我国突发事件中应急征用补偿机制研究

【摘 要】 当突发事件发生时，健全的应急征用补偿机制至关重要，其具有平衡公众和公民利益、规范行政主体应急征用权力以及维护社会稳定的功能。而我国当前的应急征用补偿机制在补偿主体、范围、标准、程序和救济等方面却存在较大问题，通过具体分析这些问题并提出相应的完善建议，有利于提高应急征用补偿的效率和促进社会公平正义。

【关键词】 突发事件 应急征用 征用补偿

一、引言

新冠肺炎疫情暴发以来，国家不断强调要全面提高依法防控和治理能力，为疫情防控各项工作提供坚实法治保障，这也是对各地政府依法治理能力的有效考验。针对防控新型冠状肺炎疫情需要， 各地政府及部门开展了相应的行政征用应急工作。政府需要紧急征用酒店、其他适合的场所作为医学观察隔离人员居住或其他防控用途，需要征用交通工具、防控物资，需要调集人员提供公共服务，调集企业的生产能力以保障物资生产。行政主体在采取应急征用措施时，应提前考虑应急征用过后的补偿，尽早制定和完善相关的法律、法规，在突发事件应急中发挥法治国家和法治政府的核心作用，切实保障被征用者的合法权益。

由于我国近些年来各类突发事件频繁发生，相关部门及地方政府早已积累了丰富的应急工作经验，这为我国探索和建立适合我国国情的应急征用补偿机制并将其总结上升为法律规范奠定了良好的实践基础。《物权法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等均作出了“应当给予补偿”“及时主動补偿”“补偿应具有充分性和完全性”的明确要求。尤其是《突发事件应对法》颁布后，学界对突发事件下应急征用补偿机制的研究逐渐增多，包括应急征用的实施程序、补偿标准、公共财政在应急征用补偿中的作用等。“总的原则是没有补偿就没有征用。”①由上可以看出，从突发事件应急处置本身到应急征用补偿机制的研究涉及到多个角度，但由于起步较晚，法制成果相对较少，学界对此领域的研究又以理论居多，联系地方立法与实践案例的研究不多，对于应急征用补偿机制的完善亟需进一步研究。

二、应急征用补偿的功能

我国突发事件应急征用是指在应对紧急突发事件但是政府应急物资储备不足以满足必要的需求时，行政主体为了保护国家社会公共利益而采取的征用行为。应急征用补偿是指在应对突发事件时，行政征用如果加重行政相对人的负担或者使其财产受到损失，那么征用主体就应当根据被征用人的申请或依职权主动执行相应的征用补偿措施，从而保护行政相对人的合法权益②。明确应急征用补偿的功能可以帮助理解征用补偿的意义以及为何要对相对人进行补偿等问题。

（一）平衡相关利益，维护社会稳定。对于被征用应急财产和物资的自然人和法人来说，他们的私有财产受到了侵犯，公民没有了实现其他基本权利的物质支撑，公司企业和其他组织也会丧失一定的市场竞争力。但是公民和法人的财产权除了满足自身需求外，还必须承担一定的社会义务和责任，因为个人或的单个企业组织的发展是在整个社会大环境下进行的，只有公共利益得到保障、社会稳定发展，公民的个人利益才能得到更好地保护。根据“特别牺牲理论”，公民在享有财产权的同时也负有促进社会公共利益实现的义务，必要时要作出一定的让步或者牺牲来维护公共福祉。因此，在应对紧急突发事件时，为了保护公共利益，政府可以征用行政相对人的有关财产，但是根据公平正义的要求，被征用财产物资的行政相对人不应该完全片面地承担损失，在应对结束后行政机关必须给予公民相应的补偿，由国家承担一定的责任进行损失的平均化，在确保公共利益得到保障的前提下尽可能地减轻每位行政相对人的经济负担，在面对此种利益冲突时，法律规定的应急征用补偿机制便发挥了平衡公共利益和个人利益以及维护社会稳定的功能。

