应对突发事件的财税政策研究

[摘要]历史与实践证明仅依靠市场自身机制尚不能有效应对突发事件带来的问题，以政府为主导的公共行政才是最佳选择，而财政作为调节国民经济的重要手段义不容辞地担负着重任。突发事件在加大社会治理成本的同时还造成了新的社会问题，这对于政府的应急管理能力而言是一次考验。为了缓解突发事件给中央与地方各级政府带来的影响，政府需要及时有效地制定关乎人民切身利益的财税政策，如进行预算调整、税费减免等。基于此，就此次新冠疫情防控工作中政府预算调整、应急采购、税收优惠、社会捐助四方面存在的问题，结合政府职能部门彰显的功能及采取的财税举措，分析实证材料从而归纳出此次突发事件应急管理机制的不足之处，为创建更为全面的突发事件管理机制打下坚实基础。

[关键词]突发事件;财政政策;预算调整;政府采购

[中图分类号]C91    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2020）06—0086—08

[作者简介]张灵婕，女，兰州大学法学院在读硕士研究生，研究方向：经济法学。

社会矛盾与突发事件伴随着人类社会永续地发展，但二者不论是从内涵还是外延界定上都有显著的区别。依据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件即指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。1作为不受人类意志控制而发生的客观情况，突发事件带给社会的通常是不可预测、不可控制、不可抗拒的风险，而风险随着社会的向前发展而不断变化，愈发不可控制。

2020年注定是不平凡的一年，自然灾害、流感病毒、政经风云，太多的事件汇聚交织，大部分人都经历了不敢想象的“有生之年系列”。澳洲数月不灭的大火、非洲蝗虫的侵袭、世界范围内大爆发的新型冠状病毒肺炎、席卷华夏的洪灾，这一桩桩突发事件考验了各国政府的应急能力，其应急措施也成为了评判该政府管理能力是否优良的重要因素之一。在过去的半年里，受到新型冠状病毒肺炎和洪涝灾害的影响，人民的生命财产安全以及经济生活都遭受了不可估量的损失。疫情的“公共性”要求与其相搭配的防范治理机制同样具有公共性。在现代社会治理体系中，民间社会组织作为一股不可忽视的力量在突发事件中发挥着不可小觑的作用，但鉴于其不比公共行政具有组织性，故多发挥辅助作用，而由政府为主导的公共行政在应对突发事件时无疑是最佳选择。也正是基于“公共性”这一共同点，突发事件与政府职能这二者之间有了紧密的联系。[1]在近年来的突发事件中，为了保障国家治理能力的平稳运行、促进社会经济民生的平稳发展，财税法作为国家治理的重要基石不仅充分发挥着治理社会的基础作用，同时还是众多社会力量中的支柱力量，其在国家治理中具有重要地位。无论是从经济学的角度抑或是法学的角度，财税法都是应对突发事件的不二选择;历史与实践也向我们证明，当一个社会遭遇突发事件时虽有各种形式各种规模的民间社会力量助力社会共渡难关，但最有效最强有力的莫过于由国家政府作为主体所实施的财政手段。

一、财税法应对突发事件的理论依据

财税法作为调节国民经济的重要手段之一，在突发事件中发挥的作用无论是从经济学角度还是从法学角度看来都是无可比拟的。

（一）经济学基础

从经济学的角度出发不得不提及一对形影不离的概念——“政府与市场”，自18世纪以来政府与市场关系的问题一直是经济学家讨论的焦点。就政府职能而言，可概括为以下方面：第一，政府是“守夜人”。亚当·斯密提到最小的政府即为最好的政府，其职能仅应界定为保护国防的安全、建立司法行政、维护竞争秩序。第二，政府是裁判者。正如弗里德曼所言自由竞争的市场经济能够有效配置资源、自动调节供求关系以实现帕累托最优，政府的必要性和重要性在于它是竞争规则的制定者和市场竞争的裁判者。第三，政府是经济管理者。凯恩斯在价格刚性假设下推导出了经济长期衰退的可能性，进而提出政府需要管理宏观经济，通过扩大公共支出来弥补私人部门的总需求不足。第四，政府是市场干预者。萨缪尔森等经济学家提出即使在成熟的市场经济中也存在微观经济无效率、宏观经济不稳定以及社会收入分配不公平等现象，为此，政府应当通过相应的政策调整克服市场失灵提高社会福利水平。第五，政府是产权保护者。如科斯所言，如果市场交易成本为零不管权利初始安排如何，市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。[2]通过以上论述我们得出结论即由政府支出提供支持的公共项目有助于提高社会公众应对突发事件的能力，此类支出是基于人民有权享有政府提供的社会保障从而促进社会更为和谐的发展。

