社区养老服务中“三社联动”机制问题研究

摘 要：随着传统家庭养老与机构养老弊端的显现，社区养老在我国养老体系中发挥着越来越重要的作用。“三社联动”模式在社区中的嵌入整合了社会资源，为社区老年人提供了高质量的养老服务，缓解了社区养老的压力。但是随着“三社联动”机制的不断发展，其在运行过程中受到了各种因素的制约。因此，厘清社区、社会组织、社工在社区养老服务中的角色，找到社区养老服务中“三社联动”机制存在的问题，并提出相应的解决对策，对于完善我国社区养老服务体系有着重要的现实意义。

关键词：三社联动;社区养老;问题;对策

中图分类号：C913.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）33-0097-03

国家统计局相关数据显示，截至2018年末，我国60周岁及以上人口已经达到了24 949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上人口达到了16 658万人，占总人口的11.9%（《2018年国民经济和社会发展统计公报》）。人口老龄化的加速给社会保障和公共服务等方面带来了巨大挑战，随着我国家庭结构小型化、空巢化现象的出现，传统的家庭照料已经无法满足当今的养老需求，解决养老问题还需全社会的共同努力。社区作为凸显地域性和体制性的国家治理单元，是实现基层治理和社会服务的重要平台。在传统家庭养老功能不断弱化的今天，社区养老成为养老服务体系中不可或缺的组成部分。

一、社区养老服务中的“三社联动”

2004年上海市民政局最先提出了社区、社工、社团“三社联动”概念，随后全国各地纷纷效仿这种新型社区治理方式进行实践。2013年起，民政部将“三社联动”作为基层社会治理创新的重点工作，并在全国各地城市社区大规模加以推进，在杭州、上海、北京等地建立试点，探寻社区治理的新模式，直至2017年“三社联动”在国家层面得到了确認。

随着“三社联动”机制的发展，其与社区养老服务供给机制的契合性及对社区养老的支撑性越来越明显，老年人在社区居家养老的个性化需求推动着“三社联动”机制在社区的深入实践。从各地“三社联动”的实践情况来看，社区在养老服务供给方面表现出“平台”特征。社区作为人类群居生活的共同体，承担着为居民提供养老服务的基本责任。作为“三社联动”机制下社区养老服务的支撑平台，社区在联动过程中一方面从自身出发，建立社区养老服务中心、日间照料中心、老年活动中心，搭建智慧信息平台，完善养老服务设施。另一方面整合社区资源，为社会组织、专业社工供给养老服务提供场所，是多元主体嵌入社区养老服务的“接点”。

社会组织是社区养老服务供给的重要载体。当前我国“三社联动”中的社会组织主要是以政府主导型、项目引领型嵌入社区的[1]，社会组织根据社区老年人的需求提供相应的养老服务，丰富了社区老年人的养老选择，不仅为社区老年人提供了高质量、专业化的居家养老服务，还充分调动居民参与的积极性，使居民参与到社区养老中来。

社工是社区养老服务的直接提供者，即社区服务的实践主体。社工通过专业的社会工作方法介入社区或社会组织，并凭借自身的专业优势提供有针对性的养老服务，解决了社区养老服务供给的难题，成为社区养老服务建设中的重要力量。社区、社会组织与社工之间协调、协作与合作，资源共享、优势互补，为社区养老服务供给提供了动力机制。

二、社区养老服务中“三社联动”机制存在的问题

1.社区角色转换滞后。作为“三社联动”社区养老的“平台”，社区作用和功能的发挥直接影响“三社联动”机制的运行。近年来，“三社联动”机制在社区的嵌入打破了传统的社区行政体制，社区的角色定位出现偏差，角色转换滞后。对于社会组织来说，在社区的结构性嵌入需要社区提供相应的办公场所，并在其帮助下宣传扩大社会组织的影响力与公信力，在社区老年人与社会组织之间建立信任的桥梁，以便社会组织更好地为社区老年人提供养老服务。但是就目前“三社联动”在各试点的实践来看，社区的这一功能没有得到很好的发挥，社会组织在社区养老服务供给的路上仍然举步维艰，难以获得认可。对于社工来说，足够的工作岗位是让专业社工“走进来”的基础保障，然而社区对社工工作岗位的支持力度远远不够，与专业社工机构之间缺乏配合。

