中国高等教育评估制度依据：制度规范及其不足

刘 坤 轮

(中国政法大学 法学教育研究与评估中心，北京 100088)

一、引言

从20世纪80年代肇始，中国高等教育评估工作已经历了35年的发展历程，取得了一些重要成果，初步形成了中国高等教育的质量意识，推动了高等教育从外延式向内涵式发展转型的质量革命，基本形成了具有自身特点的教育质量文化。但与此同时，在制度依据构建层面，高等教育评估工作领域却严重滞后。

学界对中国高等教育评估发展历程的划分，大体分为三个阶段，即初建试点阶段、制度形成阶段、制度发展阶段①，有些则向前延伸了准备阶段，向后补充了深化改革阶段，但整体上大同小异。

当前，我国的高等教育评估类型主要有三种：一是官方评估，在政府主导下由专业性教育教学评估组织进行，这类评估主体一般为教育部高等教育教学评估中心、学位与研究生教育发展中心以及地方的各级各类教育评估机构②。二是民间评估，主要是以大学排行榜的方式呈现在社会公众面前，当前国内比较知名的有：上海交通大学发布的世界大学学术排名、武汉大学发布的中国大学排行榜、网大发布的中国大学排行榜、中国校友会网发布的中国大学排行榜、武书连发布的中国大学排行榜，等等。三是行业评估，比如建筑类等专业所开展的各种形式的评估。

这些不同的评估形式一方面反映出我国高等教育评估工作的重要性和现实需求，另一方面也对现行评估制度体系提出了若干挑战，其中最为核心的问题就是高等教育评估的制度依据。谁来评、评什么、怎么评等问题，在制度层面的答案并不清晰，起码对于民间评估和行业评估来说，是不清晰的。至于评估结果的应用，“以评促建，以评促改，以评促管，评建结合，重在建设”等原则的落地，更是找不到相关法律责任的制度依据，因而处于救济方式匮乏的尴尬局面。评估时积极准备、评估后大多数情况下皆大欢喜与一切照旧的现实，也给评估制度体系提出了关于效益的各种问题。所有这些现象和问题的产生，都和高等教育评估的制度体系有着紧密的关联，不从制度依据上解决高等教育评估的合法性问题，高等教育评估的主要目的——增强高等学校主动适应社会需求的能力，发挥社会对学校教育的监督作用，自觉坚持高等教育的社会主义方向，不断提高办学水平和教育质量，更好地为社会主义建设服务，也就很难实现。但是，当前我国高等教育评估的制度依据究竟有哪些？现实问题产生的制度原因是什么？这些问题未来又应当如何妥善解决？对于这些疑问，当前却鲜有从法律角度去审视。因此，本文将以完善高等教育评估制度依据为目标，对现行有效的高等教育评估制度进行梳理，并在此基础上对其中存在的问题进行归纳总结，以期为我国未来高等教育制度体系的完善提供智力支持。

二、当前中国高等教育评估的主要制度依据

1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《教育体制改革决定》)，标志着我国高等教育评估工作的开始，之后各种各样的政策、法规就开始不断出现。但学界梳理这些依据时，常常忽略的一点就是：《教育体制改革决定》关于高等教育评估工作的规定，虽然表述为“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”，但却是在“扩大高等学校办学自主权”的条目下。而被忽略的这一点，对于高等教育评估工作来说，意义重大。在制度层面，它直接关涉到“管办评”分离这个当前高等教育体制改革的核心问题。高等教育的自主和管理一直存在着一定的紧张关系，高等教育评估的介入，在制度层面是会助力高等教育办学自主，还是会加剧高等教育的行政化，在这里就已经埋下了矛盾的种子。事实上，时至今日，这一问题在制度层面也没有得到系统的梳理，也就更加凸显了制度梳理的重要价值和实践意义。本文拟对这些制度依据按照类型进行分类，以一种客观的形式将各种制度呈现出来，以此为接下来的分析做好铺垫。经过整理分类，可以将当前关于高等教育评估的制度依据及其核心内容分为以下五类：