谈论政府与市场的关系则必谈及市场失灵，广义的市场失灵包括三部分即狭义的市场失灵、收入分配不公平、经济社会不稳定。在这三种情形下政府所表现的职能也有所不同。狭义的市场失灵即公共物品、自然垄断、外部效应、信息不完全，相对地此时政府职能主要表现为“效率”。我们将非竞争性、非排他性和外部性的物品称为公共物品，反之为非公共物品，由于公共物品所具备的非排他性故当人们消费此类物品时，会出现“搭便车”的现象。而突发事件的产生会使得市场原有制度及长期依赖的物质条件遭到破坏，导致价格信息传递不及时，信号偏差，造成市场机制在一定时期内难以有效运行，在此环境下，即使有部分未完全丧失经济能力的消费者愿意支付对价获得公共物品，但也会由于相应渠道的缺乏而变为“搭便车的人”因而使得“搭便车”现象愈发频繁。当存在收入分配不公平时政府的职能则表现为“公平”，公平分配是和谐社会的基石，构建和谐社会是我国社会主义建设的理想目标，这需要包括财税法在内的各种制度与措施来共同构筑实现。要想构建一个和谐的社会，就应当客观面对理解社会多元利益、多层次主体之间的矛盾与冲突。法是利益的调整器，财税法作为国家基本的经济法律制度之一，在产生突发事件時是政府来协调解决社会利益和个体利益之间矛盾时最宜选择的法律制度。当社会经济不稳定时政府职能又主要体现为“稳定”。突发事件往往会在短时间内给社会造成巨大的外部效应，若仅依靠市场自身机制则很难确保公共物品的有效供给和公共服务的高效提供。而突发事件给社会带来的多为急需解决的民生问题，如生活物品的供给、交通运行的提供、公共设施的服务，公共场所的管理等，这些领域无论从经济学理论还是实践来看，由政府代替市场发挥作用更为适宜。因此在面对突发事件时政府必须承担主要责任，通过政府来实现公共资源的有效配置。

（二）社会法学基础

突发事件多使得生活资源无法及时有效配置，医疗资源紧张、经济受到冲击导致部分人民群众遭受失业、弱势群体大量出现激化社会矛盾，在此种社会环境下对弱势群体的倾斜性保护是必然的。而在众多保护方式中，最宜表达弱势群体利益、最为有效稳定、最具有组织力的机制，应当是以“倾斜保护”作为其原则，以社会协调与社会责任作为其追求，旨在保护弱势群体利益的社会法最为适宜。社会法的倾斜性保护原则是由保护弱势群体、政府的保护责任、倾斜立法这三方面组成的。[3]对于弱势群体的界定，从不同的角度出发会有不同的理解，从社会工作的角度来讲，弱势群体指当遭遇突发事件时受到社会冲击而无法有效应对的人民群体。此时社会法通过调整部分社会利益关系来保护弱势群体的利益，在这个过程中社会法以最大程度维护弱势群体的利益为目的来决定利益的分配，从而使分配后的弱势群体可以获得相对更多的权益。从表面看这样的分配方法与形式平等相悖，弱势群体享受着更多的权利但却承担着较少的责任，但对于因为突发事件而成为弱势群体的人群而言，正是通过这种形式的不平等才能达成实质上的平等。这也与社会法在保护弱势群体利益的过程中的主要内容，即为强调政府所要发挥的作用、国家所应承担的责任相映衬。今年的突发事件给世界范围内的大部分国家都带来了危机，对比各国应对新型冠状病毒肺炎对的措施，我们可以得出一个结论：只有一个具有号召力的政府才有能力对整个社会的利益进行平衡，也只有具有号召力的政府才有能力从全局上对整个社会的生活水平进行把握。政府不能推卸其保护弱势群体利益的这项义务，因为只有充分保障弱势群体的利益维持其日常生活的正常运行，社会才会实现真正的和谐。