2.社会组织服务承载力弱。社会组织受多种因素的影响，整体呈现出缓慢发展的趋势，其承载社区养老服务的能力也明显不足。在实际的养老服务供给中，社区与社会组织往往难以达到有效配合。一方面，社区仅在形式上接纳来自社会组织的嵌入，对社会组织的监督和管控力度弱，双方仍处于独立存在、独立运行的状态，存在“动”而不“联”的现象。另一方面，养老服务的供给缺乏可持续性。项目化的运作方式使得社会组织对政府资金支持有着很强的依赖性，一旦政府资金不再投入，那么社会组织最终只能因无法支付高额的成本而退出社区养老。

3.社工队伍力量薄弱。社工由专业社工机构派驻或由政府聘用，为社区老年人提供专业养老服务，解决社区养老难题。社区与专业社工机构的合作为社区养老服务供给注入了新鲜血液。然而要完成政府下派的“硬指标”就必然会影响养老服务及时供给，服务质量随之降低。大部分社工为老年人提供的服务还停留在日常照料层面，养老服务的项目也都比较简单化，对老年人的发展能力的提升思考不足，加之与社区协调不畅，提供的服务并不能完全符合社区老年人的养老需求。此外，社工与社区之间仅仅做到“联结”的要求，却没有达到优势互补，协调“联动”的局面，与社区老年人的养老需求存在着一定的差距，专业社工的优势被弱化。

4.各主体间联动失灵。社区、社会组织、社工之间的联动是社区养老服务有效供给的保证。在“三社联动”过程中，三个主体在各自的功能发挥上都有所实现，但是三者在具体的联动过程中又困难重重。一是各主体间缺乏共识。社会组织与社工是通过政府购买养老服务，以项目制进入社区的，其与社区的合作也是基于某些项目的运行，存在着时间短、不可持续等问题。三者之间缺少科学有效的合作规范，在养老服务供给方面目标“共识”以及沟通严重不足，很大程度上影响了社区养老服务的可持续性和规范性。二是“三社”之间存在着利益的摩擦。社区一直以来就是提供社区养老服务的“领头羊”，承担着社区养老服务供给的主要任务，在社区居民中有着极高的认可度与信任度，尽管社会组织与社工有着更专业的服务与工作机制，但仍然要借助社区这个平台来实现服务供给，因此居民习惯上都将这些功劳归功于社区居委会，导致社会组织与社工的存在感不足，挫伤其服务热情。

三、完善社区养老服务中“三社联动”机制的对策建议

1.完善社区联动平台。从社区层面来看，政府要给居委会减负，突出其自治性，让社区快速适应角色，更好地发挥其在“三社联动”机制中的驱动作用，为社会组织和社工提供良好服务基础。社区要积极运用互联网技术构建智慧平台，提供一键呼叫社工上门服务，便于社会组织与社工通过社区来实现养老服务的输送，提高老年人的信任度与安全感，便于社区养老服务的供给。同时，社区在长期的服务与治理中对于社区老年人的家庭状况、养老需求等信息比较了解，因此在社会组织、社工提供养老服务过程中要及时与二者沟通，制定个性化养老服务目标，帮助社会组织、社工与被服务老年人进行对接，开展针对性强的个案服务与上门服务。