第一，国家政策类。高等教育评估是从国家政策开始的，特别需要指出的是，国家政策对高等教育评估的关注一以贯之。在涉及到高等教育评估的国家政策中，除了《教育体制改革决定》，中共中央、国务院于1993年2月印发《中国教育改革和发展纲要》，其在“深化高等教育体制改革”条目下提出“建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构”，同时在“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系”条目下提出，“各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务。要加强督导队伍，完善督导制度，加强对中小学学校工作和教育质量的检查和指导。对职业技术教育和高等教育，要采取领导、专家和用人部门相结合的办法，通过多种形式进行质量评估和检查。各类学校都要重视了解用人单位对毕业生质量的评估。”1999年6月，《中共中央 国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，要“在高中及其以上教育的办学水平评估、人力资源预测和毕业生就业指导等方面，进一步发挥非政府的行业协会组织和社会中介机构的作用”“加强对高等学校的监督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系，完善高等学校自我约束、自我管理机制”。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。”2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，“要建立健全教育评价制度，建立贯通大中小幼的教育质量监测评估制度，建立标准健全、目标分层、多级评价、多元参与、学段完整的教育质量监测评估体系，健全第三方评价机制，增强评价的专业性、独立性和客观性。” 2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出，“继续实施高等教育评估，开展博士硕士学位论文抽检，严肃处理学位论文造假等学术不端行为。积极探索建立各级教育督导机构通过政府购买服务方式、委托第三方评估监测机构和社会组织开展教育评估监测的工作机制。”

第二，法律类。涉及高等教育评估的法律及相关内容主要如下：1995年3月，《中华人民共和国教育法》规定，“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。”1996年5月，《中华人民共和国职业教育法》规定，“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”1998年8月，《中华人民共和国高等教育法》规定，“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”2002年12月，《中华人民共和国民办教育促进法》规定，“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，建立民办学校信息公示和信用档案制度，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”

第三，行政法规类。涉及高等教育评估的行政法规及相关内容主要如下：1994年7月，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出，“研究制定各级各类学校的基本办学条件标准和质量标准，建立和完善教育监测评估和督导制度”“组织对各类学校教育质量的检查和评估……要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用”。另外，国务院还曾批转了《2003～2007年教育振兴行动计划》，其中明确提出，“健全高等学校教学质量保障体系，建立高等学校教学质量评估和咨询机构，实行以五年为一周期的全国高等学校教学质量评估制度。规范和改进学科专业教学质量评估，逐步建立与人才资格认证和职业准入制度挂钩的专业评估制度。加强高等学校教学质量评估信息系统建设，形成评估指标体系，建立教学状态数据统计、分析和定期发布制度。”

第四，部门规章类。涉及高等教育评估的部门规章及相关内容主要如下：1985年11月，原国家教委颁布了《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》。1990年10月颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》(以下简称《评估暂行规定》)对我国高等教育评估的性质、任务、目的、指导思想和基本形式作了明确规定，并提出建立健全的高等教育评估体系和评估制度。1993年1月，国务院批转了国家教委《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，其中规定，“政府要转变职能，简政放权，由对学校的直接行政管理，转变为运用法律、经济、评估和信息服务以及必要的行政手段进行宏观管理……社会各界要积极支持和直接参与高等学校的建设和人才培养、评估办学水平和教育质量，为学校提供生产实习和社会实践基地，公平、择优录用毕业生，逐步为学校提供社会化服务”“教育行政管理部门要通过修订专业目录和专业设置条例，制定各科类、专业的基本培养规格和主要课程的教学基本要求，积极开展教学研究和教学评估，建立高等学校教学工作和人才质量评价体系，在用人单位设立人才质量测试点等，加强对教学工作的宏观管理和指导”。2001年，教育部发布的《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》规定，要“建立健全教学质量监测和保证体系”“各级教育行政部门要建立科学有效的本科教育质量评估和宏观监测的机制。教育部拟将进一步修改和完善高等学校本科教学评估指标体系，并适时开展本科教学工作的评估、检查；加强对不同层次、不同类型高等学校教学质量监测的分类指导；引导和规范社会评估高等学校人才培养质量的活动。高等学校要根据新世纪人才培养的要求，不断深化教学管理制度的改革，优化教学过程控制；建立用人单位、教师、学生共同参与的教学质量内部评估和认证机制”。2004年8月，《教育部关于设立教育部高等教育教学评估中心的通知》决定，“设立教育部高等教育教学评估中心。该中心的主要职责是：根据教育部制定的方针、政策和评估指标体系，具体实施高等学校教学、办学机构教学和专业教学工作的评估；开展高等教育教学改革及评估工作的政策、法规和理论研究；开展有关评估的培训和对外交流等方面工作。”2015年5月，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出，“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价。大力培育专业教育服务机构，整合教育质量监测评估机构，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告。”

