源的开发、利用过程中，片面追求经济效益，经常忽视了对自然的尊重，对生态环境的保护，对不同类型的湿地尤其是天然湿地资源进行过度开发以发展旅游业，造成了湿地生境系统的破坏和功能的退化。

2.3 财政投入严重不足

山西属于欠发达省份，由于财政紧张，每年省级财政安排用于湿地生态保护与修复的资金严重不足，远远不能满足全省湿地生态保护的实际需要。由于没有划定的国际湿地和国家级重要湿地，无法成为国家湿地生态效益补偿试点，享受不到中央财政湿地生态效益补偿资金。

3 进一步完善湿地保护补偿的建议

3.1 加快推进湿地保护立法

尽快出台湿地保护专项法规，尤为重要。当前，湿地保护立法工作滞后于湿地保护工作实际，出台山西省湿地保护条例迫在眉睫。建议结合本省湿地保护实际，加紧制定出台湿地保护专项法规，为湿地保护工作的顺利开展提供法律保障，切实做到用最严格、最严密的法律制度来保护湿地，加大执法力度。同时，结合新一轮机构改革的推进，各地要抓住机遇，建立和理顺湿地管理运行体制，加强协调联系机制，更好地推进湿地保护工作。

3.2 启动湿地生态效益补偿和退耕还湿试点

全国的湿地生态效益补偿和退耕还湿试点工作已经开展了5 年，而山西还处于起步阶段，湿地生态效益补偿还属于空白。建议启动全省湿地生态效益补偿相关工作。一是赴湿地生态效益补偿试点省份学习调研，借鉴兄弟省份的先进经验。围绕本省湿地分布现状，参照国家近几年实施湿地生态效益补偿试点取得的经验，科学制定本省湿地生态效益补偿试点方案，优先在本省第一批13 处省级重要湿地范围内开展试点。二是根据国家林业和草原局《退耕还湿实施方案（2016-2020 年）》，结合本省湿地保护实际以及湿地生态功能区位的重要性和差异性，建议参照国家制定的退耕还湿补助标准每公顷7.50 万元，优先在省级重要湿地及其周边开展试点工作。

3.3 建立联席会议制度，统筹推进生态补偿工作

在省级层面，由省人民政府牵头并建立湿地保护、多元化补偿机制，建立厅际联席会议制度，通过这一机制强有力地推动全省林业生态保护工作，避免出现在湿地保护、多元化补偿机制建立方面存在的多头管理、相互掣肘、效率低下的问题。各级政府对本辖区内的湿地保护负总责。将市、县级湿地面积、保护率以及生态保护等指标纳入生态文明建设目标评价体系，采取奖励和终身追责机制，对划入生态保护红线的湿地实行严格管控和保护。

3.4 解决好发展与保护的关系

在大力保护好湿地资源的基础上，把生态补偿、生态管护等政策与脱贫攻坚紧密结合，深度挖掘湿地资源在带动贫困人口增收方面的潜力，适度发展干果经济林、生态旅游等林业产业，拓宽贫困人口增收渠道，努力将“绿水青山就是金山银山”变为现实。依托现有湿地资源，大力发展林下产业、森林康养、生态旅游等新型绿色产业，为社会提供更多更优质的生态产品，让人民群众得到实实在在的收益。通过选聘湿地管护员，让更多的贫困群众在参与生态保护的过程中实现稳定脱贫。