推进新发展格局下的高水平对外开放

[摘要] 推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是适应我国发展面临的新形势、重塑国际合作和竞爭新优势的战略抉择。新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。新发展格局下我国扩大开放，具备市场空间、人力资源、产业配套和营商环境等四大新优势。要适应经济全球化新趋势和我国发展新阶段，依托超大规模内需市场这个关键优势，通过高质量“引进来”和高水平“走出去”，推动国内国际产业链供应链畅通，扩大进口更好联通国内国际市场，着力推动“一带一路”大市场循环畅通，在支持WTO多边贸易体制改革的同时，加快构建高标准自由贸易区网络，通过高水平开放为形成新发展格局提供强大动能。

[关键词] 新发展格局   开放   优势   路径

[中图分类号] F125    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）06-0039-07

[作者简介] 杨长湧，国家发展改革委对外经济研究所，研究员、博士，研究方向：世界经济、中国对外开放战略。

一、新发展格局下我国扩大开放具有必要性

1. 新发展格局下扩大开放，是适应我国新发展阶段的要求

我国将进入新发展阶段，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。当前，我国人均GDP超过1万美元，“十四五”末有望迈入高收入国家行列，居民消费正在经历转型升级，但国内商品和服务供给尚不能满足消费变化的需要，高端要素供给也不能满足产业链供应链升级的需要，这是国内循环不畅的关键原因之一。在此形势下，需要继续吸引全球优质商品和要素，成为推动国内供需平衡和国民经济畅通的必然路径。

2. 新发展格局下扩大开放，是适应国际环境复杂深刻变化的必然要求

当前，世界进入动荡变革期，风险挑战明显增多。同时，和平和发展仍是时代主题，经济全球化深入发展的大势不会改变，而且在新一轮科技革命推动下和新冠疫情影响下，呈现一系列新特征。在此形势下，我国需要加大开放力度，才能顶住经济全球化的逆风和回头浪，守住来之不易的国际市场渠道、经贸合作关系和对外开放信誉，也才能在经济全球化新趋势中赢得主动、赢得优势、赢得未来。

3. 新发展格局下扩大开放，是我国比较优势升级的必然要求

我国传统要素成本优势已经弱化，但强大国内市场、产业配套能力、人力资源队伍等新优势正在形成和巩固，具有较强竞争力的本土跨国公司不断涌现出来。同时，我国面临人口老龄化等新问题，对经济社会发展提出新要求。要通过高质量“引进来”和高水平“走出去”，提升产业链供应链的吸引力与主导力，增强利用两个市场、两种资源的能力，为应对人口老龄化等新问题开辟新路径，为新发展格局形成提供强大动能。

二、新发展格局下我国扩大开放具有新优势

一是市场空间优势。从总量看，我国人口规模达14亿多，中等收入群体已达4亿多人，总量需求巨大。2018年我国社会消费品零售总额约57551亿美元，仅次于美国的60364亿美元居全球第二。从结构看，我国城乡差距、区域差距仍然比较明显，广大农村和中西部相对落后地区发展愿望十分迫切。随着越来越多农民工转化为城镇户籍人口，将激发出巨大消费潜力。从趋势看，当前我国人均GDP和城镇化率明显低于发达经济体，基础设施人均资本存量只有发达经济体的20%至30%。随着我国与发达经济体的差距缩小，巨大发展潜力将得到有效释放，市场能级将不断迈上新台阶。

二是人力资源优势。过去我国成为世界工厂，主要靠的是低成本劳动力。近年来，随着各级政府大力提升教育供给和职业培训质量，我国劳动力素质显著提升，受过高等教育的人口已接近1.8亿，还有大量熟练技工。世界经济论坛最新发布的《全球竞争力报告2019》显示，我国当前劳动力队伍的技能水平在全球141个国家中排名37位，成为经济竞争力的重要支撑。全球化智库与中国教育学会联合发布的《2018年人力资源强国报告》显示，我国人力资源竞争力指数全球排名从2000年的32位提升到2018年的13位，在发展中国家中居于首位，人力资源竞争力已接近美国的80%。我国劳动力队伍的这种巨大转变，十分有利于吸引研发、设计、金融、医疗、教育等高质量服务业外资，改善利用外资结构，为我国由“世界工厂”向“世界办公室”乃至“世界总部”迈进打下坚实基础。

