全球贫困治理的中国方案

李云龙

（作者系中共中央党校国际战略研究院教授）

贫困问题自古存在。消除贫困是人类梦寐以求的理想，也是广大发展中国家面临的重要任务。贫困治理不仅需要各国自身努力，而且需要国际社会的协助。全球贫困治理成绩显著，但也面临重大挑战。中国是全球贫困治理的积极参与者和贡献者，为全球贫困治理提供了中国智慧和中国方案。

一、全球贫困治理任重道远

联合国是全球贫困治理的主要机制。自从联合国大会于1961年决定设置联合国“发展十年战略”以来，国际社会一直致力于全球贫困治理，以解决发展中国家的贫困问题。多年来，很多机构和组织参与了全球贫困治理，取得了很大成绩。联合国开发计划署负责落实《联合国千年宣言》和《2030可持续发展议程》等发展规划，为减贫提供专业建议、培训及其他支持措施。世界银行向低收入国家提供优惠长期贷款和赠款，从金融上支持全球贫困治理。发达国家提供减贫资金和技术援助，低收入国家具体实施减贫行动。国际非政府组织募集资金和人员参与减贫。在各方面的共同努力下，全球贫困治理取得积极进展。按照2011年国际购买力平价（PPP）每人每天1.9美元的极端贫困标准估算，全世界极端贫困人口从1990年的18.95亿人减少到2015年的7.36亿人，贫困率从35.85%下降到10%。

不过，全球贫困治理仍然面临巨大挑战。第一，贫困人口规模庞大。尽管30年来贫困人口减少了70%，但剩下的30%仍然是一个不小的数字。同时也要看到，1.9美元的贫困标准并未反映贫困全貌，世界上有更多人口处于贫困之中。联合国开发署2019年发布的《全球多维贫困指数（MPI）》报告显示，全球共有13亿人处于“多维贫困状态”。第二，各国贫困治理效果参差不齐，有些国家贫困人口有增无减。根据联合国《2015年千年发展目标报告》的分析，千年发展减贫目标得以实现，主要依靠中国。中国之外的发展中国家减贫速度相当缓慢，甚至还在增加。例如，撒哈拉以南非洲地区的极端贫困人口从1990年的2.78亿人，增加到2015年的4.13亿人，占世界贫困人口的一半以上。第三，全球贫困治理资金不足。解决全球贫困问题必须投入巨额资金，但目前筹集的资金远远不能满足减贫需要。作为主要的多边发展援助机构，世界银行每年的资金承诺额维持在600亿美元左右。这同广大发展中国家减贫和发展需求有很大差距。同时，多数发达国家没有实现官方发展援助不低于国民生产总值0.7%的承诺，在相当大程度上限制了全球贫困治理的进展。2017年，只有丹麦、卢森堡、挪威、瑞典、英国等国达到了0.7%的援助标准，德国、法国、日本等国均未达标，美国甚至只有0.18%。第四，发展中国家贫困治理能力不足。贫困治理需要国际国内协同。国际社会可以为减贫创造条件，但真正进行减贫工作的终究是具体的发展中国家。许多发展中国家没有能力根据本国国情制定减贫战略规划，也没有能力很好地执行减贫规划，从而制约了减贫工作的开展。

二、全球贫困治理的中国贡献

长期以来，中国政府高度重视贫困问题，设立了专门的扶贫机构，投入大量财力物力解决贫困问题。党中央、国务院连续制定了《国家八七扶贫攻坚计划》和两期《中国农村扶贫开发纲要》等扶贫规划，确定了开发式扶贫方针，实施精准扶贫方略，开展脱贫攻坚行动，着力消除贫困。改革开放以来，按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准，中国8亿多贫困人口脱贫，占同期全球减贫人口总数的70%以上。这是中国对全球贫困治理的最大贡献。

与此同时，中国积极参与全球贫困治理，为国际减贫事业作出重大贡献。中国全面落实联合国千年发展目标，在消除贫困与饥饿等许多方面取得巨大进展，提前实现贫困人口比例减半的目标。中国积极参与联合国《2030年可持续发展议程》磋商，率先发布《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》等文件，阐明中国在减贫和发展方面的立场，提出明确的减贫路径和减贫方案。中国政府和中国扶贫基金会等民间组织积极参加“联合国可持续发展高级别政治论坛”活动，多角度介绍中国减贫进展和减贫经验。国务院扶贫领导机构于2015年和2019年主办“减贫与发展高层论坛”，推动中国与其他国家及国际组织的减贫交流。