（三）税法学基础

税不是作为国家对特别支付的一种补偿，而是国家为了提供公共服务向私人筹集资金的一种手段。这种征收不是无限制的，其必须要遵循税收法定原则。突发事件导致市场自身机制难以有效运行，此时需要通过政府采取各种有效措施来弥补市场的空白、填补漏洞，并且依靠税收的调节作用运用税费减免或退税等有效手段实现财富的再分配，达到社会的实质公平。

二、突发事件催生的财税法应对挑战

（一）政府预算调整

从有效的财政管理角度来看，政府必须要慎重地使用预算调整，假设在预算执行的过程中存在大量预算追加，那么初期预算就失去了存在的意义。因此，一个基本原则是“只要预算编制得很好而且任何意想不到的支出都可以用紧急基金来解决，那么预算追加就是不必要的”。但许多国家的实践证明想在预算领域内消灭预算追加是不可能的，这是因为，首先预算规划存在着很大的缺陷，预期的服务需求增加但新增加的需求未在已通过的预算中反映出来。其次经济环境极易受到不确定因素的干扰，这使得预算执行时要面对的环境与初期预算规划时的设想大相径庭，为了解决此类差距就需要进行预算调整。

预算调整是指为了应对所发生的变化政府在财政方面进行的积极的反应，这包括支出与收入两方面。本文所说的预算调整是指预算支出的追加。依照触发预算调整的因素不同，学界将预算调整分为可控的预算调整与不可控的预算调整。前者多是因为政治因素、管理因素，后者则多是突发因素。[4]年初的新型冠状病毒及夏季的洪涝灾害等突发事件给市民经济生活带来了诸多问题同时还对各级财政支出造成了较大冲击，为了缓解此类事件对市民经济生活造成的负面影响，政府需要依照急事急办、特事特办的原则，落实疫情防控、抢险救灾专项经费，全力保障卫生防疫医护人员补贴等支出。这要求政府在短时间内投入大量资金，以新型冠状病毒为例，截至3月13日全国各级财政安排就疫情防控的投入已经达到1169亿元。1此项应变性的资金投入必将会超出政府的初始相关预算支出安排，从而进行预算调整。但正如鲁宾所说“在预算年度内对预算所做的某种程度的变通和改变，可能是必要的和符合需要的”。[5]P250政府的财政预算调整是政府预算管理的重要内容，要强化权力机关对预算调整的法律约束，进一步规范预算调整的行为，使预算的执行更加客观实际，更符合预算法的要求。[6]P27-33财政预算的执行应当是在严格执行与灵活应对之间经过权衡博弈而产生的结果，但是为了应对突发事件而进行预算调整与严格执行预算之间是存在冲突的。如果赋予政府及其部门极大的自由度，那么相应主体就会获得在正常的预算程序中不被允许的决策权利，这在很大程度上会削弱预算对政府行为应有的约束力。如果相应主体利用手中自由裁量的权利违反立法机构确定的政策或目标，预算的灵活性就会引起立法和行政部门之间的冲突。同时，如果政府部门在预算执行中拥有过大的自由裁量权，那么民众的意愿就可能受到损害，民众监督的有效性就会下降。[7]P487在美国，联邦一级追加财政支出已不常用，但是在地方一级，各州和地方政府通常会从紧急账户或基金平衡储备金中提取资金用于预算追加。紧急账户可能在预算年度之处建立，或者是由每一分排期中的一部分资金留存存入的一个独立账户组成。[8]P483

总体而言，财政部门在进行预算调整时应当要注意以下几方面：（1）最大程度上限制预算调整，鼓励各级机构在批准给他们的预算范围内进行运作，即非必要情形下不给予预算追加而将经费从不太重要的支出转向超出预算额度的支出。（2）在应对突发事件必须进行预算调整时，应当要根据民众的意见和需要同时吸纳民众和利益集团来共同参与制定的预算调整。（3）各地政府应当明确一个概念，即不能假定必会存在预算追加这样做既有助于强化预算约束功能加强财经纪律，同时让各级政府在平时做好充分的“风险预算”准备，应对未知的不可抗拒的挑战与风险。