三是产业配套优势。我国是联合国所认证的工业体系完整度最高的国家，是唯一一个拥有41个工业大类、191个中类、525个小类的国家，已经形成了电子信息、汽车、摩托车等多个涵盖生产网络各个环节的大规模产业集群，这将为我国高质量“引进来”和高水平“走出去”提供坚实的产业支撑。

四是营商环境优势。近年来，我国加快实施准入前国民待遇加负面清单制度，大幅缩减外商投资准入负面清单，积极推进“放管服”改革，有效减少企业设立、项目施工许可等领域的核准程序，持续加强知识产权保护，坚决实施减税降费，营商环境呈现大幅度改善态势。2018年和2019年，我国在《世界银行营商环境报告》中的排名连续跃升32位和15位，目前居于全球第31位，在企业设立许可程序等重要子项指标中已经位列全球前十名。这种营商环境综合优势是其他新兴市场乃至部分发达经济体所不具备的，将为吸引集聚全球资本和要素提供巨大助力。

三、通过高质量“引进来”和高水平“走出去”，推动国内国际产业链供应链畅通

（一）以高质量“引进来”助力供给侧升级

改革开放以来，将外资企业“引进来”落地生根，是我国融入国际经济循环、以开放促发展促改革促创新的重要路径。在当前国际经济环境复杂严峻、一些发达经济体保护主义和单边主义抬头的趋势下，“引进来”对于国内国际双循环相互促进的意义更加重要，是我国拉住发达经济体跨国公司、深度参与国际产业链供应链的重点方向，是深化供给侧结构性改革、推动国内产业链供应链升级的重要途径，也是联结两个市场两种资源、深化高水平对外开放的重要途径。

新形势下的“引进来”，要顺应我国比较优势和国际经济环境变化，实现两个转变。一是从“世界工厂”向“世界市场”转变。世界经济增长动能依然不足，逆全球化和保护主义抬头，全球外商直接投资持续大幅萎缩。而我国超大规模市场优势不断显现，对外商投资的吸引力不断增强，引进外资逆势上扬。过去，我国主要依靠低要素成本吸引外资，融入两头在外的国际大循环，成为“世界工厂”。今后，我国将通过依靠超大规模市场优势联通国内国际两个市场，由“世界工厂”向“世界市场”转变。二是从政策优惠向提升营商环境转变。当前，外资企业对我国营商环境的诉求正在发生深刻变化，优惠政策已不是他们最看重的，营商环境的法治化国际化便利化程度成为外资企业在华投资决策更重要的考虑因素。从一些发达经济体在华商会发布的文件看，在华外资企业对法律法规的透明性、执法的一致性、营商的便利性等十分重视。这就要求我国对标国际高水平经贸规则，打造国际一流营商环境，将法治化国际化便利化的体制机制作为吸引外商投资的最大优势。

实现两个转变，推动高质量“引进来”，一是提升我国在全球价值链的位势。当前，国内不少企业正在积极向研发设计、品牌营造、专业服务以及高附加值零部件制造等全球价值链中高端环节延伸。全球知名跨国公司、独角兽企业以及高水平中小型企业在上述领域具有明显优势，完全可以与我国已经具备比较优势的集成创新、最终产品加工制造、普通零部件制造进行多方位、多模式合作，进一步延伸全球价值链在境内的长度和深度，提升对重点行业和新兴行业全球价值链的引导力。二是持续优化要素结构。当前，我国要素成本的比较优势已经逐渐减弱，亟需在技术、高素质人才等方面培育新的要素优势，实现供给质量的有效提升。不少外资企业特别是高水平的跨国公司仍是高端要素的主要载体。扩大“引进来”应将引技、引智作为重点，将研发创新中心、专业服务机构、金融机构等作为主要领域，通过在离岸创新等领域的政策支持，积极鼓励境外各类高水平人才来华创新创业，使外资企业成为全球高端要素融入我国经济的前沿窗口。