个人利益和公共利益本身具有相辅相成、唇亡齿寒的关系，两者缺一不可，社会福祉由所有个人利益汇聚而成，其不是某个特定的人所享有的。当发生突发事件时，不管个人还是公共利益都会受到损失和限制，快速高效地解决问题和恢复正常的生产生活秩序便是所有个人和全体社会的共同心愿。此时，个人利益就需要做出一定的牺牲来服从于社会公共利益。应急行政征用会使原本的利益出现失衡，而后又通过对行政相对人进行征用补偿的手段弥补个人利益的损失，从而再度达到一个新的利益平衡。同时，对于突发事件中行政机关采取的应急征用措施是否正当合理、是否符合比例原则和公平正义也可以通过征用补偿是否能平衡公共利益和个人利益来判断和综合考量。真正的社会公正是平等的保护每个个人和社会整体实现的利益。“从当今各国行政法现状来看，从立法者到执法和司法的每一环节，都将个人和公共利益的平衡作为基本准则和法律目标，力求两者之间冲突最小化③。虽然国家对于行政征用和补偿有相关规定，但是由于我国应急征用补偿机制并不完善，因此可能会使行政相对人无法申请相应的补偿或者得不到应有的公正补偿，从而使得行政相对人对于行政机关的公信力缺失和怀疑，引发公民与政府之间的冲突，最终造成社会稳定的局面受到影响。完善应急征用补偿制度，不但有利于征用工作的开展，维护行政相对人的财产权，更益于保障社会稳定这个大局。因此，建立、健全应急征用补偿机制对平衡各方利益和保障社会稳定有着重要的意义。获得公正补偿的权利得到了切实保障，公民才有更高的积极性主动配合政府在突发事件下采取的应急征用措施。对行政相对人在征用中所受损失进行补偿有利于协调公私利益矛盾，保护公民的基本权利和维护社会稳定。完善应急征用补偿立法机制不仅对我们应对当前新冠肺炎疫情有重大指导意义，也为应对将来可能出现的类似突发事件，提供了有效的参考和指引。

（二）规范应急机制，限制行政权力。近年来我国越来越注重对公权力的制约和对私权利的保护，可是作为公权力代表的掌管社会各方各面的行政权力却在逐步扩大，这显然有违“简政放权”的初心。强制性行政征用权力属于行政权力范畴，行政机关基于应急征用取得的扩张公权力可以直接获取较大的财产利益，这使得公权力被滥用的可能性大大增加，公民的私有财产权便也会受到侵犯。因此，必须更加规范应急征用的整体机制，适当限制有关政府部门的行政权力，通过建立健全和完善应急征用和征用补偿相关法律制度对公权力的行使进行有效的制约。完善的应急征用补偿机制可以使行政机关在行使征用权力时有法可依，真正做到规范行使公权力、权力责任相统一。根据预先设计的“法律方案”缘法而治，进行规范化、标准化施策，有利于在紧急事件发生后有条不紊地处置包括新冠肺炎疫情在内的各种突发事件。政府可以运用法律武器开展广泛的社会动员，集中各方面资源和力量，全力应对紧急突发事件。此外，应急征用补偿制度的完善也是建设法治国家的内在需要。法治国家的标准之一就是通过法律保障人权，限制公共权力的滥用。只有在保障个人财产权的前提上，公民的生命权、自由权等才有物质基础，相应地整个社会中人与人的关系就将处于井然有序的状态。