（二）政府应急采购

突发事件在短期内会给社会造成巨大的外部效应，仅依靠市场自身的机制很难确保公共物品的供给和公共服务的提供。况且在突发事件后，一个社会急需解决的问题是涉及民生的非盈利问题如生活物品的供给、交通运行的提供、公共设施的服务、公共场所的管理等，这些领域都是需要政府来代替市场去发挥作用的地方。因此在面对突发事件时政府必须要承担主要责任，通过政府来实现公共资源的有效配置。政府采购就是政府来发挥稳定社会职能的一个重要体现，突发事件后物资的需求与供应状况会产生巨大变化，某些物品和服务的需求突然增加而且极其急迫，不同的公共危机对物资的需求不同，针对此类物资政府采购的时间格外紧张。[9]就此情况财政部发布通知规定：“以滿足疫情防控工作需要作为首要目标，建立采购‘绿色通道，可不执行政府采购法规定的方式和程序”。1同时《政府采购法》第85条更是规定“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”。2这两条虽然规定了在突发紧急事件后政府可不依照政府采购法的相关规定进行采购，但并非所有的采购都可以纳入政府紧急采购的范围之内，政府紧急采购仍然应当秉持公开透明、公平竞争、公正平等和诚实信用基本原则。在市场出现信息不对称、不公开透明、缺乏监督约束机制等情形下，如何避免政府不按照规定采购是迫切需要解决的问题。

笔者认为首先要严格限制紧急采购的范围，不能以疫情防控采购之名行违反政府规定采购之实。对此应当加强政府采购监督管理，不能让政府采购管理部门的人既当“裁判者”又当“运动员”。这一方面要求各级政府需将具体的采购信息、采购流程等相关信息通过政府信息公开平台向民众公布，接受民众的监督。另一方面也要求民众不要放弃自己作为纳税人享有的权利，要从两个方面来监督政府采购行为：一是监督政府是否将某些不应作为紧急采购的项目纳入在紧急采购范围之内;二是要监督政府实施的采购行为是不是真正的遵循着公平、公正、公开原则。[10]P51此举有利于形成采购活动主体之间的相互监督，营造透明的政府采购氛围。其次要建立完善的政府采购监督程序机制，政府采购的规范化操作离不开严格的制度约束，其推进也正是建立在一套严格的制度约束基础上即以制度的约束为基础来规范政府采购行为。从纵向层面上来看这种监督程序机制要贯穿采购立项、采购操作、标的物验收、资金拨付、供应商权利救济这一系列行为，程序越是严密详细，管理就越是到位。[11]P338

（三）税收优惠政策

积极的财政政策需要相配套的财税体制，同样地在疫情防控中所凸显的问题也要通过推进财税体制改革才能更好解决。[12]税并非是国家对特别支付的一种补偿，而是国家为了提供公共服务向私人征收资金的一种手段，这种征收并非毫无限制需遵循税收法定原则。当遇到突发事件后，国家在征税时考虑到个体纳税能力的差别，会通过税收的财富再分配作用，利用税费减免退税等有效手段来实现财富的再分配从而达到社会的实质公平。但是否按照原定纳税申报期进行申报、是否依据原定纳税率进行纳税、何种情形可以免征纳税款、税收优惠的期间为多长、特殊地区有没有特殊纳税政策，这些都是需要法律进一步明确规定的地方。

（四）社会捐助审计

新型冠状病毒肺炎爆发后一线防护物资大量缺乏，社会各界积极响应并迅速筹集到大量的救灾款物。但随着各大医院直接向社会发出求助的讯息后，物资的使用、管理受到广泛社会关注，并引发巨大争议。人们意识到传统的捐助方式存在以下弊端：首先，救灾物资管理混乱、使用随意，监督空缺，虽然目前《中华人民共和国公益事业捐赠法》对捐赠物资的使用等方面有规范要求，但其实施效果仍需加强。其次，捐助物资的受益对象具有不确定性，这给不法分子留下了“可操作”的空间，造成了极其恶劣的社会影响。再次，捐助物资分配比例模糊，湖北省红十字会官网于1月30日发布的《物资使用情况公布（一）》中显示武汉协和医院收到口罩3000个，武汉仁爱医院与天佑医院收到N95口罩36000个，其中仁爱医院18000个。1莆田系医院与三级甲等医院相比，领取口罩数量多达15000个。虽后续湖北省红十字会发布《关于N95口罩36000个接收和使用情况更正说明》中解释道，前述36000个KN95口罩仅可用于普通防护，不能用于新冠肺炎治疗定点医院一线医护人员防护。2但这说明并不能使大众信服，悬殊的分配比例使公众产生质疑，降低了公众的信任度。最后，接收物资部门人手不足、协调不力使捐助物资的发放程序繁杂且不规范。产生上述情形的主要原因是突发事件的紧迫性打破了审计部门原有的工作顺序，其不可预测性也要求相关审计人员具备优秀的环境适应能力与应急能力，简言之即突发事件的自身特性使得常规的审计方法与之相匹配從而使得工作难以开展。

