民事公益诉讼请求实证研究

王炜 张源

摘 要：通过对中国裁判文书网320份裁判文书进行分析发现，在司法实践中，民事公益诉讼请求的确立路径，呈现赔偿性责任请求的适用率较高、单独适用人格恢复性责任请求的案件主要集中于侵害英烈人格利益和消费者权益保护案件、撤诉请求的适用范围突破了法律规定、调解适用率较低等规律。建议确立“修复”为主、“赔偿”为辅的“双阶递进”诉讼请求模式;完善以被告违法所得为基数的惩罚性赔偿计算规则;将预防性诉讼请求细化为预防性措施;构建“人格恢复性责任请求”诉前解决机制。

关键词：民事公益诉讼 诉讼请求 惩罚性赔偿

一、研究缘起与样本说明

本文以“民事公益诉讼请求”为关键词在“中国裁判文书网”进行检索，共搜集法院裁判文书351份，经梳理，剔除部分因管辖错误、主体资格有误等案件31起，剩余有效分析样本320份。通过统计，在“单一型”诉讼请求案件中，提出预防性责任请求的案件2起、恢复性责任请求的案件15起、赔偿性责任请求的案件90起、人格恢复性责任请求的案件26起;在“复合型”诉讼请求案件中，预防性责任请求与人格恢复性责任请求合并适用的案件4起、预防性责任请求与赔偿性责任请求合并适用的案件16起、赔偿性责任请求与恢复性责任请求合并适用的案件34起、恢复性责任请求和赔偿性责任请求以及人格恢复性责任请求合并适用的案件37起、赔偿性责任请求與人格恢复性责任请求合并适用的案件72起、撤诉案件8起、其他案件16起。在对上述数据加以整合的基础上，单独提取“诉讼请求”与“判决所确定的责任承担方式”两个要素进行对比，发现民事公益诉讼请求在实践中呈现以下基本规律。

（一）赔偿性责任请求适用比例较大

单独适用或者合并适用赔偿性责任请求的案件共239件，占比75%左右，且实践中多以“赔偿生态环境修复费用”提出，也存在以“赔偿服务功能损失费用”“支付惩罚金赔偿金”“资源损失费”等提出赔偿性责任的诉讼请求。

（二）单独适用人格恢复性责任请求的案件规律

单独适用赔礼道歉诉讼请求的案件总计26件，占比8%，其中涉及消费者权益保护的案件11件、侵害英烈人格利益的案件11件、肖像权纠纷4件。关于赔礼道歉的方式主要是根据侵权行为人实施违法行为所造成的损害范围，进而确定在国家级或者地方级媒体、报刊刊登道歉视频、公告。且部分法院会在侵权行为人赔礼道歉之前事先审核其内容或者要求其在赔礼道歉的同时说明该行为可能造成的危害。

（三）民事公益诉讼的撤诉范围突破了法律规定

在收集的320件案例中，撤诉案件只有8件，其中5件是因为侵权行为人缴纳了生态环境修复费用、1件是因为双方达成了和解协议、1件是需要进一步完善证据、1件则是需对案件事实进行更加细致的审查。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高解释”）第19条的规定，撤诉的唯一事由是诉讼请求全部实现。可见实践中关于撤诉的适用范围突破了法律的明文规定。

（四）调解适用率较低

根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第23条的规定，在不损害社会公共利益的前提下，民事公益诉讼案件既可以和解，也可以调解。但在收集的320件案例中，只有4件经人民法院主持调解，双方当事人达成了调解协议，占比1%左右，可见在实践中民事公益诉讼调解适用率极低。