（二）以高水平“走出去”深化产业链合作

我国企业“走出去”取得显著成效。截至2019年底，超2.75万家境内投资者在全球188个国家（地区）设立对外直接投资企业4.4万家，全球80%以上国家（地区）都有中国的投资，年末境外企業资产总额7.2万亿美元，在全球排名第三位。当前和未来一个时期，全球直接投资预计疲弱不振，但各国特别是发展中国家对招商引资的需求仍很迫切。应继续积极稳妥推动企业“走出去”进行投资和国际产能合作，为国际社会特别是“一带一路”沿线为主的发展中国家提供资本供给，深度参与和引领国际产业链供应链重构，增强统筹两个市场和两种资源能力，推动“双循环”相互促进。

一是加快对外投资创新，整合优化现代供应链和全球价值链。实现对外投资与国内产业结构调整更加紧密地结合，有序推进钢铁、建材、工程机械、铁路、通信、电网等重点领域的国际产能合作，鼓励企业进行链条式和集群式投资，逐步形成本土跨国公司主导，境内外企业分工合理、高效运作的现代供应链，打造面向全球的贸易、投融资、生产和服务网络。应加快构建对外投资高质量发展的指标体系、政策体系、统计体系和绩效评价体系，创新对外投资方式，打造中国投资的品牌和形象。

二是推动打造对外投资联合体。在产业园区、工程承包等领域，支持投资商、设计商、建设商、装备商、服务商组建联合体，实现优势互补、利益共享、风险共担。指导行业组织与境外中资企业商（协）会组建重点行业投资联盟。促进金融资本与产业资本联合“走出去”，强化银企合作机制。支持香港法律、会计、审计、工程、设计等专业机构与内地企业联合“走出去”。支持国内企业与跨国企业、国际机构联合开展第三方市场投资。

三是实施境外经贸合作区创新发展工程。优化国别和产业布局，以“一带一路”沿线国家为重点，以制造和物流为主要功能，培育一批产业定位清晰、发展前景良好的示范性合作区。创新建设与运营模式，支持开发商、运营商、服务商以并购、参股、联合投资等方式共建合作区。探索境外经贸合作区与境内园区结对发展模式，打造利益共享、风险共担的国际合作平台。完善考核评价、金融支持、协调服务等政策体系，加大政策支持力度。

四、扩大进口，更好联通国内国际市场

扩大进口是联通国内国际双循环的重要一招。一方面，扩大先进技术装备、关键零部件以及优质消费品和服务等进口，有利于优化我国生产要素供给、推动供给侧结构性改革，也有利于满足人民日益增长的美好生活需要，促进国内供需更高层次平衡。另一方面，在世界经济长期疲弱的态势下，通过扩大进口向全世界分享我国经济增长和结构转型升级带来的机遇，有利于为各国优质商品和服务提供有效市场需求，推动全球范围内的供需平衡。近年来，我国进口规模稳步增长、质量不断提高，中国国际进口博览会成为全球优质商品与服务和中国需求对接的主要平台，有力地促进了国内国际市场循环。未来应用足用好超大规模市场这张“王牌”，着眼于推动国内国际循环畅通，更好地利用国际资源推动经济高质量发展，使我国成为全球商品和服务的巨大引力场。

一是着眼于满足居民消费升级，扩大优质消费品进口。我国人均GDP超过1万美元，居民恩格尔系数已进入联合国划分的 20%～30%富足区间，生存型消费向发展型消费转变、数量型消费向质量型消费转变、模仿型消费向个性化消费转变的趋势十分明显，但本土企业供给结构总体尚未跟上居民消费升级步伐，成为国内供需循环不畅的根本原因之一。这就要求适度扩大优质消费品进口，满足人民日益增长的美好生活需要。可考虑稳步降低进口关税税率，支持与居民消费升级密切相关的医药、日用消费品以及康复、养老护理等设备进口，扩大汽车平行进口试点范围。以海南国际旅游消费中心建设为引领，培育若干国际消费中心城市，建设一批示范商圈，增强对国际国内品牌产品的吸引力，打造优质进口消费品集散枢纽，吸引境外消费回流。应进一步畅通进口商品流通渠道，大力支持境内流通企业整合进口和境内流通业务，鼓励进口商品直销，推进大型电商平台企业扩大进口商品销售专区。