2.大力培育社会组织。从社会组织层面来看，要大力引进专业型社会组织，加强社区内生型社会组织的培育。社会组织是社区养老服务的重要载体，社会组织的承载能力影响着社区养老服务的供给质量。社区外的专业社会组织更具组织性和专业性，能有效弥补社区内生型社会组织的缺陷，对于社区老年人的服务需求能做到“对症下药”。但同时也不能忽略社区内部的社会组织的培育，社区内生型社会组织本土化的优点使得其与社区老年人对接时更快速、准确和灵活，在一定程度上解决了专业社会组织给老人带来的“距离感”，因此政府和社区要对两种社会组织进行协调，促进社会组织在社区的“再组织”，以此拓宽社区养老服务供给来源。

3.加强社工队伍建设。从社工层面来看，队伍建设是首要任务。对于社区社工，一是要保证更多的社工岗位，不断地为社区社工注入新的活力;二是要加快社区社工队伍的素质建设，对社工进行集中培训考核，完善其激励机制，激发社区社工参与社区养老服务的活力。对于专业机构的社工来说，应当多进行社区实地考察，了解社区情况，摸清社区老年人在日常照料、康复保健、家政服务以及精神慰藉方面的现实需求，建立优先服务等级制度，根据社工的专业能力对标具体需求，合理利用社工资源，避免“人才浪费”的现象出现。两种類型的社工除了要做好自身工作外，还应加强交流沟通，取长补短，借助对方的优势更好地进行养老服务，形成“专业+内生”的整合性人才队伍。

4.健全“三社联动”合作机制。首先，解决“三社联动”运行机制的问题，从根源上看首先要健全“三社”的合作机制。其合作机制的完善不仅需要政府减弱对于“三社”的主导性和干预性，使“三社”能在制度的规范下最大程度地自由联动，保证其不同功能的实现，还要促进社区、社会组织以及社工三者清晰功能，厘清自身的职责范围，做到清楚定位、有效联动。其次，积极构建“三社联动”工作平台，将固有的养老服务“项目制”运行变为常规的养老服务输送，从制度层面保障“三社”的有效“联动”。服务供给前，社区与社会组织与社工进行全面沟通，制定好社区养老目标，三者达成合作共识;在服务供给中，社区帮助社会组织与社工快速融入社区老年群体中，对于养老服务的供给能做到相互协调，达到“1+1+1>3”的效果;在服务结束后，三者及时进行服务的监督与反馈，做好阶段性的经验总结，明确各自定位，以便今后更好地提供养老服务。

“三社联动”已成为我国推进基层社会治理能力和治理体系现代化的重要举措，这一机制的嵌入也为社区养老方式的更新带来了新探索。但是，从各地社区养老服务中“三社联动”实践的情况看，这一模式仍然处在探索阶段。由于当前社区自治性的不足、社会组织发育不健全、专业社工队伍建设滞后等问题，“三社联动”的运行机制出现了深层次的问题，在社区养老方面的成效更是不明显。因此，要不断完善“三社联动”运行机制，使社区、社会组织与社工之间有效“联动”，促进“三社联动”机制在社区养老服务中的作用发挥，有效解决社区养老供给的难题。

参考文献：

[1]  叶南客.“三社联动”的内涵拓展、运行逻辑与推进策略[J].理论探索，2017，（5）.

Research on the Mechanism of the Linkage of Community，Social Organization

and Social Workers in Community Elderly Service

YANG Jie

（Shanxi University，Taiyuan 030006，China）

Abstract：With the emergence of the disadvantages of traditional family pension and institutional pension，community pension is playing an increasingly important role in our countrys pension system. The integration of the Linkage of Community，Social Organization and Social Workers in the community integrates social resources，provides high-quality elderly care services for the elderly in the community，and eases the pressure on the elderly in the community.However，with the continuous development of this model，its operation has been restricted by various factors.Therefore，to clarify the role of communities，social organizations and social workers in community elderly care services，and to find out the existing problems is of great practical significance for improving community elderly care services.

Key words：Linkage of three societies;community nursing service;question;countermeasure

[责任编辑 伟 力]

收稿日期：2020-09-07

作者简介：杨婕（1996-），女，山西阳泉人，硕士研究生，从事社会保障研究。