二、民事公益诉讼请求多维检视

（一）恢复性责任请求与赔偿性责任请求的适用不一

关于恢复性责任请求与赔偿性责任请求之间的转换适用，主要存在五种模式，除了两者单独适用外，还有“并列适用”“选择适用”和“递进适用”模式。并列适用模式要求侵权行为人既承担恢复或修复责任，也承担赔偿责任;选择适用模式则由侵权行为人在两种责任之间自由选择;递进适用模式则先要求侵权行为人承担修复或者恢复责任，在其不能或者不愿采取上述措施时，再承担赔偿责任。恢复性责任请求与赔偿性责任请求之间的转换适用，反映的深层次问题是在确立诉讼请求时以恢复为原则还是以赔偿为原则。

（二）惩罚性赔偿金的适用、计算标准及基数缺乏统一标准

在320个样本中，适用惩罚性赔偿规则的共33件案例，全部集中于食品药品安全领域。其中31件案例采用了十倍的计算标准，1件案例检察机关结合侵权行为人对社会公共利益的危害程度，确立了参照销售药品金额的三倍计算赔偿金;1件案例据以确定惩罚性赔偿的标准是“消费者购买药品价款”的两倍。同为涉嫌生产、销售假药，惩罚性赔偿金的计算方式却存在较大差异。在确立“计算基数”时，所依据的参考标准也各不相同，有的以“销售金额”进行计算，有的以消费者的“受损程度”进行计算。行政罚款与刑事罚金、惩罚金赔偿金之间如何衔接转化，目前存在两种截然不同的观点：一是认为三者之间可以相互抵销;二是认为三者具有不同性质，可以同时适用。此外，赔偿金或者惩罚性赔偿金的保管及使用在实践中如何处理？从目前的操作来看，主要存在交由检察机关、人民法院、相关行政机关、相关公益基金、国库等具体方式，适用较为混乱，难以有效发挥此项资金应有的作用。

（三）预防性责任请求未细化为具体的预防性措施

单独适用预防性责任请求的情形较少，大部分情况下都是预防性责任请求与惩罚性责任请求、人格恢复性责任请求并用。在绝大多数的案件中，检察机关将预防性责任请求直接表述为“消除……的危险”，并无具体的措施，无疑会在执行过程中导致一系列的难题。

（四）公告费由谁承担尚未达成共识

在部分案件中，检察机关会要求侵权行为人承担公告费用，但在绝大多数情况下，检察机关却无此项请求。从司法实践看，检察机关进行公告主要是通过纸质媒体或者正义网来完成。检察机关在正义网对民事公益诉讼进行公告时免予缴纳费用，在纸质媒体进行公告则需缴纳一定费用。但即使在纸质媒体进行公告，公告费用是否应由侵权行为人承担，不同的检察机关做法不一，存在分歧。

三、民事公益诉讼请求的确立原则及进路

（一）以修复为主、赔偿为辅的“双阶递进”式诉讼请求模式

民事公益诉讼重在修复，还是重在索赔，是确立诉讼请求时需考虑的前提问题。在生态环境领域，侵权行为往往会造成生态环境功能的破坏与丧失，所以在确定诉讼请求时应首先围绕生态环境的修复展开。只有当侵权行为人因客观原因确实无法实施修复行为时，才能进一步考虑损害赔偿，即折算修复的直接费用及其他合理支出或者采取补种复绿、增殖放流等形式。为了提高司法效率，在实践中应积极探索“修复与赔偿顺位递进”的诉讼请求确定模式，即先要求侵权行为人承担修复责任，如果其确实无法承担的，再要求其承担赔偿责任。

