我国城市交通“治堵”实践与理论探索

摘 要：当前，我国各大城市为了治理城市交通拥堵和改善大气质量问题采取了“尾号限行”等措施，并取得了一定的成效。从本质上看，“尾号限行”等措施属于行政限制行为，即行政机关通过行政强制力对公民财产权加以限制的行政行为，但由于现行法律规范的缺失和不足，导致了部分地方政府权力乱用、滥用的现象十分突出。以政府限制私家车出行为例，对我国城市交通治理中的实践和相关理论问题进行探讨。

关键词：城市交通;治堵;尾号限行;补偿

中图分类号：F279        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）33-0103-02

一、问题的缘起

截至2019年12月底，我国有10个城市为了缓解城市拥堵、改善大气环境以及节能减排分别实施“尾号限行”措施，它们分别是：北京、上海、济南、杭州、兰州、南昌、石家庄、贵阳、长春和天津。以北京政府为例，2018年5月，通州区发布《通州区2018年交通综合治理实施方案》，第24项方案明确指出，将适时推进限行措施，参照五环内限行政策，在区内部分道路采取交通管理限行措施。据观察，以上城市和地区实施“尾号限行”措施以后对城市交通拥堵起到了一定缓解作用。尽管具体实施内容规定不一，但本质上都是对公民物权的行政限制。行政限制意味着对物权的限制甚至侵害。所谓物权是指，直接支配，享受其利益，并排除他人支配或者干预的权利。公民购买车辆，理应享有对其的支配权，并且有权不受他人的非法限制，这里的“他人”自然也包括政府机关。尽管“尾号限行”措施取得了一定成绩，但也引起了社会的普遍关注和争论。

二、“尾号限行”措施相关理论

（一）概念及类型

“车辆尾号”限行措施从本质上来看，就是对车主使用权的约束，从而在一定程度上直接影响了其所有权的价值和效能的实现。行政限制是行政机关依法对物权施加的限制，其属于对物权公法限制的范畴，目的是为了维护和促进公共福祉。大致分为以下类型：第一，紧急限制与常态限制。紧急限制主要针对紧急状态，是一种应急性的限制。比如，突发新型冠状病毒肺炎疫情。常态限制是习惯性的工作状态，一经采取不会轻易改变。第二，临时限制与长期限制。临时限制是指短期内的限制;长期限制是指长时间的限制或者无期限的限制。紧急状态下一般采取临时限制，一般常态下经常采取长期限制。第三，影响公民基本生活条件的限制和影响公民生活、生产便利的限制。前者中的“限制”直接影响公民的生活来源和工作机会;后者中的“限制”则直接关系公民日常生活的便利性。比如，对出租车司机进行限行，便会影响其生活来源;对私家车主进行限行，只能影响其生活、工作出行便利。

（二）理论依据

物权并非是不受任何权力限制的权利，在公益理论的影响下，行政机关可以对公民物权进行适当的干预，但干预是有限度的，应当为其设定必要的法律界限。可见，行政限制始于公益，也必然终于公益，必须受到法律的约束，否则滥用职权反而损害公益。换言之，行政限制是基于公益对个体权利的临时性限制，对其解除必然也要基于公益目的。例如此次突发新型冠状病毒肺炎疫情期间，全国各地纷纷延迟恢复“尾号限行”措施便是基于公共利益的考虑。此外，行政限制必须依法而限，不得违背依法行政原则。由于行政限制对个体权利的贬损较大，因此必须受到法律的严格约束。具体而言，它必须遵守法律保留原则，即行政限制应当由法律保留其设定权，以实现立法权对行政权的有效控制。所谓法律保留源于德国行政法学理论，设立之初的目的在于确定立法机关较之行政机关享有优先性，涉及公民人身和财产等重大权利的事项只能由立法机关正式立法才能实现，以防止不民主的政府滥用职权。但并非一切行政限制事项都需要由法律来设定，只有“重要的事项”才必须由法律直接设定。

因而，判断行政限制措施是否是关乎公民权利重大事项的行为就显得尤为关键。笔者认为，是否是“重大事项”应当从以下标准入手：第一，严重干涉。这里的“严重性”是一个量变引起质变的过程和结果，必须达到一定的量变积累和要求。行政限制措施既约束了个体物权的一般行使（所有、使用、收益、占有及处分），还改变了物权本身的内容，即导致公民无法对该物进行正常的处分和使用。例如“尾号限行”措施限制了私家车的使用权。第二，危险干涉。这里的“危险”是在一定范围和程度之下的，没有“严重干涉”的危害大，一般不会引起民众的质疑和反对，但如果恣意滥用，也将受到法律的限制。由此可见，行政限制采取之必要性在于公民对物的有害性使用，或者有侵蚀公共利益之虞，否则就构成滥用。