中国创新全球贫困治理机制，为减贫提供资金支持。多年来，中国一直通过向世界银行等国际开发组织提供捐款的形式参与全球治理。但是，现有金融机构无法充分满足巨额减贫资金需要。为解决全球贫困治理资金不足问题，中国倡议设立亚洲基础设施投资银行，重点支持基础设施建设，促进亚洲等地区的发展和减贫。与此同时，中国出资设立丝路基金，为“一带一路”沿线国家基础设施、资源开发、产业合作和金融合作等与互联互通有关的项目提供投融资支持，推动这些国家的发展和减贫。中国人民银行与世界银行等多边开发机构开展联合融资，中国国家开发银行等政策性金融机构积极参与“一带一路”金融合作。这些资金投入有力促进了相关国家的发展和减贫。

中国秉持正确义利观，在义利相兼、以义为先原则指导下，积极开展南南合作，向其他发展中国家提供援助，帮助广大发展中国家特别是最不发达国家消除贫困。60多年来，中国向166个国家和国际组织提供援助，派遣60多万名援助人员，7次免除最不发达国家对华债务，为120多个发展中国家落实联合国千年发展目标提供帮助。2015年，习近平主席在出席联合国发展峰会时宣布，中国将设立“南南合作援助基金”，增加对最不发达国家投资，设立国际发展知识中心。中国向“南南合作援助基金”首期提供20亿美元资金，已在30多个国家实施了200余个发展合作项目。2017年，中国设立国际发展知识中心，同各国一道研究和交流适合各自国情的发展理论和发展实践。

非洲是世界上贫困人口最集中的地区，也是全球贫困治理的重点。中国是非洲贫困治理的主要参与者之一，为非洲减贫和发展作出重大贡献。中非贸易和投资促进了非洲经济发展，改善了非洲经济状况，减缓了非洲贫困。2015年，习近平主席在出席中非合作论坛约翰内斯堡峰会时宣布，中国将在未来3年同非洲国家开展包括“中非减贫惠民合作计划”在内的十大合作计划，在非洲实施200个“幸福生活工程”和以妇女儿童为主要受益者的减贫项目，在非洲100个乡村实施“农业富民工程”，向非洲受灾国家提供10亿元人民币紧急粮食援助。

三、全球贫困治理的中国智慧中国方案

在长期扶贫脱贫实践中，党和政府不断总结扶贫经验，摸索扶贫规律，创造性地提出适合中国国情的精准扶贫方略，指引中国脱贫攻坚取得决定性胜利。第一，扶贫脱贫首先要找到贫困根源，对症下药，靶向治疗，要做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。第二，扶贫脱贫要坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，根据贫困人口不同情况，分别通过扶持生产和就业、易地搬迁安置、生态保护扶贫、教育扶贫、低保政策兜底等方式实现脱贫。第三，扶贫脱贫要坚持制度优势，构建省市县乡村五级一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局。第四，扶贫脱贫要广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫事业。

中国扶贫经验得到联合国高度认可。2018年12月，第73届联合国大会通过《消除农村贫困以执行》决议。这是联合国大会第一个关于农村贫困问题的决议。这个决议把中国农村扶贫脱贫的经验同联合国2030年可持续发展议程有效对接，提出实现2030可持续发展目标的新思路，为全球贫困治理提供中国智慧。该决议以中国农村扶贫实践为基础，提出消除农村贫困问题基本政策框架，要求加大基础设施建设、推广包容性金融、消除数字鸿沟、增加就业、推进高质量教育、加强社会保障体系建设等，呼吁实行精准扶贫方略，加强国际合作，制定农村发展战略，帮助发展中国家农村地区的经济和社会发展，构建人类命运共同体。这是一套消除全球农村贫困的完整方案，且经过中国数十年扶贫实践检验，对其他发展中国家有巨大参考价值。

“一带一路”倡议为全球贫困治理提供中国方案。全球90%以上的贫困人口集中在“一带一路”沿线及其延长线上。这些地区贫困的根源是发展不足。“一带一路”倡议推动沿线国家实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，以沿线中心城市为支撑，以重点经贸产业园区为合作平台，打造国际经济合作走廊，共同建设通畅安全高效的运输大通道。“一带一路”倡议是一个宏大的发展和繁荣倡议，为亚非拉广大发展中国家提供广阔发展前景，也为消除沿线国家贫困现象带来新的希望。从这个意义上说，“一带一路”实际上是一个针对性极强的减贫倡议。撇开发展带来的减贫效应不谈，仅仅通过“一带一路”交通基础设施建设就能产生巨大的减贫效果。世界银行2019年发表的研究报告《一带一路经济学》显示，“一带一路”交通基础设施建设能够缩短走廊沿线经济体的运输时间，从而降低贸易成本，扩大贸易，增加外资，减少贫困。到2030年，“一带一路”倡议相关的投资能够使760万人口摆脱极端贫困（按购买力平价计算日均生活费低于1.90美元的人口）。同时，“一带一路”倡议相关的投资还能使高达3200万的人口脱离中度贫困（按购买力平价计算日均生活费低于3.20美元的人口）。“一带一路”倡议对相关国家的减贫有显著影响。