三、我国突发事件中应急征用补偿存在的问题

（一）应急征用补偿主体不明确。我国突发事件应急征用补偿机制最明显的一个问题就是征用补偿主体缺失或者虽有提及但是规定不明确。《突发事件应对法》规定了应急征用的主体为有关人民政府及其部门，但是对于征用补偿的主体却没有明确规定，只是说明“财产被征用应当给予补偿”。在实践中，我国涉及应急征用的法律规范有近40%的文件没有规定征用补偿的主体是谁，其中有一部分只规定了征用主体但是没有规定征用补偿主体④，例如《抗旱条例》第47条虽然规定了征用主体为地方人民政府的相关指挥机构，但是对于征用补偿以及补偿主体却没有提及。在此种不用考虑后续经济补偿情形下，无疑增加了地方行政机关滥用紧急征用权的机会，这样便会使行政相对人的基本财产权益得不到有效的保障。另外，虽然有一些法律规范中写明了征用补偿，但对应急财产征用补偿主体没有明确具体的规定和指向。如《防震救灾法》第38条中补偿的主体是谁根本没有任何规定，按照国务院的有关规定也没有提及具体是那些规定以及该由哪个或哪些部门或机构进行补偿。还有法律把补偿的主体笼统概括为国家，但是国家包括那么多政府和部门，究竟是哪一个承担最终的补偿责任和善后工作完全不知，因此这就使得一些行政主体名义上以国家赔偿兜底，实则滥用其应急征用的权力，在突发事件时任意征用私人财产物资，燃公共利益之眉解一己之需;而且在特定的紧急定情况之下，我国还存在着用相关“政策”设定征用权的特例，多样且随意的征用政策制定极易导致权力和利益的交叉冲突，处置征用和补偿的过程中也会找不到具体的行政主体。当事后需要对应急征用进行相关补偿的时候，被征用财产的行政相对人却根本不知道应该向哪个政府部门申请补偿，或者往往被多个部门互相推诿责任，最终不了了之，严重损害了被征用财产所有者的合法利益。

（二）应急征用补偿范围不确定。我国法律对于应急征用补偿的规定中大多只是规定了对被征用人给予“相应”或“合理”的补偿，而对于补偿的范围具体包括哪些却缺少相关说明，在应急征用补偿的实践中便会产生各种问题。为了保护公共利益而实施的应急征用属于公民财产权的特别牺牲，被征用人理应得到相应的合理的补偿，但是否对于采取一切所谓征用的措施都需要征用补偿呢？名为征用实为征收的应急处置是否应该给予征用补偿以及由原本的征用转化而来的征收对公民所有权造成的侵害应该怎样解决？国有资产是否可以成为征用对象以及对流入市场的国有财产的征用是否需要进行补偿？需要纳入征用补偿的具体范围又到底包括哪些呢？是只补偿原物价值的直接损失呢还是包括基于原物在征用期间可以带来的间接预期收益？这些问题都值得深入思考和探究，如果不进行具体的规定来确定征用补偿范围，那么在处置征用补偿时由于行政双方对补偿范围存在争议难免会出现各种各样的纠纷。而作为决策者的行政补偿主体往往偏向于补偿最小化的原则，因此可能会减损行政相对人的某些利益，同时也不能发挥征用补偿的平衡利益和维护稳定的功能。

（三）应急征用补偿标准不统一。目前，我国对突发事件中应急征用的补偿标准并没有统一的法律规定，很多法律规范只是规定了“适当补偿”或“相应补偿”等。但是对于适当和合理的标准并没有明确的界定，没有规定是按照国家标准、地区标准、行业标准还是市场交易习惯。还有不同地方不同种类的场所、设施设备、应急物资的征用补偿标准是否应该保持一致或者根据具体发挥作用的大小来进行一定的区分也是值得进一步考量。另外，我国的应急征用补偿一般是由当地政府给予被征用的行政相对人合理的经济补偿，但在实践中补偿的数额不能够填补行政相对人的实际损失，甚至远远低于所谓的“适当或相应补偿”。只有少部分省份如安徽、广东、四川等对于补偿标准规定按照“征用时的价值”或“市场价格”进行直接损的补偿失，这种虽然也没有考虑到间接损失但是却比其他的补偿标准要高，其他规定下相关政府部门却没有积极履行自身的补偿义务只给予行政相对人较少的象征性补偿，被征用者财产权受到了侵犯，所遭受的损失无法得不到合理的的公平补偿。