三、对“尾号限行”措施的限制

（一）比例原则的内涵

比例原则源于德国行政法，其背后隐藏着行政手段不能与行政目的相抵触和违背之事实。简单来说，就是行政行为不应超越实现预期结果必要的限度。比例原则具有经济属性，是人类普遍的经验法则，即手段和结果应当成正比。这样的公理被世界各国的行政法学理论界和实务界所接受，发源于德国，但发展和完善于各国政府实践。一般而言，比例原则包括以下四个方面：第一，目的正当，即行政行为之目的应当符合法治原则，不能主观臆断和随意推测。第二，适当性，即实施手段和实现目的之间不仅要有必然的联系，还必须有助于行政目的的实现。如果行政决定无法完成行政目标或者不能产生最佳之法律效果，则说明所选择的手段是不适当的。第三，必要性，即手段的实施已经穷尽了其他更好的选择，相形之下，其他手段无法与其比拟。简言之，此种选择是对相对人伤害最小的一种方式，除此方式已经没有其他更好之选择。第四，效率性，即行政行为与行政结果之间必须成正比。简单来讲，由于经济性、效率性是比例原则的基本属性，绝对不能只考虑结果，而忽视手段及成本问题。

（二）比例原则的适用

具体到“尾号限行”现象中，运用以上所提到的方法，可做以下分析：第一步，必须确定“尾号限行”的行政目的是否正当。只有在行政目的正当的前提下，才能基于此推進“尾号限行”的工作，才能对行政手段进行选择。譬如2008年的北京奥运测试赛期间，北京开始单双号限行。单号日期时候，只能车号的末尾数字是单号的私家车可以上路，双号日期的时候，只能车号末尾数字是双号的私家车可以上路。在奥运会期间，为了缓解交通拥堵压力和改善大气环境，北京市政府采取非常措施的目的是正当合法的，但奥运会结束之后屡次发布延长“尾号限行”的实施期限使其常态化的做法便值得商榷。毫无疑问，在奥运会期间采取限行措施的行政目的是明确和具体的，因此得到了社会公众的理解和接受，但随着奥运会的顺利闭幕，此项措施却悄无声息的保留了下来，很显然这与当初的行政目相比已经发生了变化。缓解交通拥堵和改善大气环境追求的是长期效果，而非短期变化，既然是长期性的缓解和改善就必须制定长远的社会治理目标。第二步，必须证实“尾号限行”措施具有适当性。不仅要证明“限行措施”和“缓解交通拥堵”之间具有直接关系，而且还必须有数据等证据证实“限行措施”是“缓解交通拥堵”的最佳方式之一。至少要有客观数据说明不实施“尾号限行”措施就无法解决交通拥堵和大气污染问题。第三步，对必要性进行大数据分析。总所周知，城市交通拥堵和大气污染等问题是经济社会发展必然产物，即这是人类发展与经济发展、环境治理以及传统落后社会管理模式之间的矛盾问题。简单来说，它并非一个单纯的法律限制问题，而是一个综合的社会治理体系和治理能力的完善和提升问题。“尾号限行”、“单双号限行”等限行措施只是综合治理措施中的一种，但并非是唯一的选择。行政机关必须在调查研究的基础之上利用大数据进行分析考察同样或者相似的有效手段是否存在。很显然，治理城市交通拥堵还可以从加强交通管理、完善交通基础设施、发展公共交通、提高公民交通安全意识、倡导“绿色出行”等方面入手，其中任何一项措施都有利于缓解交通压力。行政机关在限行措施出台之前应当进行权衡和比较，限行措施无疑是对公民物权伤害较大的一种，应当对其持谨慎态度。可见，政府“治堵”是一项长期、持续的工作，并非临时性的限行措施能够解决，需要全社会的共同努力。

四、对车主的补偿

行政限制是基于公共利益的需要，具有合法性基础，但也会对被限制人的物权造成一定程度上的贬损，因此需要设定救济程序。为了公共利益而贡献出个人利益，有必要对被限制人进行补偿。在现实中，以下三种情形应当获得相应补偿：第一，行政限制造成公民物权完全丧失应当补偿。第二，行政限制行为对被限制物进行占有需补偿。第三，行政限制导致被限制人生活来源受到直接影响需补偿。以“尾号限行”措施为例，“限行”仅仅是分时段和分路段进行，并非导致车辆物权的完全丧失，可以不予补偿。其次，限行行为并没有实际占有公民车辆，只是限制通行，故不应补偿。此外，“限行”措施对私家车车主的通行便利权造成了一定的影响，并没有达到影响生活来源的程度，故也不应补偿。但如果具有营利性质的出租车被限制，则必须给予相应补偿。

五、结语

随着经济社会的不断发展，国家治理体系和治理能力还将不断完善和提升，“尾号限行”等措施作为国家治理和社会治理中的重要组成部分将会不断反思、矫正和更新其发展模式。但无论何种形式下的行政限制行为都应当符合法律保留原则和行政比例原则，必须依法行政、依法而限以及理性选择最优化的行政手段。如果行政限制措施是不得已而为之，并对被限制人的物权造成实际损害，应当为其提供相应的行政救济。

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[5]  冯玉军.单双号限行与公民社会中的权利冲突及其解决[J].法学家，2008，（5）.

[责任编辑 伟 力]

收稿日期：2020-08-06

作者简介：徐鑫（1981-），男，云南昆明人，教授，硕士研究生，从事行政法研究。