二是着眼于深化供给侧结构性改革，扩大先进技术、设备和零部件进口。当前，我国正处在由低层次供需平衡向高层次供需平衡跃升的关键时期，存在低端供给相对过剩、中高端供给相对不足的结构性矛盾，一个关键原因是上游的技术、设备、零部件等中间品供给不足。特别是在高精尖特领域，矛盾尤为突出。这就要求我们在自力更生、提升自主创新能力的同时，适度扩大先进技术、设备和零部件进口，更好地引进消化吸收再创新。可考虑适时修订《鼓励进口技术和产品目录》，对国内亟需的先进技术和设备进口实施零关税。积极推动银行业金融机构加大对先进技术和设备的进口信贷支持力度，促进产业结构调整和优化升级。大力支持融资租赁和金融租赁企业开展进口设备融资租赁业务。

三是着眼于提高市场保障能力，扩大农产品及各类资源性产品进口。可将“一带一路”沿线作为重点开拓的进口来源地，加快与有关国家签订水产品、水果、肉类等农产品准入议定书，适度增加优质特色农产品进口。应进一步推动完善国家储备体系，支持和鼓励企业建立商业储备。继续利用外经贸发展专项资金等政策，支持境外能源资源开发，鼓励资源回运，稳定能源资源供应，提高市场保障能力。同时，在有效管理前提下，可适度扩大再生资源进口。

五、着力推动“一带一路”大市场循环畅通

（一）推动“一带一路”设施联通

要让“一带一路”大市场循环起来，互联互通是关键，基础设施是互联互通的基石。共建“一带一路”倡议提出7年多来，在各国共同努力下，以铁路、公路、航运、航空、管道、空间综合信息网络等为核心的全方位、多层次、复合型基础设施网络正在加快形成，区域间商品、资金、信息、技术等交易成本大大降低，有效促进了跨区域资源要素有序流动和优化配置。然而，基础设施仍是“一带一路”沿线许多发展中国家面临的瓶颈，进一步推动“一带一路”设施联通，是畅通“一带一路”大市场循环面临的迫切任务。比如，据亚洲开发银行估算，2016—2030年亚太地区在能源、交通运输、电信等领域的投资需求高达22.6万亿美元。

未来，我国应同各方继续努力，以新亚欧大陆桥等经济走廊为引领，以中欧班列、西部陆海新通道等大通道和信息高速路为骨架，聚焦关键通道、关键节点、关键项目，着力推进公路、铁路、港口、航空、航天、油气管道、电力、网络通信等领域合作，共同推动陆、海、天、网四位一体互联互通。通过建设高质量、可持续、抗风险、价格合理、包容可及的基础设施，推动各国充分发挥资源禀赋，更好融入全球供应链、产业链、价值链，实现上下游、供需端循环畅通。

（二）深化“一带一路”贸易畅通

贸易畅通是共建“一带一路”的重要内容，也是“一带一路”大市场循环的直接体现。共建“一带一路”倡议提出7年多来，我国与沿线国家的贸易投资规模持续扩大，2013—2019年货物贸易额超过7.8万亿美元，对沿线国家投资额近1100亿美元，成为促进沿线经济增长、增加就业、提高民众生活的重要途径。

未来，应以建设高水平国际运输通道为基础，以打造高质量经贸合作平台为载体，以完善贸易投资自由化便利化机制为保障，以发展“丝路电商”等新业态新模式为特色，在项目建设、开拓市场、金融保障、规范企业行为、加强风险防控等方面下功夫，着力推动我国与“一带一路”沿线贸易往来继续扩大、双向投资继续深化、产业合作继续拓展、三方合作和多边合作继续迈进。

一是突出重点。前一个时期是“一带一路”贸易畅通全面布局、总体推进的时期。未来要走深走实迈向高质量发展，就要聚焦重点、精雕细琢，针对不同合作伙伴、不同合作领域分类精准施策，引导各方面资源重点投向那些贸易投资合作潜力较大的国家和地区，投向那些增长空间较大的行业和领域，投向那些具有示范效应和标杆作用的项目建设，形成更多可视性成果，增强“一带一路”经贸合作的辐射力、影响力和带动力。