（四）应急征用补偿程序不完善。我国突发事件应急征用欠缺完善的程序性法律规定，因此应急征用补偿的程序也缺少相应的规定，只是在《戒严法》中简单规定实施征用应当开具征用单据。征用补偿程序要建立在完善的征用程序之上，行政主体如果不出具征用过程中的相关征用单据和征用明细等，那么被征用者事后申请相应的征用补偿时便没有程序性的制度可以遵循，也没有征用依据可以作为证明。公民的权利没有通过正当完善的程序来得到保障就等于权利没有正当保障。如果行政机关采取应急征用的措施时按照法律实现规定好的一套规范完善的征用程序进行，就会使得征用过程更加透明，避免此种后果的产生。

（五）应急征用补偿救济不到位。应急征用补偿的救济制度是当公民的合法利益受到征用主体侵害时所采取的一种防卫和救济手段，然而我国法律并没有对应急征用补偿的的救济途径做出明确规定。应急征用权属于行政权，政府作出的应急征用决定也属于行政行为，与被征用者之间的法律关系就属于行政法律关系，如果行政相对人对征用决定或者对补偿决定有任何异议，可以依法提起行政复议或者行政訴讼来得到相应的救济。对于行政复议和诉讼这两种救济途径，在实践中都存在着不同程度的困难和阻碍。一方面行政复议由上一级的行政机关充当受理主体，此时便属于政府内部解决，因此最终结果会缺乏说服力和公正性。另一方面如果根据行诉法向法院提起行政诉讼，由于我国目前“民告官”案件中原告的胜诉率不到10%⑤，因此想要通过此种途径得到合理的征用补偿也是不切实际的。在这样进退两难的情形下，被征用者只能默默忍受权利受到侵害或者采取其他不属于法律规定的途径来维护自身的财产权益，这种被迫与行政机关为敌的状态会使公众与政府的关系更加恶化，久而久之公民对公权力势必丧失信心和信赖，当再次面临应对突发事件需要应急征用时便不会积极地配合相关工作，甚至影响整个社会的安定团结。

四、突发事件中应急征用补偿立法完善

（一）明确应急征用补偿主体。应急征用补偿的主体可分以为补偿权利主体和补偿义务主体。首先要确定应急征用补偿的权利主体即领取资金补偿的人。一般而言，应急征用补偿的行政主体是被征用财产的所有权人，包括自然人和法人等组织。如果享有补偿请求权的自然人死亡或法人组织终止，那么由其继承人或权利义务继受人代替该行政主相对人领取应得的征用补偿。其次，需要明确应急征用补偿的义务主体即承担补偿责任的行政主体。一般规定为实施应急征用的行政主体为县级及以上的人民政府，同时，经县级以上人民政府授权的职能部门和县级以下人民政府也可以进行紧急征用行为。《行政诉讼法》规定由法律授权或做出委托的组织或行政机关为被告，由于补偿义务主体与行政诉讼主体一致，所以征用补偿的义务主体便是县级以上人民政府。而在具体的实践中，就需要进一步明确一个由政府的哪一个职能部门负责相关补偿工作，例如突发事件下负责应急物资征用和灾后执行的国家宏观经济调控的国民经济动员办公室。

（二）统一应急征用补偿标准。应急征用补偿标准是决定征用补偿资金数额的关键，统一应急征用补偿标准对于应对突发事件和保障公民的基本权利都至关重要，是行政性对人能否获得公平合理补偿的决定性因素，可以真正有效发挥应急征用补偿机制的功能优势，平衡公民和公众利益，规范行政单位的应急征用权力和维护社会稳定。在具体的应急征用补偿实践中，补偿的标准确定遵循公平合理的原则，其主要目的是平衡公私利益和避免或调和可能发生的矛盾冲突。首先是不能采取“完全补偿”的标准，范围广泛数量巨大的完全补偿会给本就受创的国家财政体系造成更大的负担，也会妨碍国家政府顺利开展突发事件下的救援工作。其次“适当补偿”的标准也不可取，这种很容易由行政主体自由任意确定征用数额的权力会使行政相对人失去对公权力的信任甚至造成更大的心理失衡。因此，需要按照统一的“公平补偿”的标准来构建应急征用补偿机制，从法律制度和执行程序两方面来保证征用补偿的公平和合理。