第五，其他法规类。除以上一般性的法律法规外，还有一些特殊形式的高等教育评估的法律法规，比如《高等学校建筑类专业教育评估暂行规定》《全国高等学校建筑学专业教育评估委员会章程》《全国高等学校建筑学硕士学位研究生教育评估程序与方法》《全国高等学校建筑学专业本科(五年制)教育评估标准》《全国高等学校建筑学硕士学位研究生教育评估标准》《全国高等学校建筑学专业本科(五年制)教育评估程序与方法》《国家教委关于做好普通高等学校函授、夜大学教育评估工作的通知》以及《普通高等学校函授教育评估基本内容和准则》，多为一些特殊类型或特殊专业的评估规定。

三、当前中国高等教育评估制度规范的不足

从以上关涉高等教育评估的各种制度依据来看，国家对于高等教育评估工作的重视是贯彻始终的，这一点从政策类依据的演变可以看出，例如最新的政策文件——中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年2月印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，其中明确要“继续实施高等教育评估”。其他法律类、行政法规类、部门规章类的制度依据，也非常多。但是，如果对以上列出的制度依据进行分析，我们发现，现行高等教育评估制度依据所存在的问题也是显而易见的，主要表现在以下几个方面：

第一，法律体系不健全。以上关涉高等教育评估的制度依据中，涵盖了国家政策、法律、行政法规、部门规章以及其他法律法规，形成了一定的效力层级。但对于要从纸上条款走入高等教育实际的制度来说，应当形成一个自上而下的完整体系，从以上所列的制度依据来看，几乎没有相关的地方性法规，这就意味着，高等教育评估的运行是缺少支撑的，制度运行的环节并没有实现对执行环节的覆盖。此外，除了个别规范外，相关的制度规定形式零散，分布在不同的专门性法律之中，而这些专门的法律大多并不专门针对高等教育评估。这就附带引出了另外一个问题：现有的制度依据几乎不涉及法律责任的规定，造成了在评估过程中大学可能出现“形式上很重视、实质上走过场”的现象，这也可能正是国家直到目前仍要加强高等教育评估工作的重要原因。

第二，专门性法律缺失。从国家政策的落实来看，法律的规范化是一种重要方式。从党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“高等教育要深入推进管办评分离”开始，关于高等教育的“管办”等问题已通过《中华人民共和国教育法(2015修正)》《中华人民共和国高等教育法(2015修正)》以及《中华人民共和国民办教育促进法(2016修正)》等一系列专门性法律，初步形成了基本的法律体系框架。与之相对应，高等教育评估的法律规定，却基本散见于这些“管办”的法律之中，至今也没有出台专门的法律，甚至连专门的行政法规也没有。这在一定程度上造成了地方上对于高等教育评估进行立法的懈怠，几乎没有出现相关的地方性法规，因为按照《中华人民共和国立法法(2015修正)》(以下简称《立法法》)的规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”同时，因为专门性法律的缺失，高等教育评估工作的合法性就存在着很大局限，在推动高等教育评估工作的科学化、规范化、合理化等方面，无法形成足够的凝聚力。

第三，专门性制度依据陈旧且效力级别不高。当前高等教育评估的制度体系中，专门性的制度规定还是存在的，其中最主要的是1990年10月出台的《评估暂行规定》，一共有八章、二十八条内容。就目前而言，高等教育评估的理论和实践已经发生了很大变化，过去的一些评估形式虽然仍有存在的必要，但整体上来说已经显得相当陈旧，并不能完全适应新形势下高等教育评估理论和实践的需求。从内容上看，除了评估类型和评估机构占据主要内容外，其他关于法律制度的内容几乎没有涉及。比如，一般规章制度具有的总则、分则、附则的结构形式，在《评估暂行规定》中并不存在，更为重要的是，也没有相关权利、义务和责任的规定。我国《立法法》规定，“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”一定程度上，这些问题的存在是因为效力等级引发的，正是因为《评估暂行规定》的效力等级不高，所以，权利、义务、责任的内容可能也就被立法部门回避了。