（二）以被告违法所得为基数计算惩罚性赔偿金

关于惩罚性赔偿金额的确定，实践中大部分案件都采取了“支付价款”或“所受损失”数倍的计算方式，其是立足于消费者自身角度提出的。需要注意的是，有时生产者或经营者所获得的利益远远大于消费者所受损失，如果能够在民事公益诉讼中对其加以适度改造，以被告违法所得作为惩罚性赔偿的计算基数，一方面更能够体现惩戒性质，另一方面也能夠减轻证据收集的难度。因为在提起民事公益诉讼时，受到损害的当事人有可能不能穷尽或存在遗漏，此时如果就同一事实在公益起诉人或者原告提起民事公益诉讼后再由受到损害的当事人提起私益诉讼，难免造成司法资源的浪费，还有可能出现“同案不同判”现象。在确立以被告违法所得为计算依据的前提下，关于惩罚性赔偿倍数问题，根据侵权责任法第20条的规定，赔偿数额由人民法院根据“实际情况”确定。这里的实际情况即案件详情，在选择10倍、3倍、2倍时的惩罚性金额倍数时，应当立足于违法行为人对法秩序的破坏程度及自然人自身经济能力、企业的生存经营等因素综合考量。[1]

惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金之间如何协调处理？虽然这三者有公法、私法之分，在价值理念的追求上各有侧重，但难以回避的现实是违法行为人始终实施了“一个行为”，由不同公权力机关对其进行三次同质性的处罚显然欠妥。所以这三者之间应该相互折抵、扣减，防止超过制度目的的“重磅惩罚”。[2]

关于惩罚性赔偿金的保管和使用，现阶段较为可行的做法是各地分别设立统一的公益基金，并根据民事公益诉讼的类型在其下设立数个子基金，如生态环境公益基金、食品安全公益基金、药品安全公益基金，实行慈善信托管理，并由检察机关作为信托监察人，专门用于特定领域内公益受损的恢复或修复工作，体现其“补偿功能”。[3]

（三）精细化处理预防性诉讼请求

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条的规定，对于“具有损害社会公共利益重大风险的行为”，原告可以请求被告承担相关民事责任。且环境保护法第5条、食品安全法第3条都规定了“预防为主”的监督管理原则。因此，在民事公益诉讼中就特定事项提出预防性请求并无不妥，但需提供初步证据材料，证明侵权行为人实施的危害行为具有损害社会公共利益的重大风险。民事公益的侵权主体为自然人或者法人时，其据以执行的判决必须明确、具体，所以在确定预防性诉讼请求时需对民法总则第179条所规定的“停止侵害、排除妨碍、消除危险”予以细化，形成具体的预防性措施。

（四）构建“人格恢复性责任请求”诉前解决机制

根据民法总则第179条的规定，赔礼道歉的责任承担方式既可以单独适用，也可以与其他责任方式合并适用。司法实践中，生态环境与资源保护、食品药品安全领域一般都是多种责任方式合并适用，但是在侵害英烈人格利益领域，存在单独适用赔礼道歉或者赔礼道歉和消除影响、恢复名誉并用的情形。根据“两高解释”第13条的规定，检察机关在提起公益诉讼之前应当依法进行30日的公告。即只有在没有私人主体或者私人主体不提起诉讼的前提下，检察机关才能从“幕后”走向“台前”。实践中，违法行为人通常会自愿承担赔礼道歉的民事责任，那么通过提起诉讼的方式要求对方当事人承担单独的赔礼道歉责任，是否存在浪费司法资源之嫌？其实，在30日的公告期内检察机关只是为了等待能够且愿意提起诉讼的私人主体出现，可以考虑就赔礼道歉的责任承担方式引入“事前解决机制”，即如果违法行为人自愿履行，可由检察机关确定赔礼道歉的范围及方式，而不再提起诉讼。因公众对生态环境享有精神利益，在生态环境民事公益诉讼中检察机关可以提出赔礼道歉的诉讼请求，但由于此类案件通常会涉及赔偿、修复等责任，所以不适合引入单纯侵害人格利益的“事前解决机制”。

注释：

[1]参见卫秀萍：《关于我国环境公益诉讼若干问题研究》，《中国审判》2013年第5期。

[2]参见姚敏：《消费者民事公益诉讼请求类型化研究》，《国家检察官学院学报》2019年第3期。

[3]参见颜卉：《检察机关在消费民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求的规范化路径——（ 2017）粤01民初383号民事判决的启示》，《兰州学刊》2018年第12期。