三、突发事件下财税法所彰显的功能

以新型冠状病毒肺炎突发公共卫生事件为例，财税法彰显了以下三方面的功能：

（一）经费投入与政策支持双引导

财政部门作为国家资金管理的重要职能部门，新型冠状病毒肺炎爆发后肩负着经费投入与财税政策支持的双重职责。疫情爆发后各机构都需大量经费用于事件防控工作开展，中央政府与地方各级政府坚持全国一盘棋，统筹各方资金力量加以保障，依照各地区不同的应对能力统筹安排应对突发事件的专项经费，支持民政部门、医院、科研机构、企业开展应急防治技术攻关;统筹安排突发事件防控物资采购周转金，用于疫情防控物资储备采购，强化资金保障;统筹一般公共预算、政府性基金预算等财政资金以及社会捐赠资金，各级财政经费预算安排不足的，及时调整增加预算安排。进一步优化财政支出结构，大力盘活财政存量资金，加大防控资金投入力度，优先保障防控经费需求。

同时财政部门深入贯彻习近平总书记一系列重要指示批示精神，认真落实党中央、国务院决策部署，主动作为、履职尽责，及时出台一系列财税政策措施，凝心聚力打赢疫情防控阻击战、总体战。面向个人、企业、机关事业单位、地方财政等多元主体，出台涉及补助补贴、税费优惠、政策支持、政府采购、物资保障、资金支持、管理监督等全方位多层次宽领域的文件政策，助力解决疫情对经济平稳运行带来的负面影响。

（二）社会保障与经济恢复双促进

市场经济虽以社会化生产和资本要素为基础与核心，但领导与管理本国的经济依旧是一个国家的职责所在，财税法就有着保障社会与经济发展的功能。突发事件后财政政策通常以应对突发事件为首要任务，相关主体会制定很多救急性的财政政策，虽然这些紧急性的财政政策会增加政府的财政支出但随着问题的逐步解决，财政政策的重点也会相应转移到如何促进受突发事件影响的行业以及整个国家经济复苏和高质量地发展上。突发事件的发生不仅会对社会经济带来一定的影响，同时由于人们的恐慌心理导致其大量囤积生活用品的行为会给市场造成短期商品供应不足从而影响社会的稳定，此时就需要由政府出面通过财税法来统筹协调经济发展与社会稳定。一方面要围绕着突发事件，对当下需求制定出有效的财政政策，解决问题、降低损害;另一方面，通过降税减费等举措大力恢复经济，促进企业全面复工复产，促进经济高质量发展。这时税收措施不仅发挥了调节经济利益的杠杆作用，其价值追求也得到了提升，例如加大社会捐赠的所得税激励政策，免除相关工作人员的个人所得税政策，激励企业的税收优惠等都体现了对社会政策目标追求，对于引导社会的发展具有重大的意义，也体现出国家运用经济手段助力突发事件早日解决的政策意图。

（三）政府主导与公众参与双协调

应对突发事件仅依靠一方力量是不足的，政府需要各方社会力量的帮助，社会力量就是政府力量最有效的补充。我们不仅需要国家强制发布全社会的政治动员，而且需要鼓励公民自愿、持续地参与，对突发事件的应对思想也应转变为“对社会的动员”到“由社会的动员”。[13]就此次新型冠状病毒肺炎来看，单纯凭借政府自身的力量来解决社会矛盾，恢复市场经济运行是远不够的，这样只会对政府造成更大的压力。政府应当通过制度调整政策，如降低利率、减免税费等来呼吁社会企业、民间团体、公民个人来共同应对突发事件，完善各级政府和社会团体的动员机制，使社会力量在突发事件的应对中发挥重要补充作用，以此解决突发事件造成的社会矛盾。政府在应对突发事件中具有社会组织不具备的号召力、组织力，能够使全社会共同参与到突发事件的应对中从而形成强大的统一战线。

四、突发事件下财税法所采取的税收政策

以此次形势严峻的新型冠状病毒肺炎为例，疫情发生后国家各级机关迅速响应出台了一系列涉及财政、税收、人力与社保等方面的优惠政策措施来支持防护救治、物资供应、企业复工复产等。主要体现在以下几方面：