除此之外，当前高等教育的制度依据还存在着其他方面的问题，比如因为规范分散所导致的指导方针不明确和规范依据冲突的问题。国家政策层面的“管办评”分离和《评估暂行规定》中“由各级人民政府及其教育行政部门组织实施”之间，就存在着一定的冲突。在这样的制度依据下，包括各种大学排行榜在内的第三方评估的角色如何定位、大学自评的属性又是什么等一系列问题可能都存在着制度依据冲突的困境。当然，这些问题很大程度上都是法律体系不健全、专门性法律缺失、专门性制度依据陈旧且效力级别不高这三个方面问题的延伸，当解决了以上三个方面的问题后，其他问题在很大程度上也就迎刃而解了。

四、中国高等教育评估规范的制度路径

从创立到逐步发展，中国高等教育的评估走过了一条并不寻常的发展道路。在实践层面，我国的高等教育评估开拓出了一些独特的运行方式，从合格评估、水平评估、审核评估，再到今天的专业认证和监测评估，实践层面的高等教育评估日益呈现出科学化、合理化、规范化、精细化以及国际化的趋势。但遗憾的是，在制度层面，我国的高等教育评估并没有及时跟进，制度体系不健全、专门性制度规范效力层级不高、外围支撑性制度缺失、制度内容不完备等问题长期存在，在很大程度上对高等教育评估的合法性造成了不利影响。

在新时代，我国高等教育已经迈入了大众化发展阶段，党的十九大报告也已经将高等教育的内涵式发展从“推进”发展到了“实现”的阶段。而对于内涵式发展而言，关注人的价值和全面发展乃是核心要义，其中最为关键的是质量提升。这也正是为什么2020年新年伊始，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》的原因所在，其所指向的核心正是高等教育的内涵式发展，而高等教育的督导和评估正是这个目标实现的主要监督工具。因此，高等教育的评估应不仅仅停留在实践先行的层面，更应该通过系统的制度构建，完善制度依据体系，明确指导思想，完善评估过程中各方的权利和义务，落实各方的职责和任务，切实形成体系完备、内容科学、实施高效的制度体系，切实保障我国高等教育的内涵式发展。对于当前制度体系的完善，应从以下几个方面着力开展工作：

第一，明确指导思想，贯彻落实“管办评”指导理念。从1985年的《教育体制改革决定》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》、1999年的《中共中央 国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2017年的《关于深化教育体制机制改革的意见》到2020年的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，扩大高等教育自主权，深入推进高等教育“管办评”分离，一直是主导思想，这一指导思想的贯彻落实，目前尤其需要高等教育自主性的完善。从前文论述中可以看出，目前“管”和“办”的问题基本上已经在制度依据方面得到解决，但“评”的问题却仍处于滞后阶段，这就在很大程度上制约了“管办评”指导思想的落地。因此，高等教育的评估首先要解决的问题就是制度体系构建的指导思想问题，应当深入贯彻落实“评”的独立以及与“管办”的分离，将高等教育评估工作提升到与“管办”平行的地位，真正让“管办评”形成三角形关系，发挥对高等教育发展的监督职能。

第二，提高效力等级，制定专门的高等教育评估法。要提升高等教育评估的地位，落实“管办评”分离的指导思想，首要的就是在制度体系建设方面实现平行化。当前来看，高等教育评估的很多问题，都衍生于制度依据的缺失和陈旧，因此，制定专门的高等教育评估法律已成为落实中央关于高等教育“管办评”分离指导理念、完善高等教育制度体系的首要工作。当且仅当高等教育评估制度依据的效力等级提升后，其他一些问题的解决才会具备现实的可能性，比如关于地方性评估制度依据的建设、关于评估结果的贯彻落实等。没有足够效力等级的制度依据，尤其是效力等级不能提升到法律层面，那么高等教育评估工作的开展，就只能依据《评估暂行规定》，而这样一种制度依据，按照《立法法》的法律保留规定，对于高等教育评估工作涉及的各方权利、义务以及责任主体和责任形式，都是不能完全覆盖的。