（三）扩大应急征用补偿范围。 在我国突发事件应急征用的实践中，很少提及财产权受到限制情况下的补偿，但是宪法和法律应当充分保障作为其他基本人权基础的财产权，因此只要应急征用行为对财产所有人造成了损失，就应当给予其合理的补偿，应急征用补偿范围应借鉴国外的一些理论做扩大解释，将财产权受到限制也纳入到应急征用行政补偿的范围。此外，在扩大应急征用补偿范围的同时也应该提高相应的补偿数额，如上文所述，我国目前的补偿数额明显偏低，提高应急征用的补偿数额已是迫在眉睫之举，如果由征用主体和被征用人双方互相协商来确定具体的补偿方式和数额，同时注意引入公平的市场评估机制，那么以此确定的补偿数额既不会偏低也不会虚高，会使当事人双方均获得较为满意的结果。另外在此过程中，政府还应当及时透明地公开具体补偿标准和相关数额的计算，充分告知行政相对人应有的权利，使得信息对称和公平协商程序落于实际。

（四）规范应急征用补偿程序。规范应急征用补偿程序要求行政主体在实施应急征用补偿时应当遵循通知和公告、申请、审核和评估、协商和公示以及履行和救济等程序，其中以下三个程序尤为重要：（1）审核和评估。行政主体在接收到申请以后应该组织专业人员进行相关内容的审核，在应急征用补偿审核过程中，对于应拟补偿的财物需要进行市场评估的，可单方委托具备相应资质的中介机构进行评估或者和被补偿人协商后共同委托专业机构评估，待评估结果完成后再行办理其他手续。市场价值评估是保障公平补偿的重要环节，评估机构的工作人员应保持独立公正，真实客观地做出价值评估报告。（2）协商和公示。对于一些有争议的补偿内容，应当征求被补偿人的意见，允许其提出合理要求，通过双方自愿协商的模式就补偿的范围、数额、方式等进行沟通和调整。如果双方能协商达成一致意见则签订征用补偿的书面协议;如果协商仍然存在分歧那么就按照出具的价值评估报告进行补偿。征用补偿的最终结果应及时社会公众进行公示，如社会公众有意见的，还应该及时组织进行评议。（3）履行和救济。征用补偿主体应当在确定补偿范围和数额后在规定的时间内及时做出征用补偿决定或补偿协议。如果没有及时补偿或者申请人对补偿决定有异议，被补偿人可以通过完善后的行政复议、行政诉讼或者其他救济途径来保障自己的权利。

（五）完善应急征用补偿救济途径。突发事件中的应急征用补偿机制既包括实体制度也包括程序制度，而补偿之后的救济则是程序的最后一道保障。基于我国当前法治国情，应急征用补偿发生的冲突和争议多种多样，单一的救济途径不能有效地解决问题，应当构建多元化的应急征用补偿救济途径，为被补偿人的征用补偿救济提供更多选择，确保行政相对人在整个征用补偿过程中都能获得相应的救济渠道，同时这也能有效规范和制约政府的应急征用权从而达到监督行政机关的征用补偿具体实施过程的目的。

【注 释】

① 疫情防控中怎样应急征用--中共湖北省纪律检查委员会 http：//www.hbjwjc.gov.cn/lzyw/120380.htm，访问于2020.7.9

② 商瑾，于中元.应急财产征用补偿制度的理论综述[J].中国市场，2013 （12）：46～47

③ 甘文.行政与法律的一般原理[M].北京：中国法制出版社，2002.50

④ 沈超. 突发事件中应急征用补偿制度研究[D].广东外语外贸大学，2014.

⑤ 王振宇. 行政诉讼原告胜诉率不足10%-昌乐律师-宋律师  http：//www.maxlaw.cn/p-lljlczyls-cn/artview/883610140583，访问于 2020.7.10

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基金项目：2020年度中央高校基本科研业务费（研究生科研创新平台）项目（2020011727）

彭紫莹（1995-），女，汉族，湖北随州人，硕士在读，中南财经政法大学法硕中心