第一，在税务申报方面，国家税务总局基于新型冠状病毒带来的影响，已多次延长纳税申报期。税总函〔2020〕19号提到，对按月申报的纳税人、扣缴义务人，在全国范围内将2020年2月份的法定申报纳税期限延长至2月24日;湖北等疫情严重地区可以视情况再适当延长，具体时间由省税务局确定并报税务总局备案;纳税人、扣缴义务人受疫情影响，在2020年2月份申报纳税期限延长后，办理仍有困难的，还可依法申请进一步延期。1税总函〔2020〕27号再次延长2020年2月份纳税申报期限，受疫情影响到2月28日仍无法办理纳税申报或延期申报的纳税人，可在及时向税务机关书面说明正当理由后，补办延期申报手续并同时办理纳税申报。税务机关依法对其不加收税款滞纳金、不给予行政处罚、不调整纳税信用评价、不认定为非正常户。纳税人应对其书面说明的正当理由的真实性负责。2税总函〔2020〕37号宣布，对按月申报的纳税人，在全国范围内将纳税申报期限由3月16日延长至3月23日;对3月23日仍处于疫情防控一级响应的地区，可再适当延长纳税申报期限，由省税务局依法按规定明确适用范围和截止日期。纳税人受疫情影响，在2020年3月份纳税申报期限内办理申报仍有困难的，可以依法向税务机关申请办理延期申报。3税总函〔2020〕55号提到对按月申报、按季申报的纳税人，在全国范围内将纳税申报期限由4月20日延长至4月24日;湖北省可以视情况再适当延长，具体适用范围和截止日期由湖北省税务局依法明确。4上述延长纳税申报期的政策，一方面给予了因疫情而无法复工的财税人员更充分的准备时间，另一方面有助于延后申报完毕后的税款支出时间从而缓解企业现金流力。但是对于需要进一步延期的企业，享受优惠的程序在不同地区之间存在差异，应对所在地相关政策保持密切关注并与主管税务机关保持充分沟通。

第二，在税务业务办理方面，落实便利的服务措施政策。对此次新型冠状病毒肺炎给人民日常生活、交通出行等各方面带来的不便，国家税务总局发布税总函〔2020〕19号公告，明确提出各地税务机关要本着把人民群众生命安全和身体健康放在第一位的态度，深入学习贯彻习近平总书记一系列重要指示精神，全面落实党中央、国务院决策部署，根据地方党委政府的统一安排，积极配合有关部门做好本单位特别是办税缴费服务场所的疫情防控工作。积极拓展“非接触式”办税缴费服务、着力营造安全高效的办税缴费环境。1

第三，针对疫情防控相关活动或主体提供优惠政策。为助力打赢疫情防控阻击战，助力企业复产扩能，财政部、国家税务总局在短时间内迅速出台一系列涉及增值税、消费税、城市维护建设税、关税、个人所得税、企业所得税等多领域全方面的税收优惠政策文件。政策覆盖主体包括疫情防控重点保障物资生产企业、运输疫情防控保障物资的物流企业、提供公交、生活、快递收派服务企业、参与疫情防治的医生及防疫工作者、从单位取得用于预防新型冠状病毒感染的肺炎物资的个人及为驰援国家防控疫情而进行公益捐赠的企业或个人。同时，针对受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游四大行业，国家税务总局也提供了财税纾困政策。

第四，各地政府针对自身有减免税权限的税种出台了地区性优惠政策，如甘肃省财政厅、国家税务总局甘肃省税务局为应对新冠疫情的影响，支持中小微企业渡过难关，尽快有序复工复产，对疫情期间为小微企业、个体工商户减免一个月以上租金的大型商务楼宇、商场、市场和产业园區等出租方，在免收租金期间，对免收租金的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，免税期最长不超过3个月。

五、完善我国应对突发事件税收政策的建议

对比我国与世界各国应对突发事件的措施来看，我国在应对突发事件上总结出了一些指导性的经验，取得的显著成效也得到了世界各国的效仿。但我们也要清醒地认识到在取得优秀成绩的同时我们仍然存在着不足与缺陷。这些不足不仅表现在应对突发事件时国家责任与公民权利观念不突出、缺乏良性的信息互动机制上，最主要的是应对突发事件的法律、法规不健全。由此笔者认为应当从以下方面进行完善：