二是开放创新。开放是“一带一路”贸易畅通的灵魂。应当构建更高水平开放型经济新体制，削减贸易投资壁垒，向“一带一路”沿线的优质商品、技术和要素开放市场。在“一带一路”沿线倡导反对保护主义，提高贸易投资自由化便利化水平。适应后疫情时代的新形势，用好“互联网+”，大力发展跨境电商、数字贸易等新业态新模式。

三是合作共享。实现互利共赢是“一带一路”贸易畅通行稳致远的强大法宝。应明确惠民生的目标，更好发挥贸易、投资、产业合作对于沿线国家和地区消除贫困、增加就业、改善民生的作用，为当地经济社会发展作出实实在在的贡献，让共建“一带一路”成果更好惠及全体人民。鼓励在沿线投资的中国企业更好地承担社会责任，积极参与当地社区的发展和建设，成为共建“一带一路”的形象大使。

四是绿色发展。生态文明是“一带一路”贸易畅通必须坚持的底色。应大力发展绿色贸易、绿色投资、绿色金融，推动可持续的生产和消费。促进沿线环境产品与服务贸易便利化，擴大环境产品和服务进出口，在我国与沿线重点国家的自由贸易协定中探索纳入环境章节。适应后疫情时代全球供应链布局对公共卫生安全的新要求，推动建立“一带一路”绿色供应链管理体系，加强绿色供应链国际合作。

五是国际标准。“一带一路”是多边合作新机制，贸易畅通应遵循各方普遍支持的规则标准。应支持以世贸组织为基石的多边贸易体制，将贸易畅通与世贸组织规则更好地结合起来。推动企业在项目建设、运营、采购、招投标等环节按照普遍接受的国际规则标准进行，同时尊重各国法律法规。应与沿线国家共同推进联合国2030年可持续发展议程，加强贸易投资领域的经济技术合作和能力建设，全面均衡地促进经济、社会和环境包容可持续发展。

六、在支持WTO多边贸易体制改革的同时，加快构建高标准自由贸易区网络

从各国实践看，设立自由贸易区是推动国内国际循环相互促进的有效途径，已经被世界各国普遍采用。一方面，自由贸易区是由各参与方政府共同谈判达成的成果，反映了各方在货物贸易、服务贸易、投资、产业发展乃至技术标准等方面的主要诉求，其最终条款能够最大化反映各参与方的共同经济利益。另一方面，设立自由贸易区为贸易、投资、金融、科技等合作构建规范的法律框架，大幅消除各方开展经济合作的壁垒，对于打通经济循环特别是国际经济循环的堵点具有明显作用。根据WTO统计，截至2019年向WTO通报的有效RTA达304个，其中2000年后建立的占72.3%。我国应支持WTO多边贸易体制主渠道地位、支持其进行必要改革，同时加快推进构建立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自贸区网络，为“双循环”相互促进提供强大的贸易投资自由化动能。

一是扩大自贸区覆盖范围。周边层面，力争与所有毗邻国家和地区建立自由贸易区，不断深化经贸关系，构建合作共赢的周边大市场，近期要以抓紧做好RCEP协定落地实施国内相关工作、中日韩自贸区谈判作为主要抓手。“一带一路”层面，结合周边自由贸易区建设和推进国际产能合作，积极同“一带一路”沿线国家商建自由贸易区，形成“一带一路”大市场。全球层面，争取同大部分新兴经济体、发展中大国、主要区域经济集团和发达国家建立自由贸易区，构建金砖国家大市场、新兴经济体大市场和发展中国家大市场等。

二是扩展自贸区议题范围。在与发达经济体的自贸区谈判中，参照国际通行规则及其发展趋势，结合中国发展水平和治理能力，加快推进知识产权保护、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购等新议题谈判。在与发展中国家的自贸区谈判中，适当纳入产业合作、发展合作、全球价值链等经济技术合作议题，推动我国与自由贸易伙伴的务实合作。

三是提升自贸区规则标准。在传统议题领域，关键是逐步将准入前国民待遇加负面清单模式推广应用到服务贸易和投资领域谈判中，提高服务和投资开放度。在新议题领域，关键是在知识产权、环境保护、电子商务等领域明确价值理念并形成可操作可落地的规则体系。应深入研究USMCA、CPTPP、欧日经济合作协定等发达经济体主导的自由贸易协定的规则标准，尽快形成符合中国国情并与国际接轨的自由贸易规则体系。

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