第三，健全法律体系，完善各级各类支撑性制度体系。指导思想“管办评”分离的贯彻落实，除了需要完善法律层面的制度依据外，各级各类支撑性制度体系也需要渐次完备起来，要为高等教育评估工作落地生花创造条件，让高等教育评估工作既有理念，又有依据，还要能执行。因此，除了应出台法律层面的专门性制度规定外，还应统一按照国家关于高等教育评估工作的指导思想，在行政法规、部门规章、地方性法规等方面，按照成体系的构建思路，完善各级各类的制度体系。既要将国家关于高等教育评估的指导思想通过创制性立法的形式，把当前法律依据的空白填补起来，又要通过执行性立法的形式，将国家政策、法律中的具体权、责、义务通过可执行的方式予以规范，明确评估工作中各方的事权、职责以及各方的权利义务。地方性立法应同步跟进，按照国家政策、法律法规的统一规定，结合本地区高等教育和高等教育评估的实际情况和特点，将相关的制度性依据予以规范。

第四，明确各方权责，形成科学规范的合法性制度体系。对于制度性依据来说，科学规范的内容架构至关重要，因此，各个层面的制度依据，要严格依据立法权限的划分，遵守对应的立法程序，完备应当包括的制度内容。其中尤其重要的是，法律层面的权责划分必定要明确，高等教育评估的评估主体、评估对象、评估内容、评估各方的权利义务、评估各方的责任，都要形成制度依据。不仅在纵向层面上要将各方的职责、权利、义务予以明确，还要在横向层面形成统筹，尤其是要对当前各种高等教育评估“政出多门”的现象予以矫正。比如，当下的高等教育评估工作，虽然名义上由教育部统筹，但实际上其内部机构的权责划分却比较分散：发展规划司负责审核高等学校的设置，高教司负责本科教学工作评估，社政司负责高校人文社会科学重点研究基地评估，科技司负责重点实验室评估，学位管理与研究生教育司负责研究生教育评估，高等教育教学评估中心则组织、实施高等教育教学评估和专业专项评估③，形成了“政出多门”的现象，客观上也容易引发制度依据之间互相冲突的问题。

五、结语

中国高等教育评估工作在实践中产生、发展，到今天已经35年了。弹指一挥间，我国的高等教育工作发生了翻天覆地的变化，教育体系、教育规模、教育结构、教育质量、教育法治、教育均衡、教育国际化等各个方面都取得了重大成就④。与此同时，高等教育的法治建设也同步跟进，法律体系逐步完善、行政法治深入推进、依法治校实效明显、法治教育深入人心、权益保障切实有力⑤，通过制度体系的构建，将高等教育的经验和成就巩固下来，形成未来深化高等教育改革、走内涵式发展道路的有力保障。

作为高等教育发展质量保障的重要一环，与高等教育平行的高等教育评估工作，在实践层面的开拓创新成就也不容否定：通过一系列的开拓，初步形成了中国高等教育的质量意识，开展了推动高等教育从外延式向内涵式发展转型的质量革命，基本形成了具有中国高等教育自身特点的教育质量文化。但与此同时，我们也要看到，在制度依据构建层面，高等教育评估工作领域却是严重滞后的：一系列中央和国家的政策规定没有得到系统的贯彻落实、高等教育评估的法律体系没有形成、专门性法律缺失、地方性法规尚属空白等一系列问题的存在，已经严重影响了我国高等教育评估工作的深入开展，一定程度上阻碍了中国高等教育质量保障体系的形成，不利于高等教育领域的质量建设。为此，在中国高等教育规模已经位居亚洲第一、全球第八的新时代背景下⑥，中国高等教育评估工作也要紧跟高等教育发展的新形势，全面强化自身建设，尤其是加强制度体系的完善，通过明确指导思想，切实贯彻国家关于高等教育“管办评”分离的指导理念；通过制定专门的高等教育评估法，提升高等教育评估依据的效力等级；通过完善各级各类支撑性制度规范，建立健全高等教育评估的法律体系；通过明确各方权责，形成高等教育评估科学、规范、合理的制度体系。

注释：

①参见王德林：《我国高等教育评估制度的合法性审视》(载《高校教育管理》，2012年第4期)。

②参见冯晖，王奇：《高等教育分类评估的若干问题》(载《高教发展与评估》，2013年第1期)。

③参见康宏：《我国高等教育评估制度： 回顾与展望》(载《高教探索》，2006年第4期)。

④参见高东燕，胡科：《70年高等教育的发展历程、成就与挑战》(载《江苏高教》，2019年第10期)。

⑤参见刘永林：《新中国成立70年来高等教育法治建设的回顾与展望》(载《中国高教研究》，2020年第1期)。

⑥参见吴岩：《新使命 大格局 新文科 大外语》(载《外语教育研究前沿》，2019年第2期)。