（一）加强各级政府“风险预算”理念与制度安排

传统的预算模式应对突发事件带来的挑战时尚有不足，《预算法》规定按支出总额1-3%提取预备费的机制从实践看来最多只能应对小型突发事件。在突发事件中没有“确定”及“标准”，有的只是“不确定”及“风险”，还有不可预估的时长及频率。显然，这些充满未知的因素与我们常规的预算是不相适应的。所以在这种高度不确定的因素掺杂下，政府在进行财政预算时，应当将“风险概率”和“风险后果”纳入计算范围内。中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君教授提出标准公式：“风险后果×风险概率×财政分担比率=风险预算”。举例来说，假如此次新冠疫情的风险概率为100年一遇，即各年的风险概率为1%;如果某个城市的最大风险损失（后果）为1，000亿元人民币，其中财政分担的比例为70%，那么，相应的风险预算=1，000亿元×1%×70%=7亿元。在实务上，这意味着该城市必须在风险事件实际发生的情况下，能够拿出7亿元的财政资金用于抗击风险，并且足够提前地做好“钱从何来”的准备。[14]由此我们得出结论，在平时就做好充分的“风险预算”准备，来应对未知的不可抗拒的挑战与风险，才是最合理的。

（二）建立健全突发事件下的税收优惠法律制度体系

突发事件带给社会的困扰多呈现出系列的、成组的特点，因此需要一套成熟的应急方法来应对。实践证明一套成熟的法律体系和管理体制不仅可以在突发事件时有效解决社会矛盾，同时还可以为有效解决各种利益关系作出最佳的应对策略。应对突发事件不仅需要协调大量的国家工作人员、社区负责人员、社会志愿者等进行统筹规划、资源协调、材料汇总、走访调查、入户服务、监督管理以此来解决突发事件给社会民众生活出行造成的不便。同时还需要国家通过税收优惠政策来助力企业复工复产、促进社会经济恢复平稳运行。这一系列的行为活动涉及政府职能的有效发挥、社会援助的监督管理等。因此需建立一套完备的税收法律制度来应对此类突发事件。一方面，国家及地方政府应在每年的财政预算中划拨专项资金来应对不时之需，保证具备可投入充沛资金来维持经济民生基本运转的能力。另一方面，我们需要一套具备宏观指导性的、成体系化的税收优惠法律制度。新型冠状病毒肺炎事件中国家税务总局以发布号令的方式向社会大众公布了税收优惠政策。其多分散在增值税、企业所得税、个人所得税、土地使用税等单个税种的税收法律法规中，这些政策在处理税务优惠问题时虽可做到“有法可依”但在宏观指导层面仍有欠缺，例如对在疫情期间纳税人及税务机关具体的权利义务以及不同地区的纳税机关以何为限度来作出地区优惠政策的规定不明确，尚未形成一个系统地应对突发事件的税收优惠政策体系。综上，我们急需制定一套既具备宏观指导性又具有实际操作性的税收优惠法律体系。

（三）引入多元主体加强完善监督机制

就救灾物资而言，若仅执行《公益事业捐赠法》的相关规定，执行效果并不乐观。可考虑通过下发就特定突发事件的指导意见、暂行规定等来规范捐赠物资的使用程序。虽然政策性文件缺乏持续性、稳定性，但其可在短期内付诸实践、发挥作用。同时在救济资金使用配比方面，事前审核、事中控制、事后监督三者结合，形成多部门、多渠道、多层次的救济资金管理体系。物品、资金分配清单面向社会大众透明公开，接受政府及社会的共同监督。各环节落实监督管理，各部门形成监督制度，日常管理及重点检查两者相结合，全方面形成救济资金的监管体系。

现代突发事件的应对已不是单纯指政府如何应对，而是指整个社会遇到突发事件时会如何应对，它不是单一的而是广泛的统一战线，应该包括除政府组织外的非政府组织的支持，例如：国际组织、志愿者协会、民间组织和社会公众等。[15]通常情形下，政府发挥着主要作用，假若只有政府发挥作用，其他主体不作为或是消极作为，不仅会造成事态解决过程不透明的局面同时解决问题的效率也将大打折扣。未来社会将出现的问题是未知的、不可预测的，只有政府与社会团体通力合作形成多元主体，才能有效解决多元问题。

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责任编辑：彭银春