山西省集体公益林委托国有林场管理机制研究

李 茜

（山西省国有林管理局，山西 太原 030012）

山西省地处黄河中游、黄土高原，通过植树造林森林植被不断增加，生态环境正在逐步改善。全省现有永久性生态公益林375.20 万hm2，其中国家级公益林227.18 万hm2、省级公益林148.026 万hm2，占全省国土面积的23.8%。这些永久性生态公益林，不但可以保护国土生态安全，而且能够维持区域物种多样性，改善生态环境，对实现社会和经济可持续发展起到十分重要的保障作用。为了更好地解决生态公益林经营管理中存在的问题，转变发展方式，创新体制机制，开展集体公益林委托国有林场管理势在必行。国有林场将主动作为，承担相应的公益职能，充分发挥其人才和技术优势，转变集体公益林补偿机制和监管制度，顺应国家组建规模化林场的要求，坚持“山水林田湖草”的综合治理思路，积极开展集体公益林托管。这样，不仅可以加强集体公益林的经营与管理，而且对提升全省森林覆盖率，提高森林质量，改善林地综合效益，践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念起着至关重要的促进作用。

1 集体公益林托管的必要性

山西省现有的宜林荒山近90%集中在集体林地，是绿化建设的主战场。然而，绝大多数集体林地分散到户，自集体林权制度改革以来，集体林的生态红利尚未得到充分利用。主要表现为，林农缺乏经营管理的内在动力，积极性不高，认为林业生产建设周期较长，见效慢，实际操作性比较难，显得力不从心。这就导致了集体公益林呈现出部分退化、质量下降和功能弱化的局面，严重影响着全省的生态安全。因此，国有林场必须通过有效整合森林资源优势，促进集体林权制度不断深化改革。依托国有林场等森林经营单位的体制机制优势和管理技术密集型优势，通过委托经营集体公益林，实行专业化、集约化的经营管理，提高集体公益林建设质量，有效提升森林资源管理水平。

2 集体公益林托管现状和存在问题

所谓集体公益林托管，就是根据当地政府的具体指导，委托主体（村民委员会、村集体组织、林权权利人）遵循自愿、依法、依规的原则，保持所有权、承包权、收益权不变，将林权清晰、没有纠纷的集体公益林委托给国有林场管理，有效提高生态公益林的利用价值。目前，全省有集体林管护员42 994 名，管护规模逐渐壮大，队伍优势逐步显现，使得公益林托管有序开展。集体林托管的目的，在于国有林场可以集中组织开展造林抚育、管林护林，实现林地资源专业化管理、集约化经营、规模化管护。自开展集体公益林托管以来，一直存在着收益低、成本高的瓶颈问题，导致管理管护方面有所欠缺，存在资源分布与管护能力之间不匹配的现象，其管护成效不是特别地显著。

2.1 集体公益林托管取得的成效

2017 年11 月，山西省人民政府办公厅印发了《山西省人民政府办公厅转发省林业厅关于开展集体公益林委托国有林场管理工作指导意见的通知》，同月20 日，原山西省林业厅召开了省直林局集体公益林托管启动会议，托管试点工作正式拉开序幕。

为了更好地确保政策实施，做好集体公益林托管试点工作，2018 年初，省林业和草原局出台了《山西省集体公益林委托国有林场管理实施细则》（试行），进一步完善了工作措施，明确了工作流程，加强了工作要求，保障了托管工作的顺利进行。

这种新型的托管模式，不仅走出了具有山西特色的智慧公益林管护新路子，而且有效解决了非国有林经营不善的问题，使得国有林场管理面积有所增加，大大拓宽了国有林区、林场的发展空间，快速推进了全省宜林荒山绿化进程，提高了全省森林覆盖率。以集体公益林托管为动力，搭建了集体林林权权利人与国有林场的桥梁和纽带，破解了全省国有林场发展“瓶颈”的难题，加快了林场深化改革进程。截至目前，全省国有林场共托管集体公益林15.404万hm2，享受托管补助面积6.161 万hm2，每年补助资金收入670 万元。

开展集体公益林托管以来，主要做法有：第一，提供组织保障。在各市县林业局成立相关的组织机构，明确目标，细化分工，有序开展托管工作顺利进行。第二，规范托管协议内容。严格托管程序，做到统一签订协议。保证林权权利人所有权、收益权、承包权不变，促进提质增效。依托国有林场管理的方式，编制森林经营方案，开展抚育管理。第三，大力宣传托管政策。通过组织相关人员深入到户进行宣传，解读政策红利，充分调动林农托管的积极性。第四，努力开展试点工作。由点到面、由易到难，在没有争议的林场周边市县试点，稳步有序地进行造林抚育、资源管护和经营管理，逐步全面开花，顺利推进。第五，加强后期管理。按照托管协议和相关办法，签订管护协议，落实管护责任，提升管护效果，跟进后续工作，使公益林托管全面有序向前推进。

2.2 集体公益林托管中存在的问题

2.2.1 托管资金少，补助标准低，群众托管积极性不高

近年来，山西在资源转型的同时，经济发展下行压力比较大，难以保障托管补助资金落实，导致管护人员工资、托管基础设施保障运行困难。再加之近年来的风电项目，高速公路、煤炭资源开发等建设项目大面积占用林地，导致许多林农没有种植和经营管理林木的主动意愿。目前托管的补助标准远远不能满足林农期望，群众对托管的总体热情不高，开展集体公益林委托国有林场管理的职责很难真正落实。

2.2.2 相关法律不完善，权益保障不足，难以落实管护责任，托管工作推进缓慢

目前，涉及公益林管理的相关法律法规有《森林法》《森林法实施条例》《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》《森林生态效益补助资金管理办法》《山西省永久性生态公益林保护条例》等，没有明确规定公益林的补偿方式、法律责任，仍存在责任不清晰与物权法相矛盾的问题。林地土地类型复杂多样，只针对国家级公益林灌木林地、宜林地提供托管补助，导致了管护地块零星分散的现象，给集中管护带来很大困难，很难落实托管任务。

3 建议

结合国有林场改革要求，重点推动县属国有林场经营面积小于3 333.33hm2的县积极开展集体公益林托管工作，按照《山西省集体公益林委托国有林场管理实施细则》（试行）要求，规范有序开展托管工作。根据基层托管单位意见，完善生态公益林补偿和管理机制，提供明确的法律依据，切实得到保障。针对托管的省级公益林补偿补助资金难以落实的问题，积极与财政部门进行沟通，尽快解决省级公益林管护资金来源问题。增加财政支持渠道，扩大补助范围，倾斜性地重点推进面积大、补助资金多的县和国有林局积极开展托管工作，切实加强和完善监督管理体系，最大程度地保护好生态公益林。

在全省绿化彩化财化、增绿增收增效同步推进的过程中，相信集体公益林委托国有林场管理工作可以不断发展壮大，通过先进的技术、科学合理的手段、专业化的团队管理，争取到2025 年，打造出一批质量高、资源优、集中连续规模的集体公益林委托国有林场管理典型，让全省生态公益林提质增效，全面改善现有集体公益林经济效益和管理能力，最大限度地提升自然资源在绿色生态服务中的价值。国有林场托管集体公益林，作为山西省加快国土绿化步伐八大机制创新的其中之一，必将积极开展全面有序的经营管理活动，为建设“绿色山西”做出自己的贡献。